活力與糾紛：土地流動對農(nóng)村社會穩(wěn)定的雙重影響
——以博興縣F村為例

劉 寧 李曉玲

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430000）

活力與糾紛：土地流動對農(nóng)村社會穩(wěn)定的雙重影響
——以博興縣F村為例

劉 寧 李曉玲

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430000）

土地流動作為激發(fā)農(nóng)村社會活力的主要因素，極大地推動了農(nóng)村社會的發(fā)展，為農(nóng)村社會穩(wěn)定提供了保障。但在地方政府“賣地財政”和村莊集體經(jīng)濟“空殼化”的背景下，由于制度的不健全和村民自治的落實不到位，違背農(nóng)民意愿和存在矛盾隱患的土地流轉(zhuǎn)事件層出不窮，嚴重影響到農(nóng)村社會安定與和諧。本文在對F村土地流動情況進行調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，認為落實村民自治與改革農(nóng)村制度，是實現(xiàn)農(nóng)村社會活力和農(nóng)村社會穩(wěn)定動態(tài)統(tǒng)一的先決條件。

活力 穩(wěn)定 土地流動

徐勇、鄧偉志、項繼權(quán)等學者均認為，“三農(nóng)”問題之首是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題之首又是土地問題。解決土地問題的主要方式就是規(guī)范引導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，增強農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動性，增強農(nóng)村社會活力。為此，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決議》，決議指出要“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。

一、土地流轉(zhuǎn)：農(nóng)村社會發(fā)展的活力因子

古典經(jīng)濟學認為：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。對于農(nóng)業(yè)而言，土地是農(nóng)業(yè)的兩個基本要素之一；對于農(nóng)民而言，土地是其生存的根本；對于村莊而言，土地是其最主要的生產(chǎn)資料。因此，土地合理有序的流動，有利于農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的實現(xiàn)，進而解決“三農(nóng)問題”。

1.農(nóng)業(yè)增長?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是廣泛應(yīng)用現(xiàn)代科學技術(shù)、現(xiàn)代工業(yè)提供的生產(chǎn)資料和科學管理方法的社會化農(nóng)業(yè)。但當前，以土地使用細碎化和分散化為特征的家庭承包經(jīng)營制度，無法實現(xiàn)資金、技術(shù)、知識、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素與土地、勞動等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的最優(yōu)化配置，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展要想獲得大的突破，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就必須規(guī)模經(jīng)營。F村自從生產(chǎn)隊時期就有種芹菜的習慣，分田到戶后，由于種菜的效益高于種糧，群眾從糧食種植轉(zhuǎn)到芹菜種植上來，形成了“家家有菜田，人人會種菜”的村莊格局。但土地資源的短缺嚴重制約著芹菜的規(guī)模發(fā)展和整體效益。為了克服土地“瓶頸”，菜農(nóng)開始尋求承包他人、他村土地的規(guī)模經(jīng)營之路。截至2009年上半年，F(xiàn)村租種他村土地2000余畝，租種面積比較大的有30多畝，少的也有10多畝。從表1可以反映出，1～3畝的原有家庭承包種植規(guī)模成本高，產(chǎn)量低；3～10畝種植規(guī)模產(chǎn)量高，成本居中；而10畝以上種植規(guī)模，產(chǎn)量低于3～10畝種植規(guī)模，卻高于1～3畝的家庭承包種植規(guī)模，而就成本而言，則低于10畝以下的前兩種種植規(guī)模。由此看見，規(guī)模經(jīng)營對于降低成本，提高勞動生產(chǎn)效率等效果十分顯著。

