“兩會(huì)”建言：全國(guó)政協(xié)委員吳鴻談濕地保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)

□撰文/林 言

“兩會(huì)”建言：全國(guó)政協(xié)委員吳鴻談濕地保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)

□撰文/林 言

2011年北京“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、浙江省林業(yè)廳副廳長(zhǎng)吳鴻圍繞政府工作報(bào)告和“十二五”規(guī)劃綱要草案，針對(duì)如何加強(qiáng)濕地保護(hù)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提出了自己的看法和建議。

濕地是物種“基因庫(kù)”，保存了大量瀕危野生動(dòng)植物的特有基因，孕育了世界上極為豐富的生物多樣性。濕地是淡水的天然“儲(chǔ)存庫(kù)”，儲(chǔ)存了我國(guó)96%以上的可利用淡水資源。濕地是“地球之腎”，其強(qiáng)大的降解污染和凈化水質(zhì)功能，對(duì)于保障人們用上干凈的水，維持多種生物的水環(huán)境安全具有不可替代的作用。濕地還是降低自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的“緩沖器”，具有調(diào)洪蓄水、抵御風(fēng)暴、預(yù)防侵蝕、抗御干旱、調(diào)節(jié)氣候等重要功能，對(duì)于構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)體系、緩解全球氣候變暖等發(fā)揮著十分獨(dú)特的作用。

當(dāng)前，我國(guó)單塊面積在100公頃以上的自然濕地面積5.43億畝，自然濕地占國(guó)土面積的3.77%?！笆晃濉逼陂g，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，我國(guó)采取了一系列重大措施，大力加強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)和森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和建設(shè)，有效發(fā)揮了兩大生態(tài)系統(tǒng)的多種功能，取得了巨大成就。特別是濕地保護(hù)與管理工作取得了許多新突破?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)每年新增濕地保護(hù)面積30多萬(wàn)公頃，恢復(fù)濕地1萬(wàn)多公頃，自然濕地保護(hù)率從“十五”末的45%增加到“十一五”末的50.3%，平均每年增加1個(gè)多百分點(diǎn)。

但全國(guó)總體情況來(lái)看，由于我國(guó)人口密集，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)濕地資源的利用需求也大大增加，由此造成對(duì)濕地資源人為干擾增加。灘涂圍墾與濕地保護(hù)矛盾突出，過(guò)度圍墾趨勢(shì)加快;濕地環(huán)境狀況不容樂(lè)觀，水質(zhì)污染嚴(yán)重，濕地功能退化;外來(lái)生物入侵，對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅;過(guò)度漁獵、棲息地減少和環(huán)境污染，濕地生物多樣性下降。全社會(huì)對(duì)濕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)仍需進(jìn)一步提高，天然濕地?cái)?shù)量減少、功能退化的趨勢(shì)仍在繼續(xù)，濕地生態(tài)系統(tǒng)仍然面臨著嚴(yán)重的威脅，保護(hù)濕地的任務(wù)仍然十分繁重。

濕地保護(hù)與管理存在的主要問(wèn)題

一是濕地管理多部門，管理分開(kāi)，各司其職。濕地及其資源類型多樣，開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)管理涉及水利、海洋、漁業(yè)、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、交通、旅游、土地、環(huán)保等多個(gè)管理部門，各部門往往只重視本部門的利益和自身行業(yè)的發(fā)展，對(duì)濕地資源的保護(hù)管理及開(kāi)發(fā)利用，沒(méi)有站在全社會(huì)的生態(tài)安全和資源永續(xù)利用的高度來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用。雖然國(guó)務(wù)院在濕地保護(hù)管理上明確了由國(guó)家林業(yè)局履行全國(guó)濕地的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督，但在濕地管理保護(hù)方面，目前海洋與漁業(yè)、建設(shè)、水利、交通和環(huán)保等部門都從不同的角度承擔(dān)履行了濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的職責(zé)，各部門的濕地管理沒(méi)有歸口到統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，未能形成信息共享、聯(lián)合行動(dòng)、分工協(xié)作的保護(hù)管理體系。

二是法律法規(guī)體系尚未健全。與濕地有關(guān)的規(guī)定雖然不少，但尚缺乏一部具有法律效力的濕地保護(hù)與合理利用濕地資源的專門法規(guī)。到2011年，全國(guó)已有13個(gè)?。ㄊ校┏雠_(tái)了濕地保護(hù)條例，但全國(guó)的濕地保護(hù)條例遲遲沒(méi)有出臺(tái)。法規(guī)不出臺(tái)，職責(zé)不清，很難解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與濕地資源保護(hù)的矛盾，不能對(duì)破壞濕地資源的事件進(jìn)行有效查處和依法制止。

