流域差別化環(huán)境管理研究

羅 宏，馮慧娟

中國環(huán)境科學研究院，北京 100012

流域差別化環(huán)境管理研究

羅 宏，馮慧娟

中國環(huán)境科學研究院，北京 100012

按照自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律要求對流域實施差別化環(huán)境管理，是提高流域環(huán)境管理針對性、有效性，改善環(huán)境管理效率和效果的必然選擇.通過對流域差別化管理在系統(tǒng)論和行為經(jīng)濟學的理論剖析，以及流域在地理要素、功能和經(jīng)濟發(fā)展上的地域分異性特征分析，提出“分域、分區(qū)、分序、分期、分類、分級、分責、分權、分策”的“九分”原則.在“九分”原則指導下，從劃分流域環(huán)境經(jīng)濟功能區(qū)、優(yōu)化流域環(huán)境管理手段、創(chuàng)造流域差別化環(huán)境管理的實施條件等方面，體現(xiàn)流域差別化環(huán)境管理思想并保證其得以順利實施.

流域;系統(tǒng);差別化;環(huán)境管理

Abstract:Watershed-differentiated environmentalmanagement is an inevitable choice for improving pertinence，validity，efficiency and effects of environmentalmanagement according to the rules of nature and economy.Through analyzing system theory，behavior economics theory and the features of differentiated geographic factors，function，and economic development，the“nine divisions”concept of watershed-differentiated environmental management was put forward.The“nine divisions”are basin division，area division，sequence division，stage division，kind division，class division，responsibility division，authority division and policy division. Under the guidance of the“nine divisions”，mechanisms including repartitioning environmental economic functional area，optim izing watershed environmental management instruments and creating executable conditions for watershed-differentiated environmentalmanagement can embody the thoughts of differentiated watershed environmental management and assure healthily implemented differentiated management.

Keywords:watershed;system;differentiation;environmentalmanagement

在流域邊界范圍內，由于水的自然流動，引起流域內地理上的關聯(lián)性及環(huán)境資源的聯(lián)動性，最終導致各自然要素之間、自然要素與社會經(jīng)濟要素之間、流域上下游之間、左右岸之間、干支流之間相互影響、相互制約，形成了一個不可分割的整體.20世紀90年代以來，基于各國的治水歷程，國際社會普遍認為，在流域尺度上統(tǒng)籌管理相關涉水事務，進行流域綜合管理，是徹底解決水問題的根本出路［1-3］.近年來我國也逐步開始推行流域綜合管理，并在《中華人民共和國水污染防治法》(修訂)中明確提出要綜合治理.但是，流域又是一個特殊的區(qū)域，在空間屬性上是一種異質性經(jīng)濟空間，既包括地理空間上的差異性和基于要素稟賦的差異性，又包括經(jīng)濟關系表現(xiàn)出的差異性［4］.由于對流域分異性規(guī)律認識不足，我國流域綜合管理在操作層面上缺乏對于常規(guī)指標外的有毒有害污染物的關注，缺乏對水環(huán)境特征的區(qū)域差異研究，存在水環(huán)境質量基準與標準體系不健全［5］，水資源缺乏明晰的產權保護，各級管理部門責權劃分不清等障礙.

在流域綜合管理框架下，按照自然規(guī)律和經(jīng)濟分異特征實施差別化管理，可以使流域水資源的整體功能得以充分發(fā)揮，對于調動被管理主體的積極性、提高政策的針對性和有效性、增強政策深層次傳導的有效性等方面具有較大的優(yōu)勢.因此，在操作層面實施差別化管理，對于推進流域綜合管理這一新的模式具有重要意義.

筆者從流域差別化環(huán)境管理的理論探討出發(fā)，在前人提出的“分區(qū)、分期、分類、分級”的基礎上進一步拓展和深入［6-10］，從空間、時間、信息和行為選擇上提出流域差別化環(huán)境管理的“九分”原則，探索實現(xiàn)流域差別化管理的保障措施.