表1 F村芹菜種植規(guī)模生產(chǎn)對比表

2.農(nóng)民增收。增加農(nóng)民收入，是新時期農(nóng)村工作的首要任務(wù)，是實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵，是中央各項對農(nóng)政策的出發(fā)點和落腳點。2004至2009年連續(xù)出臺的6個中央一號文件，都突出強調(diào)促進農(nóng)民持續(xù)增收、加快改善農(nóng)村民生。徐勇教授認為從“耕者有其田”到“耕者有其錢”就是努力使農(nóng)民增收，他提出方法之一就是最大限度提高農(nóng)民的土地經(jīng)營收入。F村的租賃土地，實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，節(jié)約了成本，獲得了很高的經(jīng)濟效益，農(nóng)戶的收入也獲得了極大的提高。如圖1所示，F(xiàn)村2009年人均收入9000元，明顯高于全國的5000元和山東省6000元的平均水平。同時，芹菜作為一種高勞動密度型作物，對于勞動力的需求遠大于糧食種植。部分村民將土地出租后再為種菜大戶打短工，一年下來光打工收入就5000多元（2010年農(nóng)忙時雇傭價格為50元，一年中受雇時間總和約為90余天）。

圖1 農(nóng)民純收入對比圖

表2 2010年F村糧食種植與蔬菜種植以及土地出租的收益比較

3.農(nóng)村發(fā)展。隨著中央稅費改革、免除農(nóng)業(yè)稅等政策的陸續(xù)施行，以往靠“三提五統(tǒng)”支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村莊收入陷入空轉(zhuǎn)的境遇。同時在2003年之后，國家還相繼提出并實施新農(nóng)村建設(shè)等政策，進一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的財政壓力。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站的調(diào)查統(tǒng)計，全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已超過2000億元，全國負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的84%。[1]我國村一級的債務(wù)，雖然目前還沒有一個較為準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但根據(jù)農(nóng)業(yè)部2006年上半年的抽樣調(diào)查，估計有4000億。[2]在一些地方，沉重的債務(wù)負擔，嚴重削弱了村級組織的財政能力，導致農(nóng)村公共服務(wù)提供的困境。隨著土地的升值，土地日漸成為“負債化”鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“空殼化”村集體的主要經(jīng)濟收入之一。以山東博興F村為例，該村委會未將全部土地轉(zhuǎn)讓金分發(fā)給各戶，而是利用部分資金先后辦起了蔬菜合作社，創(chuàng)立了自己的蔬菜品牌和提高了農(nóng)民的合作能力；興建了文化廣場、養(yǎng)老院等公共場所，為村民提供了娛樂休閑場所和解決了部分村民的養(yǎng)老糾紛。此外F村還用土地轉(zhuǎn)讓款為農(nóng)戶承擔10元的新農(nóng)合費用，極大提高了農(nóng)民加入農(nóng)合的積極性。

二、從活力到糾紛：農(nóng)村土地流動的異化

農(nóng)村土地的流動，在為農(nóng)村社會發(fā)展注入了新的活力，為農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來了動力和物質(zhì)基礎(chǔ)的同時，也引發(fā)了大量社會矛盾糾紛，造成農(nóng)村的不穩(wěn)定，嚴重影響到農(nóng)村社會安定與和諧。于建嶸、黃輝祥等學者就指出：“土地維權(quán)問題成為了當前農(nóng)民維權(quán)抗爭的一個焦點性問題”。分析F村土地流動而引發(fā)的糾紛，大體可以總結(jié)為以下4種糾紛。

1.補償糾紛。我國憲法第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”隨著國家對地方政府征地監(jiān)管力度加大，地方政府無償征地開始有所收斂。但由于地方財政的緊缺，一些地方政府利用公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的劃分模糊性和土地市場評估機制不健全性，對于公益性的項目直接征用土地，而對于盈利性的項目給予少量的補償。F村所屬地方政府先后利用公益地名義征地50余畝，用于村莊公路和縣級公路建設(shè)。村莊公路征地，由于方便了農(nóng)民出行，雖是無償?shù)珴M足了農(nóng)民修路致富、方便出行的要求，因此雖是無償征用，但農(nóng)民意見相對較低。但縣級公路建設(shè)，雖也為農(nóng)民帶來諸多益處，部分農(nóng)民對于政府低價征地卻意見很大。2008年地方政府開發(fā)董永系列旅游景點仙女湖，選擇在F村東北部與另一村南部興建。本次征用F村土地60余畝，但縣政府只給了相當于市場價格1/20的補償。因此，村民對于地方政府的低價征用產(chǎn)生嚴重的不滿并表示抗議，有部分村民認為村干部從地方政府手中得到了好處，數(shù)次到省市上訪，造成了村民與地方政府以及村兩委的緊張關(guān)系。

