借鑒國(guó)外績(jī)效管理方法構(gòu)建我國(guó)稅務(wù)稽查績(jī)效管理模型

李亞民（華中科技大學(xué)管理學(xué)院 湖北 武漢 430074）

佘鏡懷（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院 北京 100070）

借鑒國(guó)外績(jī)效管理方法構(gòu)建我國(guó)稅務(wù)稽查績(jī)效管理模型

李亞民（華中科技大學(xué)管理學(xué)院 湖北 武漢 430074）

佘鏡懷（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院 北京 100070）

績(jī)效管理是國(guó)外企業(yè)在其管理實(shí)踐中逐步探索出來(lái)的并在公共部門(mén)逐漸得到應(yīng)用的一種管理方法。本文在綜合分析國(guó)外主要績(jī)效管理方法的基礎(chǔ)上，比較各方法的優(yōu)劣，試圖建立適合我國(guó)稅務(wù)稽查績(jī)效管理的模型。

稅務(wù)稽查 績(jī)效管理 模型

我國(guó)已初步形成了以目標(biāo)管理為中心的稅務(wù)稽查績(jī)效考核體系并發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境的變化，該考核體系在實(shí)踐中逐漸暴露出一些問(wèn)題，如“收入型稽查”等。從技術(shù)層面可以將這些問(wèn)題歸結(jié)為績(jī)效管理及其方法的問(wèn)題。這就需要對(duì)其進(jìn)行研究并構(gòu)建稅務(wù)稽查部門(mén)的績(jī)效管理方法模型，以提高稅務(wù)稽查的績(jī)效管理水平。

一、國(guó)外績(jī)效管理理論綜述

Levinson（1976）指出，多數(shù)正在應(yīng)用的績(jī)效考核系統(tǒng)都有許多不足之處。Spangengerg（1992）認(rèn)為，傳統(tǒng)的績(jī)效考核系統(tǒng)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，它通常與組織中的背景因素相脫離，如組織目標(biāo)和戰(zhàn)略、組織文化、管理者的承諾和支持等。而這些因素對(duì)于成功實(shí)施績(jī)效考核系統(tǒng)有著重要的意義。這就導(dǎo)致了績(jī)效管理系統(tǒng)的產(chǎn)生和發(fā)展。Pamenter，F(xiàn)red（2000）指出，應(yīng)該把傳統(tǒng)的績(jī)效考核目標(biāo)轉(zhuǎn)移到員工的發(fā)展上來(lái)。

1997年，Nickols發(fā)表了一篇題為《不要涉及你們公司的績(jī)效考核體系，去掉它！》的文章，不久，Tom Coen和Mary Jenkins在《廢止績(jī)效考核：為什么會(huì)發(fā)生，用什么代替》的文章中列舉了很多廢止績(jī)效考核、進(jìn)行績(jī)效管理的公司案例。Fandray，Dayton（2001）指出，應(yīng)該用績(jī)效管理系統(tǒng)替代每年的績(jī)效考核。Tom Coen和Mary Jenkins認(rèn)為從績(jī)效考核到績(jī)效管理應(yīng)該是一個(gè)組織整體文化的變化，包括指導(dǎo)、反饋、薪酬和晉升決定以及法律上的闡述。在績(jī)效管理研究的過(guò)程之中，主要有以下三種觀點(diǎn)：

（一）績(jī)效管理是管理組織績(jī)效的過(guò)程

Rogers（1990）說(shuō)明了在地方政府中施行績(jī)效管理的共同的權(quán)利范圍體系。Bredrup（1995）認(rèn)為，績(jī)效管理應(yīng)包括計(jì)劃、改進(jìn)和考察三個(gè)過(guò)程（圖1）。

（二）績(jī)效管理是管理雇員績(jī)效的過(guò)程

Ainsworth和Smith（1993）提出績(jī)效管理過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)三步驟循環(huán)模型（圖2），包括計(jì)劃、評(píng)估和修正；Torrington和Hall（1995）也提出了一個(gè)三步驟模型，分別是計(jì)劃、管理和績(jī)效考察。這些研究都認(rèn)為管理者與被管理者應(yīng)該在對(duì)雇員的期望值問(wèn)題上達(dá)成一致的認(rèn)識(shí)，提倡員工對(duì)組織活動(dòng)的直接投入和參與。

（三）績(jī)效管理是組織績(jī)效管理和雇員績(jī)效管理結(jié)合的過(guò)程

組織進(jìn)行績(jī)效管理的目的是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，因此對(duì)于員工的績(jī)效管理一定發(fā)生在特定的組織之中，存在特定的組織目標(biāo)；而對(duì)組織進(jìn)行績(jī)效管理也離不開(kāi)對(duì)員工的管理，兩者相輔相成，共同實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理。