1 流域差別化環(huán)境管理的理論基礎

1.1 流域環(huán)境－經(jīng)濟復合系統(tǒng)

流域是從河流的源頭開始到河口結束由分水線所包圍的集水區(qū)域，是以水資源為核心，由水、土地、生物等自然要素與社會、經(jīng)濟等人文要素組成的環(huán)境－經(jīng)濟復合系統(tǒng)［11］.從系統(tǒng)論的角度看，環(huán)境子系統(tǒng)是在生命系統(tǒng)及其各子系統(tǒng)的內部與外部環(huán)境作用下遵循自然規(guī)律形成的自組織系統(tǒng);而經(jīng)濟子系統(tǒng)則是在人為干預下遵循經(jīng)濟規(guī)律形成的他組織系統(tǒng).由環(huán)境系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)耦合而形成的流域環(huán)境 －經(jīng)濟復合系統(tǒng)，客觀上要求流域環(huán)境管理既要充分考慮流域自然地理要素的地域分異性，尊重自然規(guī)律，也要充分考慮區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的空間差異，尊重經(jīng)濟規(guī)律，以實現(xiàn)流域環(huán)境－經(jīng)濟系統(tǒng)自組織過程與經(jīng)濟系統(tǒng)他組織過程的協(xié)同運作［12］.我國的流域特別是大江大河，經(jīng)度和緯度跨度大，流域的水量、面積、河網(wǎng)密度、環(huán)境容量、水功能要求等自然地理要素具有多樣性與空間分異性，流域上下游區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平則呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性，由此造成流域水環(huán)境污染表現(xiàn)出明顯的地域分異性.無論是流域生態(tài)環(huán)境要素的差異性還是社會經(jīng)濟發(fā)展的差異性，都要求環(huán)境管理按照自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律進行差別化管理，以提高流域環(huán)境管理的針對性和有效性，保證流域環(huán)境 －經(jīng)濟復合系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展.

1.2 行為選擇

理性“經(jīng)濟人”在追求自身利益最大化的同時，由于個體理性受到信息不對稱、外部性、公共物品、壟斷勢力等因素的制約，使得這種理性只能是一種有限理性.有限理性行為的結果是個體理性往往導致集體非理性的合成謬誤，這也是環(huán)境問題和經(jīng)濟問題產生的根本原因.按照行為經(jīng)濟學理論，流域的水污染問題實質上是流域內利益相關者按照利益最大化原則決定其行為時，傾向于將生產帶來的經(jīng)濟收益留在本轄區(qū)，而將污染造成的損害成本輸出到其他轄區(qū).由于流域的單向跨界外部性特征使得這種外部性的輸出最終將由全流域來承擔，損害整個流域的社會福利;同時，由于流域上下游的經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，各利益相關者的成本收益函數(shù)不同，進而導致不同的目標訴求［13］.如果在環(huán)境管理中不能很好地認識或重視這種行為的差異性，必然導致環(huán)境管理政策和手段的低效率.因此，在流域環(huán)境管理中制訂和實施的政策在追求效率的同時必須兼顧公平，在強調政策的統(tǒng)一性的同時要考慮到不同主體的政策執(zhí)行能力，在追求流域環(huán)境管理總體目標達成前提下重視管理成本的最小化.而這些都必然要求對流域實施差別化的環(huán)境管理，只有差別化管理才能對各行為主體產生足夠的激勵，才能引導和改變各利益主體的行為，并使這種經(jīng)濟行為在開發(fā)規(guī)模、程度和內容上與流域內的自然屬性、水功能要求及環(huán)境容量相適應.

2 流域差別化環(huán)境管理的“九分”原則

依據(jù)流域的地域分異性特征以及流域的時空規(guī)律、水質信息和利益相關者的行為特征，可以從時間、空間、信息和行為4個維度對差異化管理的內涵進行研究.而據(jù)此提出的以“分域、分區(qū)、分序、分期、分類、分級、分權、分責、分策”為內容的“九分”原則是差別化管理策略的具體體現(xiàn)(見表1)，將指導流域環(huán)境管理政策的制訂和實施.