2.分配糾紛。土地轉(zhuǎn)讓金作為土地的補償款，本來應(yīng)該成為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)民增收的資本，但由于享受主體的不明確，在一些地方造成了分配矛盾。根據(jù)憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但在實際的土地轉(zhuǎn)讓中卻存在著村委會、村民小組、農(nóng)戶三個轉(zhuǎn)讓主體，也就形成了三個分配主體。由于國家未出臺相應(yīng)的土地轉(zhuǎn)讓資金分配機制和分配標準模式，結(jié)果造成了分別以村集體、村小組、農(nóng)戶為單位三種的分款模式。在各種模式之間，相對而言必然存在利益受損情況。隨著土地的增值，這些受損農(nóng)戶往往以最有利于自身的模式為參照，強烈要求維護權(quán)利，引發(fā)了大量分配糾紛。F村以村集體為單位劃分土地款，實行承包地三年一調(diào)整，將大部分轉(zhuǎn)讓資金留作村集體發(fā)展所用，剩余部分則平均分配給農(nóng)戶。相對于一些地方將流轉(zhuǎn)補償金全部發(fā)放給土地承包戶而言，F(xiàn)村的原有的土地承包者得到的補償金不但被村委會留下大部分，剩下的也被全村村民平分，所得轉(zhuǎn)讓金只有幾百元。這部分對于這樣土地轉(zhuǎn)讓方式極度不滿，現(xiàn)已多次集體上訪討說法，一時成為當?shù)孛艿慕裹c。

3.調(diào)地糾紛。人地矛盾長久以來一直困擾著中國農(nóng)村的發(fā)展，是中國農(nóng)村社會穩(wěn)定的長期隱患。稅費改革之前，種田負擔過重，在種田收入占農(nóng)民總收入比例減低的情況下，不少農(nóng)民為獲得更高收益棄地而去，人地矛盾趨緩。但隨著免除農(nóng)業(yè)稅和糧食直補政策相繼出臺，擁有土地就是實實在在的收益，農(nóng)地之爭驟然而起，一時成為令基層干部“頭痛的問題”。面對缺地和無地農(nóng)民的生存要求，以及村莊土地縮減，部分地區(qū)的村莊開始對農(nóng)地實施調(diào)整。國家也不得不在強調(diào)“大穩(wěn)定”的同時允許“小調(diào)整”。但在不同家庭狀況、不同就業(yè)狀況的農(nóng)戶，則又有不同的想法。村干部不斷調(diào)整土地，從表面上看源于無地農(nóng)民的生存要求及其公正觀念，但在具體的調(diào)地過程中，或為親朋好友獲得更多的利益，或為獲得村民的支持鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，村干部都會追加上自身一部分利益、權(quán)力和財力要求。村干部及部分村民的利益獲得，必然以另一部分村民的利益損失為代價。在土地價值日趨增高和農(nóng)戶權(quán)利覺醒的背景下，不調(diào)整引發(fā)糾紛，調(diào)整不公同樣糾紛不斷，而且這些糾紛極易升級為干群調(diào)地矛盾。近年，在人地矛盾和大量被土地轉(zhuǎn)讓的情況下，F(xiàn)村每三年對土地進行調(diào)整一次。但調(diào)整的結(jié)果卻是，農(nóng)戶的承包地在去除已轉(zhuǎn)讓的部分之后，實際承包地還有所減少，反而歸集體所有的機動地每次調(diào)整都會增加。與此同時，土地調(diào)整之后，大部分良田都隨著村干部的變動劃分到不同的農(nóng)戶手中，也引發(fā)了“失勢農(nóng)戶”的極大不滿。這種在農(nóng)民生存要求及公正觀念掩飾下的調(diào)地，演變成了不公的村干部獲利過程。