Costello（1994）提出，績(jī)效管理通過(guò)對(duì)各個(gè)員工和管理者的工作與整個(gè)組織的宗旨結(jié)合在一起來(lái)實(shí)現(xiàn)組織的整體發(fā)展目標(biāo)。Walters（1995）提出，績(jī)效管理就是結(jié)合組織的需要對(duì)員工進(jìn)行指導(dǎo)和管理，以盡可能高的效率獲得盡可能大的成果。這種觀點(diǎn)是一個(gè)綜合的體系，既強(qiáng)調(diào)組織架構(gòu)，也注重員工參與。

二、國(guó)外績(jī)效管理方法介紹

（一）目標(biāo)管理（MBO）

目標(biāo)管理(Management by Objective，MBO)是德魯克（Peter F．Drucker,1954）在《管理實(shí)踐》中最早提出的。他認(rèn)為，是先有了目標(biāo)，才能確定每個(gè)人的工作。所以“企業(yè)的使命和任務(wù)，必須轉(zhuǎn)化為目標(biāo)”，如果沒(méi)有方向一致的目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)各級(jí)主管人員的工作，則企業(yè)規(guī)模越大、人員越多時(shí)，發(fā)生沖突和浪費(fèi)的可能性就越大。因此，管理者應(yīng)該通過(guò)目標(biāo)的有效分解，轉(zhuǎn)化成各部門(mén)以及個(gè)人目標(biāo)，從而對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理。管理者根據(jù)分目標(biāo)的完成結(jié)果對(duì)下級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲，由于考核標(biāo)準(zhǔn)是事先制訂的明確的目標(biāo)，員工的工作成果能夠得到更加客觀合理的評(píng)價(jià)。

（二）平衡計(jì)分卡（BSC）

平衡計(jì)分卡（The Balanced Score Card，BSC）是由美國(guó)哈佛大學(xué)商學(xué)院的卡普蘭（Kaplan）教授和諾頓（Norton）教授提出的。平衡計(jì)分卡的核心思想就是通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)方面的指標(biāo)之間的相互驅(qū)動(dòng)因果關(guān)系展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡，實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核——績(jī)效改進(jìn)以及戰(zhàn)略實(shí)施——戰(zhàn)略修正的戰(zhàn)略目標(biāo)過(guò)程。

（三）關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)（KPI）

關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)(Key Performance Indication，KPI)是指企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)決策經(jīng)過(guò)層層分解產(chǎn)生的可操作性的戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)。其核心思想是:設(shè)定與企業(yè)流程有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)值，制訂出一系列的標(biāo)準(zhǔn)衡量指標(biāo)，然后把實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的指標(biāo)實(shí)際值與預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行比較，分析其原因，找出解決方法，從而將企業(yè)的流程做相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。

（四）360度反饋評(píng)估法（360°）

360度反饋評(píng)估法（360-degree Feedback Appraisal，360°）是美國(guó)學(xué)者Edwards和Ewen在20世紀(jì)80年代提出的。其主要思想是從不同層面的人員中獲取評(píng)估信息，從多個(gè)視角對(duì)被評(píng)估對(duì)象進(jìn)行綜合反饋評(píng)估的方法，也就是由被評(píng)估對(duì)象本人以及與他有密切關(guān)系的人，包括被評(píng)估者的上級(jí)、同事、下級(jí)和內(nèi)外部客戶等，從各個(gè)方面對(duì)被評(píng)估對(duì)象進(jìn)行全方位的匿名評(píng)估，然后由專業(yè)人士根據(jù)各方的評(píng)估結(jié)果，對(duì)比被評(píng)估者的自我評(píng)估向被評(píng)估者提供反饋，以達(dá)到幫助被評(píng)估者改變行為、提高能力水平和績(jī)效的目的。

三、國(guó)外績(jī)效管理方法比較

上述四種主要的績(jī)效管理方法從不同的角度和方面都為組織機(jī)構(gòu)提供了績(jī)效管理的系統(tǒng)方法，并且各有優(yōu)勢(shì)和適用范圍。下面就其設(shè)計(jì)思路、適用條件、實(shí)施程序和顯著特色等進(jìn)行比較（見(jiàn)下表）。