三是濕地生態(tài)功能衰退沒(méi)能有效遏制。目前，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃》后，國(guó)家林業(yè)局在林業(yè)系統(tǒng)組織開(kāi)展了134個(gè)濕地項(xiàng)目，建立濕地自然保護(hù)區(qū)550多處，國(guó)家濕地公園140多處，地方濕地公園120多處，國(guó)際重要濕地37處。但濕地生態(tài)功能衰退沒(méi)能有效遏制，主要表現(xiàn)在：濕地生物多樣性衰退趨勢(shì)明顯，許多重要濕地部分或者全部喪失作為野生動(dòng)植物棲息地和繁育地的功能，給生物安全帶來(lái)威脅；由于濕地面積減少和功能下降，一些內(nèi)陸濕地喪失了淡水存蓄、調(diào)洪蓄洪的功能，加劇了水資源危機(jī)并增加了洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；濕地存在的幾大主要威脅因素，開(kāi)墾與改造、污染、泥沙淤積和水資源不合理利用依然嚴(yán)重；大量地改變濕地功能、用途的不合理利用活動(dòng)不但得不到有效控制，而且在繼續(xù)加劇加重。沿海省份的濱海濕地等仍然面臨著被開(kāi)墾和圍墾的巨大威脅，我國(guó)西部地區(qū)的許多重要濕地由于上游水資源被轉(zhuǎn)為他用，濕地面積嚴(yán)重萎縮甚至干涸。

四是濕地保護(hù)資金嚴(yán)重缺乏。資金投入不足是濕地保護(hù)管理面臨的一個(gè)重大問(wèn)題。雖然“十一五”期間中央累計(jì)投入14億元，用于開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)、濕地恢復(fù)、可持續(xù)利用示范和能力建設(shè)等四方面建設(shè)，與保護(hù)需求仍有較大缺口。在濕地調(diào)查與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、保護(hù)區(qū)及示范區(qū)建設(shè)、污染治理、濕地科研與宣教、能力建設(shè)等方面尚缺乏專門的資金支持，投入依然嚴(yán)重不足，制約了濕地保護(hù)管理事業(yè)的健康發(fā)展。

五是科學(xué)研究和技術(shù)支撐體系落后。對(duì)濕地保護(hù)的基礎(chǔ)研究處于起步階段，特別對(duì)濕地的結(jié)構(gòu)、功能、演替規(guī)律、效益評(píng)價(jià)等方面缺乏系統(tǒng)、深入的研究，對(duì)濕地的開(kāi)發(fā)利用缺乏評(píng)價(jià)機(jī)制。同時(shí)，濕地的資源調(diào)查體系不夠完善，監(jiān)測(cè)體系更不健全，部門之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)監(jiān)測(cè)機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)濕地生態(tài)、生物多樣性的系統(tǒng)調(diào)查及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作明顯滯后，難以為各級(jí)政府制定濕地保護(hù)和利用決策提供科學(xué)依據(jù)。

六是公眾的濕地保護(hù)意識(shí)淡薄。當(dāng)前，濕地保護(hù)與合理利用的宣傳教育相對(duì)滯后，宣傳教育工作的廣度、深度不夠，力度不強(qiáng)。公眾對(duì)濕地的概念不甚清楚，對(duì)濕地的價(jià)值缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)濕地對(duì)人類社會(huì)的生存發(fā)展的重要性不甚了解，濕地的保護(hù)意識(shí)普遍淡薄。尤其是少數(shù)地方政府，為了追求一時(shí)的政績(jī)，不能正確處理當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部和整體利益的關(guān)系，重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)思想嚴(yán)重。

加強(qiáng)濕地保護(hù)的對(duì)策與建議

為了加強(qiáng)濕地資源保護(hù)，改善生態(tài)狀況，維護(hù)濕地生態(tài)平衡，促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，吳鴻提出了如下建議：

濕地管理歸口到統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。濕地資源保護(hù)與合理利用管理涉及多個(gè)部門與行業(yè)，關(guān)系多方的利益，建立有效的濕地保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制是涉及濕地保護(hù)和利用發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素，也是濕地保護(hù)事業(yè)發(fā)展的重要保障條件之一。實(shí)行濕地保護(hù)區(qū)與濕地公園統(tǒng)一審批管理，有利于統(tǒng)一掌握濕地保護(hù)工程進(jìn)展情況和濕地資源保護(hù)利用現(xiàn)狀，便于保護(hù)資金統(tǒng)一管理，切實(shí)加強(qiáng)濕地保護(hù)與管理工作。