4.契約糾紛。由于土地轉(zhuǎn)讓市場的不完善，缺乏規(guī)范中介機構(gòu)的服務(wù)機制，農(nóng)戶之間雖簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，但大多數(shù)協(xié)議都不規(guī)范。農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)很多都是私下里通過親朋好友或熟人介紹的方式來進行土地流轉(zhuǎn)，其協(xié)議最多只是村干部和雙方當事人參與。中國農(nóng)村社會的內(nèi)在規(guī)則下，農(nóng)民及村干部契約意識的淡薄，致使這些不規(guī)范的土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議約束力不強，引發(fā)了諸多土地租賃糾紛。隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深入和各種支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺，農(nóng)業(yè)效益有了顯著提高，農(nóng)村的土地收益開始回升，在很大程度上調(diào)動了農(nóng)民群眾發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，但是在農(nóng)民重視土地、種糧積極性高漲的同時，土地租賃轉(zhuǎn)讓金也隨行就市，開始大幅度上漲，引發(fā)了大量的毀約糾紛，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來諸多不利影響。以F村的芹菜種植戶所遇到的土地租賃糾紛為例，該村菜農(nóng)因?qū)ν恋匦枨筝^大，往往選擇土地租金較低的村莊租種土地。為保障土地投入的，大部分農(nóng)戶都會在村干部或熟人的見證下，與出租農(nóng)戶簽訂3-5年不等的租期。但由于最近幾年芹菜價格較高，菜農(nóng)收入得以提高，同時小麥玉米的價格出現(xiàn)了較大的漲幅，土地的價格也隨之水漲船高。由于合同協(xié)議不規(guī)范，使心存僥幸、心理不平衡的部分農(nóng)戶無視契約約定，要求收回租出的土地或提高租賃費用，造成了大量的矛盾糾紛。

圖2 2006～2010年芹菜、小麥、玉米價格變動情況

總結(jié)起來，產(chǎn)生以上矛盾的主要原因有兩條：一是村民自治未能完全得以落實，部分村委會行政化和自利化，民主決策與民主監(jiān)督淪為空談；二是缺乏規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的分配機制、保障機制、市場平臺、調(diào)地機制等，無法確立土地流轉(zhuǎn)的主體地位、受讓人資格、收益分配。

三、村民自治與機制完善：農(nóng)村社會活力與農(nóng)村社會穩(wěn)定的動態(tài)統(tǒng)一

十七大報告指出：要“最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”，同時強調(diào)“社會穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提”。由于制度的不健全和村民自治的落實不到位，違背農(nóng)民意愿和存在矛盾隱患的土地流轉(zhuǎn)事件層出不窮，嚴重影響到農(nóng)村社會安定與和諧。十七屆三中全會要求“堅持不懈推進農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協(xié)調(diào)性”。本文在對F村土地流轉(zhuǎn)情況進行調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，認為落實村民自治與改革完善農(nóng)村制度，是實現(xiàn)農(nóng)村社會活力和農(nóng)村社會穩(wěn)定動態(tài)統(tǒng)一的先決條件。

1.落實村民自治，加強民主決策建設(shè)。在農(nóng)村土地流動促進社會活力不斷增強的情況下，要實現(xiàn)社會活力與社會穩(wěn)定的良性互動，從宏觀上講就必須真正落實和加強村民自治，通過村民自治來合理消化這些社會活力，使其成為社會穩(wěn)定所需的物質(zhì)發(fā)展的保障，實現(xiàn)農(nóng)村的長久穩(wěn)定。村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個部分。在當前的村民自治發(fā)展中，民主選舉發(fā)展較好，但在民主決策、管理和監(jiān)督方面發(fā)展卻相當緩慢，造成村組織的行政化和自利化。村民自治是應(yīng)維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要而應(yīng)運而生的，并因具有競爭、參與自主機制而在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。它是通過最大限度地減少非制度化參與，增強了農(nóng)村資源動員能力，避免了危害農(nóng)民利益的不良決策，重建社區(qū)內(nèi)在規(guī)范體系，有效約束村組干部不良行為，對抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度提取等方式來促進農(nóng)村社會穩(wěn)定的。[3]因此應(yīng)真正落實村民自治，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)決策的民主化，資金分配的民主化，從而避免土地流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生。