2.1 空間上的差別化

2.1.1 分域

分域，是指針對不同的流域采取不同的治理對策.

不同流域由于面積、河網(wǎng)密度、河流形狀、河流方向以及水系結構的分形分維等差異［14］，形成了特定的資源環(huán)境條件，從而決定了流域環(huán)境 －經(jīng)濟復合系統(tǒng)發(fā)展的特征.流域環(huán)境問題的本質特征是由復合系統(tǒng)的結構、功能及其所包含的空間層次和結構層次在區(qū)域上的分異所決定的［15］.通常情況下，復合系統(tǒng)在自我調節(jié)功能下，處于一種相對平衡的有序運動之中，由于構成流域水環(huán)境的諸多要素具有特殊的演化規(guī)律，因此，不同流域水環(huán)境的自我調節(jié)功能、反饋機制、演化規(guī)律以及對外界干擾的響應程度都不同［16］，也就形成了特定的水環(huán)境問題.中國環(huán)境狀況公報和相關研究成果顯示，松花江流域以有毒有機污染為主;珠江流域砷化物的污染不容忽視;太湖的富營養(yǎng)化問題突出，底泥等內源污染影響嚴重;湘江流域的重金屬嚴重超標［17-18］.同時，流域作為一個社會經(jīng)濟單元，開發(fā)的目標模式是多維的，不同流域的具體域情及其在國際國內經(jīng)濟中的地位和作用也不同，其水質目標必然不同.因此，流域環(huán)境管理政策必須圍繞流域特征及其水質目標來制訂和設計，采取“一河一策”的治理思路和對策，支持水質目標的順利實現(xiàn).

表1 流域差別化環(huán)境管理的“九分”原則Table 1 The principles of“nine division”for watershed distinction environmentalmanagement

2.1.2 分區(qū)

分區(qū)，是指根據(jù)流域不同區(qū)域的自然地理要素和社會經(jīng)濟要素的地域分異性進行分區(qū)管理，以水環(huán)境質量分地區(qū)達標為目標，確定流域水環(huán)境容量，科學地提出流域內不同地區(qū)主要水污染物排放總量控制指標和水環(huán)境治理對策.

流域的上中下游地區(qū)在開發(fā)條件、經(jīng)濟技術基礎等方面往往存在較大的差異.上中游地區(qū)往往地勢較高，多山地高原，一般水能資源、礦產資源和森林及草原資源比較豐富，環(huán)境容量較大，但經(jīng)濟發(fā)展相對落后;下游地區(qū)則丘陵起伏，但一般地勢平坦，耕地所占比重大，環(huán)境容量較小，人口聚集，經(jīng)濟較發(fā)達［19］.因此，流域不同區(qū)域治理的方向、重點、目標和措施也不盡相同，這就要求流域治理要考慮地區(qū)自然資源約束和社會經(jīng)濟發(fā)展階段，因地制宜，實行分區(qū)治理.近年來，我國在流域管理中先后開展了水功能分區(qū)、水環(huán)境功能分區(qū)和水生態(tài)分區(qū)［20-23］的實踐和研究，盡管部分體現(xiàn)了差別化管理的思想，但在操作中仍存在很多問題.從區(qū)域經(jīng)濟學角度看，上述各“功能區(qū)”實質上僅是一種類型區(qū)，即區(qū)域經(jīng)濟學中的“均質區(qū)”.而“功能區(qū)”是有一定的功能內聚性、各組成部分相互依賴的空間單元，其強調的是各組成部分的功能聯(lián)系而非同質性［24］;從流域的環(huán)境 －經(jīng)濟作用機制看，上述各分區(qū)分別以水體用途、水污染物排放能力和水生態(tài)系統(tǒng)特征的差異性為依據(jù)，屬于自然環(huán)境的空間規(guī)律研究，但游離于經(jīng)濟學屬性、制度、機制等內在經(jīng)濟關系以及環(huán)境 －經(jīng)濟相互作用機制的范疇之外［25］.因此，流域管理如果僅僅考慮地理要素的空間差異性，而脫離地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展階段、發(fā)展水平差異，采取相同的政策同等對待，將很難解決區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的問題.