完善濕地資源保護(hù)管理的有關(guān)政策和法制體系。盡快將濕地保護(hù)條例列入國(guó)家立法計(jì)劃，通過(guò)立法，明確濕地的綜合協(xié)調(diào)管理部門，明確各級(jí)、各行業(yè)的管理權(quán)限，確定濕地開(kāi)發(fā)利用的方針、原則和行為規(guī)范，規(guī)定管理程序及對(duì)違法行為的處理，依法管理濕地；對(duì)現(xiàn)有政策中制約、阻礙濕地保護(hù)與合理利用的內(nèi)容進(jìn)行修改，及時(shí)增補(bǔ)、修訂不完善內(nèi)容；制定鼓勵(lì)節(jié)約利用濕地自然資源和在部門發(fā)展中優(yōu)先考慮保護(hù)濕地的政策；加強(qiáng)管理執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)；加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法；建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

大力加強(qiáng)濕地自然保護(hù)區(qū)與濕地公園的建設(shè)。天然濕地大量喪失，濕地野生動(dòng)植物物種數(shù)量減少，是濕地生物多樣性保護(hù)的主要威脅之一。建立濕地自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)濕地環(huán)境和生物資源的有效途徑。一是建立濕地保護(hù)基金，以政府投入為主，將濕地保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)社會(huì)各界捐資，積極爭(zhēng)取國(guó)際援助，多渠道籌集保護(hù)經(jīng)費(fèi)。二是加強(qiáng)現(xiàn)有濕地保護(hù)區(qū)與濕地公園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高管理水平，增強(qiáng)保護(hù)功能。通過(guò)資源和管理現(xiàn)狀評(píng)估，編制濕地自然保護(hù)區(qū)與濕地公園的管理規(guī)劃，確定目標(biāo)，努力提高保護(hù)區(qū)與濕地公園的規(guī)范化、科學(xué)化管理水平；加強(qiáng)管理人員素質(zhì)教育，提高保護(hù)與監(jiān)測(cè)技術(shù)、宣傳教育、科研和執(zhí)法水平；科學(xué)有序地開(kāi)展主要保護(hù)對(duì)象棲息地的改造工程；采取有效措施，協(xié)調(diào)周邊的關(guān)系，緩解區(qū)域發(fā)展對(duì)濕地保護(hù)區(qū)域資源與環(huán)境的威脅與壓力，提高現(xiàn)有濕地保護(hù)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力。三是以保護(hù)濕地的生態(tài)類型多樣性和搶救濕地野生動(dòng)植物物種多樣性為重點(diǎn)，建設(shè)一批有推廣示范意義的濕地自然保護(hù)區(qū)和合理示范利用區(qū)，逐步建立起布局合理、類型齊全、層次清楚、重點(diǎn)突出、面積適宜的濕地自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。

建立濕地資源與環(huán)境綜合監(jiān)測(cè)體系。建立由國(guó)家濕地監(jiān)測(cè)中心、省濕地資源監(jiān)測(cè)總站、部門或地市濕地資源監(jiān)測(cè)站、重點(diǎn)濕地監(jiān)測(cè)點(diǎn)構(gòu)成的濕地資源與環(huán)境綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。編制濕地監(jiān)測(cè)規(guī)劃，建立濕地監(jiān)測(cè)制度；加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)技術(shù)人員的培訓(xùn)教育，實(shí)行濕地監(jiān)測(cè)站、點(diǎn)的規(guī)范化建設(shè)，采用統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)指標(biāo)和先進(jìn)的技術(shù)方法與手段，定期對(duì)濕地資源與環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)；建立濕地資源信息、數(shù)據(jù)的共享機(jī)制。

加強(qiáng)濕地的科學(xué)研究。重視濕地基礎(chǔ)研究，包括濕地發(fā)生學(xué)、演化規(guī)律、濕地過(guò)程、分布和分類系統(tǒng)的研究，濕地對(duì)環(huán)境的調(diào)節(jié)功能與生物多樣性價(jià)值的研究，外來(lái)物種引種安全性評(píng)價(jià)研究，以及自然濕地和人工濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能研究。加強(qiáng)應(yīng)用技術(shù)研究，包括濕地保護(hù)技術(shù)，現(xiàn)有被破壞和已退化濕地生態(tài)系統(tǒng)的整治、恢復(fù)及重建技術(shù)研究，濕地資源持續(xù)利用技術(shù)及管理技術(shù)研究，濕地效益評(píng)價(jià)體系等。