2.做好投資引導，完善社會保障機制。溫鐵軍認為，土地對中國農(nóng)民來說具雙重功能，除了經(jīng)濟功能，還有保障功能、福利功能。目前，我國農(nóng)村的保障體系還沒有完全建立，需要農(nóng)民進行自我保障。土地不是單純意義上的生產(chǎn)資料，而事實上成為了生活資料。農(nóng)村土地流動而引發(fā)的糾紛從根本上而言就是因為農(nóng)村保障機制的不健全，很多農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后，未能獲得更好的工作機會，只能坐吃山空，使其生存受到威脅。因此，在土地流轉(zhuǎn)之后，地方政府首先應(yīng)做好土地流轉(zhuǎn)金轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資本的引導工作，使土地流轉(zhuǎn)真正成為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長的活力因子。其次是建立多層次農(nóng)村社會保障制度，以替代農(nóng)地對農(nóng)民的保障功能。溫鐵軍認為，化解農(nóng)民之間的土地糾紛最根本的要求是給農(nóng)民以社會保障，同時強化農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)并鼓勵產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。[4]

3.嚴格界定用地性質(zhì)，確立合理補償制度。十七屆三中全會要求：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障?！碑斍?，部分地方政府假借公益性用地之名，以極低價格征用農(nóng)民的土地，造成了大量征地補償糾紛。因此，需進一步細化農(nóng)村土地征用中的公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地劃分，提高公益性用地補償標準，還原經(jīng)營性建設(shè)用地市場價格，以市場價格進行補貼。另外，我國征地的補償按土地原用途進行，標準偏低，測算方法不科學，即沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地承擔著農(nóng)民生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。因此，現(xiàn)有的土地征用補償制度，需要進一步科學化、合理化。

4.明確土地權(quán)屬，完善分配機制。在我國現(xiàn)有的土地制度下，土地屬于集體所有，但承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶，造成土地轉(zhuǎn)讓中存在著村委會、村民小組、農(nóng)戶多個轉(zhuǎn)讓主體和分配主體，多種資金分配模式引發(fā)了大量分配糾紛。而且由于轉(zhuǎn)讓主體和分配主體的不明了，在實際工作中，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府都參與了補償收益的分配，被形象地稱為“雁過拔毛”，層層截留，農(nóng)民只能得到一點安置補助。失地農(nóng)民的權(quán)益被不斷侵犯導致大量越級上訪、群體上訪事件屢屢發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下隱患。因此筆者認為在明確土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，應(yīng)完善明確個體所有權(quán)之間的土地分配比例，預防分配侵權(quán)行為的發(fā)生，避免分配糾紛產(chǎn)生。

5.健全市場服務(wù)平臺，完善市場評估機制。補償糾紛和契約糾紛產(chǎn)生很大程度上源于當前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的不健全，造成土地價值評估不準確，合同文本不規(guī)范等引發(fā)糾紛的漏洞。因此筆者認為，在大量土地流轉(zhuǎn)涌現(xiàn)的當前，應(yīng)健全市場服務(wù)平臺，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易行為，保護農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)解等服務(wù)。特別是完善市場評估機制，通過中介組織公正地評估各類農(nóng)地的市場價格，為公平交易提供參考，降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易成本。

[1]（轉(zhuǎn)引自）國務(wù)院專家：八成以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額超過2000億[N].第一財經(jīng)日報，2006-10-05.

[2]（轉(zhuǎn)引自）中國村級債務(wù)估計有4000億 財政部醞釀相關(guān)方案[EB/OL].http://gov.ce.cn/zhongyang/zyzj/200611/17/t20061117_9472181.shtml。

[3]仝志輝.村民自治與中國農(nóng)村社會穩(wěn)定[EB/OL].http://www.xici.net/b225758/d11711969.htm[4]項繼權(quán).誰來養(yǎng)活“80 后”農(nóng)民？[J].南風窗，2007，（22）.

責任編輯：吳妍妍

2011-01－07

劉寧、李曉玲，華中師范大學政治學研究院中國農(nóng)村問題研究中心2008級碩士研究生。