2.2 時間上的差別化

2.2.1 分期

分期，是指根據(jù)流域社會經(jīng)濟發(fā)展階段以及水資源徑流量的季節(jié)性變化，分時段、分水期采取有針對性的治理措施.

流域水環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展在時間上和空間上相互耦合.不同的水資源和水環(huán)境容量所能承載的區(qū)域開發(fā)規(guī)模、程度和內容也各異［26］.而社會經(jīng)濟發(fā)展的特定階段對應著不同的水環(huán)境狀況，并且不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段對水環(huán)境的需求不同，水環(huán)境治理的側重點顯然不同.因此，對于流域水環(huán)境治理這樣一個系統(tǒng)而長期的工程，需要針對社會經(jīng)濟發(fā)展的階段目標，分階段有重點地制訂長遠規(guī)劃.

地表水資源的形成與大氣降水密切相關，而降水在全球范圍存在明顯的時空差異，我國水資源區(qū)域時空分布的差異性也非常顯著.在流域這一空間尺度上，水資源徑流量的季節(jié)性變化明顯，顯著影響水環(huán)境狀況.如松花江冰封期長達5個月，冰封枯水期河流流量同其他水期相比明顯減小，冰封期流量僅為豐水期流量的20%左右.由于流量變小，其對污染物的稀釋作用減弱.冰封期溶解氧處于全年最虧值，干流及主要支流河口嚴重虧氧，表現(xiàn)出嚴重的污染特征.在冰封期，有機污染物降解作用十分緩慢，延長了有機污染物滯留在江水中和向下游遷移的時間;同時，冰層覆蓋使有機污染物割斷了揮發(fā)遷移途徑，有機污染物的光解能力差，水量小，造成更大范圍的污染和較強的污染強度，水質呈現(xiàn)明顯的冰封期特征.而在豐水期面源污染貢獻率較大，因此，流域水環(huán)境治理要針對豐水期、平水期和枯水期的水環(huán)境特征而展開［27］.

2.2.2 分序

分序，是指流域各分區(qū)對全流域可持續(xù)發(fā)展的影響因區(qū)位和經(jīng)濟水平等所造成的差異，導致生態(tài)服務價值和生態(tài)環(huán)境保護及建設的優(yōu)先序有所不同，一般遵循先支流后干流、先上游后下游、先源頭后末端的次序.

流域水污染產生的負外部性具有單向和跨界特征且呈非對稱性，基本上表現(xiàn)為上游地區(qū)對下游地區(qū)的負外部性.特別是大流域，常?？缭蕉鄠€行政區(qū)，必然涉及上下游具有不同訴求的多元利益主體，各利益相關方出于不同的利益訴求產生矛盾和沖突.隨著流域資源環(huán)境壓力的增大，各利益相關方的利益矛盾沖突也日益尖銳.流域環(huán)境問題的解決需要將跨界污染的外部性內部化，并且流域治理要遵循先支流后干流、先上游后下游的原則.

2.3 信息上的差別化

2.3.1 分級

分級，是指根據(jù)水質目標的級別要求和流域治理結構，制訂和實施相應的環(huán)境管理對策.

目前，我國依據(jù)地表水域的使用功能和保護目標實施水質分級管理，并按照高功能高要求、低功能低要求的原則，分別賦予水體Ⅰ ～Ⅴ類標準［10］.環(huán)境管理政策具有目標導向性，水質目標的級別要求不同，相應的環(huán)境管理政策的目標、實施機制以及所采取的手段必然不同.因此，為了更有效地保護流域水環(huán)境，改善水質，需依據(jù)水質目標制訂相應的環(huán)境管理對策.