從表中可以看出，這四種方法具有交叉重疊性，可以互補(bǔ)：目標(biāo)管理能夠把握總體目標(biāo)，指導(dǎo)關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)的目標(biāo)設(shè)定;平衡計(jì)分卡從不同維度解析目標(biāo)管理中的層級(jí)目標(biāo)，防止目標(biāo)丟失，同時(shí)還能彌補(bǔ)關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)對(duì)于非關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)的忽略;關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)對(duì)目標(biāo)管理和平衡計(jì)分卡所設(shè)定的目標(biāo)的關(guān)鍵部分有準(zhǔn)確把握，同時(shí)也在關(guān)鍵事件方面，提出前兩者所沒(méi)有涉及的定性指標(biāo)；360度反饋評(píng)估為整個(gè)考核提供了充分的信息資源，提高了考核效度，有助于績(jī)效開(kāi)發(fā)與改進(jìn)。

MBO、BSC、KPI與360°的比較表

四、國(guó)外稅務(wù)稽查績(jī)效管理理論與實(shí)踐評(píng)介

國(guó)外績(jī)效管理理論方法研究主要有：一是研究企業(yè)的績(jī)效管理理論及方法。二是研究公共部門(mén)的績(jī)效管理，如，戴維·奧斯本（David Osborne，2000）等通過(guò)明確目標(biāo)提高公共部門(mén)績(jī)效；史蒂文·科恩(Steven Cohen，1996）等通過(guò)激勵(lì)提高公共部門(mén)績(jī)效。三是研究應(yīng)用新的管理方法和技術(shù)提高公共部門(mén)績(jī)效。如，史蒂文·科恩（Steven Cohen，2002）等。

根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估在美國(guó)、英國(guó)、加拿大、丹麥、芬蘭、挪威、德國(guó)、法國(guó)、新西蘭、荷蘭、澳大利亞等國(guó)都得到廣泛應(yīng)用。文獻(xiàn)中少見(jiàn)有專門(mén)研究稅務(wù)稽查績(jī)效管理方法的，但各國(guó)公共部門(mén)績(jī)效管理方法的實(shí)踐均適用于稅務(wù)稽查部門(mén)，主要目的在于減少政府干預(yù)，采用管理私營(yíng)部門(mén)的管理哲學(xué)及方法，用企業(yè)家精神重塑公共部門(mén)等。

五、我國(guó)稅務(wù)稽查績(jī)效管理模型構(gòu)建

眾所周知，稅務(wù)稽查作為公共部門(mén)具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等多種戰(zhàn)略目標(biāo)，單一績(jī)效管理方法顯然已經(jīng)不能滿足它的需求，基于此，本文將前述四種方法予以融合（見(jiàn)圖3），吸取各種方法的優(yōu)點(diǎn)，構(gòu)建我國(guó)稅務(wù)稽查的績(jī)效管理模型。具體如下：

（一）目標(biāo)管理設(shè)定各層次目標(biāo)

稅務(wù)稽查的總體目標(biāo)即提高納稅遵從度、增加財(cái)政收入、挽回稅款流失的損失。按不同的職能將總體目標(biāo)加以分解，每個(gè)處室都要設(shè)定自己的工作目標(biāo)。比如，稽查處室的目標(biāo)是：通過(guò)稅務(wù)稽查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、納稅評(píng)估和稅款征收各環(huán)節(jié)的問(wèn)題，維持公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境，構(gòu)建科學(xué)高效的稅務(wù)管理體制。最后，將這些目標(biāo)細(xì)化到個(gè)人。

（二）平衡計(jì)分卡分解各維度目標(biāo)

運(yùn)用平衡計(jì)分卡從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度進(jìn)行分析，判斷目標(biāo)設(shè)定完善與否。具體如下：

1.顧客維度。要完成稅務(wù)稽查使命，就必須使納稅人滿意、配合，它決定著稽查工作的成功與否。上級(jí)有關(guān)部門(mén)也是稽查部門(mén)的顧客，也要參考他們的意見(jiàn)。

2.財(cái)務(wù)維度。稅務(wù)稽查最終的目標(biāo)不是取得財(cái)務(wù)上的成功，而是完成他們的使命和達(dá)到客戶的要求。具體而言，稅務(wù)稽查部門(mén)的財(cái)務(wù)維度應(yīng)注重成本、核算準(zhǔn)確度、處罰等相關(guān)指標(biāo)的考核，但是需要注意的是可以多運(yùn)用比率指標(biāo)，而不是對(duì)具體的額度進(jìn)行規(guī)定，以防止出現(xiàn)“收入型稽查”等問(wèn)題。