當前，我國中觀管理層面的流域管理機構在流域水污染控制中缺位，微觀層面的企業(yè)和公眾作用未充分調動起積極性.改變流域治污困境需要對現(xiàn)有制度做出新的安排，促使各利益主體打破自身的利益局限，改變由個體理性導致的集體非理性行為模式，走上群體理性的合作道路，通過引入其他管理主體，改變流域治理結構，形成在宏觀、中觀、微觀層面更加合理的多級治理模式.

2.3.2 分類

分類，是指針對污染源的類型和污染物的種類制訂相應的對策.

目前，我國環(huán)境保護中實行主要污染物排放總量控制制度，以實現(xiàn)環(huán)境質量目標.“十一五”期間，國家把化學需氧量列為主要水污染物納入約束性減排指標進行考核.流域的水環(huán)境污染途徑多，污染物種類復雜，水環(huán)境污染特征也表現(xiàn)出鮮明的空間差異性.而流域水環(huán)境污染原因和污染特征受多種污染源的控制.不同污染源的分布、排放方式、排放強度和排放的時空特征各異，對水環(huán)境污染的貢獻有別.污染源排放的污染物具有不同的分子結構和理化性質，而且在水環(huán)境中有著不同的擴散、遷移和轉移規(guī)律，產生不同的污染效應.因此，在流域環(huán)境管理中，需評價不同污染源和污染物的危害程度，確定造成流域污染的主要污染源和特征污染物，針對污染源的類型和污染物的種類采取有針對性的治理措施.

2.4 行為上的差別化

2.4.1 分權

分權，是指明確界定水資源的產權和排污權.

不同的產權安排意味著財產權利在不同主體之間的分配，不同的產權界定方式不僅影響財產分配的公平，而且影響經(jīng)濟活動的效率.自然資源所有權與使用權通過不同組合形成特定的契約狀態(tài)，利益主體在權利邊界明晰、權利可自由轉讓的情況下，能減少資源使用過程中的外部性問題，克服“搭便車”行為和機會主義，降低交易成本，實現(xiàn)資源的有效配置.抑制流域水環(huán)境污染的負外部性的基本條件是產權的明晰化，對產權的擁有應盡可能是排他的.從經(jīng)濟學的角度看，流域的核心要素——水資源屬于準公共物品的范疇，不具有明晰的產權或者對這種具有流動性和開放進入特征的資源很難清晰地界定其產權，對其消費具有非排他性.因此界定流域水資源的產權對流域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展至關重要.如黑河是我國第二大內陸河，流經(jīng)青海省、甘肅省、內蒙古自治區(qū)三地.隨著人口增加、社會經(jīng)濟發(fā)展，用水量劇增，水資源過度開發(fā)，導致進入下游地區(qū)特別是內蒙古自治區(qū)額濟納旗的水量銳減，下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境急劇惡化，歷史上各種水事糾紛接連不斷.新中國成立后，相關部門先后在1992年和1997年出臺分水方案，但都沒有按時付諸實施.隨著省際水事矛盾日益突出和激化，國務院專門設立了黑河流域管理局，2000年編制了新的分水方案，明確了調度原則，調度權限，用水監(jiān)督、協(xié)調機構和協(xié)商機制，增加了強有力的配套措施.通過政府主導下的區(qū)域水權初始分配，在各地區(qū)之間合理配置水資源，避免了糾紛和矛盾的發(fā)生［28］.

2.4.2 分責

分責，是指明晰流域環(huán)境管理管理者、被管理者及其他利益相關者的責任.

就管理者而言，目前在我國流域環(huán)境管理中，橫向上涉及水利、環(huán)保、農業(yè)、漁業(yè)和航運等部門，由于責任劃分不明，部門之間的利益沖突和博弈現(xiàn)象廣泛存在，面臨利益的分化和協(xié)調;縱向上按照政府層級構成垂直領導，按行政區(qū)域劃分管理權限，中央和地方形成委托 －代理關系.然而，在新的財政稅收體制下，地方政府成為獨立的經(jīng)濟主體，偏好實現(xiàn)本地區(qū)利益最大化.國家及其各級委托代理人利益目標不一致，產生中央政府和地方政府之間以及各級政府部門之間的博弈.這不僅加大了各級政府之間的代理成本，而且可能導致不同轄區(qū)之間因經(jīng)濟競爭引致地方公共政策選擇扭曲，也可能使各級代理人在行為選擇時往往出現(xiàn)“道德風險”和“逆向選擇”問題.近年來，我國跨界水污染事件頻發(fā)，漳衛(wèi)新河跨界水污染、江浙跨界水污染、山東薛新河污染等事件已引起廣泛的關注.如處于淮河流域末端的蘇北和魯南地區(qū)，20世紀90年代，該地區(qū)跨界水污染事件頻發(fā)，由于難以確定真實的污染貢獻信息，造成責任劃分不清和互相推諉.在嚴峻的環(huán)境壓力下，促使雙方結成防污控污聯(lián)盟，建立了聯(lián)席會議制度，進行聯(lián)合監(jiān)測和異地監(jiān)測，逐步明確了各自的責任貢獻，目前跨界河流的水質已明顯改善［29］.

但是，當前我國多數(shù)跨界流域內不同行政區(qū)域的污染貢獻信息缺乏權威性，責任不清、政策的針對性差，是擺在流域管理者面前的一項難題.因此，以信息不對稱為突破口，明確流域內不同行政區(qū)的污染貢獻和各自的行為責任，是解決流域環(huán)境問題的基礎性工作.但在確定責任時，還應結合不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境容量，兼顧不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平.

2.4.3 分策

分策，是指針對不同流域特定的環(huán)境問題設計和實施針對不同層面和部門的環(huán)境政策.

流域環(huán)境問題涉及社會、經(jīng)濟、環(huán)境和政治等方面，問題的解決最終要通過各種環(huán)境政策工具來實施.不同層面上的環(huán)境政策措施，其政策目標、政策對象和執(zhí)行力度也有差別，并且針對同一環(huán)境問題不同部門的環(huán)境政策的立足點也不同;而不同類型的環(huán)境政策，其作用對象、適用條件、優(yōu)點和局限性、實施機制和政策效果差異顯著，環(huán)境管理中逐步趨向于綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術以及公眾參與等手段，以彌補單個手段的諸多局限，改善環(huán)境管理手段的功能，擴大其適用范圍.因此，流域環(huán)境管理中需要針對不同的流域環(huán)境問題，設計和實施不同層面、不同部門和不同類型的環(huán)境政策，提高政策的執(zhí)行力度和效率，使政策執(zhí)行效果最大程度地接近政策目標，實現(xiàn)流域環(huán)境管理的帕累托最優(yōu).例如，流域內處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段和不同發(fā)展水平的地區(qū)，對環(huán)境質量有著不同的需求，其對環(huán)境治理帶來的效用滿足程度是不同的，進行環(huán)境保護活動的支付意愿也不同［30］.不同地區(qū)間環(huán)境的邊際治理成本存在顯著差異，其環(huán)境治理的基礎和能力也不同.

3 實現(xiàn)流域差別化環(huán)境管理的保障措施

在具體的管理和政策執(zhí)行過程中，差別化管理也存在充足信息獲取困難、機制設計的效率與公平能否有效兼顧等方面的不足和障礙.為了推進流域差別化環(huán)境管理，還需要做好相應的配套工作.

3.1 劃分流域環(huán)境經(jīng)濟功能區(qū)

流域環(huán)境－經(jīng)濟復合系統(tǒng)，是不同類型環(huán)境、經(jīng)濟和社會要素的組合在地域空間上的體現(xiàn).由于流域的地域分異性，使各地區(qū)的環(huán)境 －經(jīng)濟系統(tǒng)在結構和功能以及系統(tǒng)的邊界特征上差異顯著，系統(tǒng)的物質、能量、價值和信息流的轉化效率以及環(huán)境、經(jīng)濟和社會效益也大不相同.因此，要對流域環(huán)境 －經(jīng)濟復合系統(tǒng)進行科學調控，建立高效、和諧的區(qū)域環(huán)境和經(jīng)濟子系統(tǒng)，首先必須根據(jù)流域環(huán)境和經(jīng)濟的地域性差異進行綜合區(qū)劃.根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力等自然要素，以及發(fā)展現(xiàn)狀和潛力等經(jīng)濟要素，以流域為尺度進行環(huán)境經(jīng)濟功能分區(qū)，各功能分區(qū)依據(jù)自身的資源環(huán)境承載力，選擇與之相適應的環(huán)境友好型的經(jīng)濟發(fā)展模式，采取差別化的管理對策，實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展.