3.內(nèi)部流程維度。稅務(wù)稽查的內(nèi)部流程維度指標(biāo)是由顧客方面的相關(guān)的價(jià)值理念所驅(qū)動(dòng)的。稅務(wù)稽查主要涉及選案、稽查、審理、執(zhí)行等流程，對(duì)于每個(gè)流程都要有相關(guān)的指標(biāo)予以考核，保證稅務(wù)稽查部門(mén)的公平、公正、公開(kāi)以及效率與準(zhǔn)確率。

4.學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度。該維度的目標(biāo)，要做到能夠追蹤培訓(xùn)項(xiàng)目的效果，能夠檢測(cè)和彌補(bǔ)技能差距，能夠有助于實(shí)現(xiàn)信息流通，能夠監(jiān)控組織風(fēng)氣。稅務(wù)稽查部門(mén)鼓勵(lì)員工積極參加正式業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和紀(jì)檢學(xué)習(xí)、鉆研業(yè)務(wù)、學(xué)習(xí)稽查業(yè)務(wù)知識(shí)、參加學(xué)歷教育和證書(shū)考試。對(duì)于這些繼續(xù)教育和培訓(xùn)，也要涉及相應(yīng)的指標(biāo)，對(duì)培訓(xùn)的時(shí)間、人數(shù)予以考核。

（三）關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)將目標(biāo)具體化

在平衡計(jì)分卡所分解出來(lái)的眾多目標(biāo)中，創(chuàng)造內(nèi)部流程價(jià)值的目標(biāo)通常會(huì)很多，若每次以月為管理周期對(duì)目標(biāo)進(jìn)行全面精細(xì)的測(cè)評(píng)，管理成本就會(huì)較高。通過(guò)關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)，稅務(wù)稽查可以在考核的四個(gè)維度上設(shè)置具體的考核指標(biāo)：顧客維度主要考核納稅人滿意度、上級(jí)檢查考評(píng)結(jié)果、投訴率、稅務(wù)行政復(fù)議率、稅務(wù)行政訴訟率；財(cái)務(wù)維度考核處罰率、稽查成本率、滯納金加收率、財(cái)務(wù)核算準(zhǔn)確度、財(cái)務(wù)預(yù)算達(dá)成率；內(nèi)部流程維度考核稽查概率、選案準(zhǔn)確率、舉報(bào)案件回復(fù)率、案件公布率、部門(mén)溝通效率;學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度考核員工培訓(xùn)百分比、人均每年培訓(xùn)天數(shù)、員工滿意度、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)指數(shù)。

（四）360度反饋評(píng)估全面考核

通過(guò)以上步驟，績(jī)效管理指標(biāo)體系基本形成，接下來(lái)就是運(yùn)用360度反饋評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)稅務(wù)稽查績(jī)效進(jìn)行考核。具體實(shí)施中需要根據(jù)考核內(nèi)容和對(duì)象選擇不同的考核主體，通常有員工的直接上級(jí)管理者、員工本人、同事、管理人員的直接下屬、顧客五個(gè)主體。360度反饋評(píng)估使得績(jī)效管理考核全方位、多角度，結(jié)果更加公正、客觀。

通過(guò)歸納國(guó)外有關(guān)績(jī)效管理理論，將目標(biāo)管理、平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)和360度反饋評(píng)估績(jī)效管理方法進(jìn)行融合，建立適合我國(guó)稅務(wù)稽查部門(mén)的績(jī)效管理模型，優(yōu)化稅務(wù)稽查的績(jī)效管理體系，保證績(jī)效管理的公正性和科學(xué)性，對(duì)克服傳統(tǒng)的以查補(bǔ)收、以稽查面考核稽查工作，對(duì)防止出現(xiàn)“收入型稽查”，提高稅務(wù)稽查績(jī)效水平，激發(fā)工作人員學(xué)習(xí)、創(chuàng)新精神有著重要作用。

（1）陳振明《公共部門(mén)績(jī)效管理的理論與實(shí)踐》，《中國(guó)工商管理研究》2006年第12期。

（2）范柏乃《政府績(jī)效評(píng)估與管理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版。

（3）朱曉波《論稅務(wù)稽查之績(jī)效考核指標(biāo)體系的建立》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2002年6月。

（4）OECD,2001,Government of the Future,Public Management Policy Brief,June.

責(zé)任編輯：安淑英

Performance management is the management method practiced and explored by foreign enterprises in their management and then gradually applied by the public sector. On the basis of comprehensively analyzing many foreign performance management approaches, this paper compares advantages and disadvantages of each approach,and attempts to establish a performance management model for tax audit in China.

Tax audit Performance management Model

① Bredrup,H.,Background for performance management.In A.Ro1Stads(ed.)Performance Management:A Business Process Benchmarking Approach,London:Chapman & Hall,1995.