3.2 優(yōu)化流域環(huán)境管理手段

針對日益復雜的流域環(huán)境問題，在流域管理中綜合運用法律、行政、經(jīng)濟和技術等手段，特別是日漸增加的污染控制費用，導致了對更為經(jīng)濟有效的市場化環(huán)境規(guī)制工具的需求.基于市場的環(huán)境規(guī)制工具在成本有效性和對減污技術發(fā)明與傳播的激勵方面具有明顯的優(yōu)勢.但是環(huán)境規(guī)制工具的選擇，不僅取決于不同政策工具在減污效率、規(guī)制成本的分配、不確定性的性質以及對減污技術的激勵程度等方面的特點，還取決于不同流域環(huán)境問題本身的特點，以及所處的具體的社會、政治和經(jīng)濟環(huán)境［31］.當前在我國流域環(huán)境管理中，一些基于市場的環(huán)境規(guī)制手段沒有將空間差異納入工具設計中，使環(huán)境規(guī)制工具失去成本節(jié)約、公平分配等方面的優(yōu)勢.因此，優(yōu)化現(xiàn)有各種流域環(huán)境管理政策，更好地實現(xiàn)成本有效、可行公平.同時，流域管理工具適用的范圍不同，不同的工具各具優(yōu)勢，沒有哪個占有絕對的優(yōu)勢.環(huán)境政策的制訂并不是在基于市場的環(huán)境規(guī)制工具和“命令 －控制”型環(huán)境規(guī)制工具之間進行簡單的選擇，而是需要將不同的環(huán)境管理手段以一定方式組合在一起，發(fā)揮政策的組合效應.

3.3 創(chuàng)造流域差別化環(huán)境管理的實施條件

制度安排是行為的前提，流域差別化環(huán)境管理的實施需要有效的制度保障.根據(jù)諾斯的制度構成理論，制度由實施機構、法規(guī)體系和實施機制3個方面構成［28］.流域環(huán)境差別化管理的法律法規(guī)體系，是制訂和實施流域差別化管理的依據(jù)和保障，指導和規(guī)范各組織機構和利益相關者的行為;相關組織機構是流域差別化環(huán)境管理政策制訂和實施的主體，依照法規(guī)體系建立不同分級機構并劃分相應的責權邊界;實施機制是在法規(guī)體系和其他保障措施作用下按照差別化管理目標有序運作.

在制度安排上，流域水污染防治的各種規(guī)劃、法規(guī)的制訂應該充分體現(xiàn)差別化管理的思想.對于流域環(huán)境差別化管理政策，其制訂和實施的有效性需要權威、明確、詳細的法律保障，以提高制度的權威性，使利益相關者形成明確、清晰的預期，協(xié)調人們的預期以排除不確定性.在實施機制上，應按流域環(huán)境差別化管理的基本運作程序和內在機理，建立和完善信息機制、決策機制和資金機制等［32］.信息機制是實施流域差別化環(huán)境管理的前提，通過廣泛的信息共享和披露，為流域相關活動的差別化決策提供有力的信息支持;決策機制為流域環(huán)境差別化管理提供了決策平臺，決策平臺的作用體現(xiàn)在總體目標、分階段目標以及目標之下職責分配等方面建立統(tǒng)分結合的決策機制;資金機制關系到利益相關者的切身利益，資金分配、管理、使用等環(huán)節(jié)均能對流域環(huán)境差別化管理起到約束和激勵的作用，引導資金的差異化是流域差別化環(huán)境管理的重要動力來源.

4 結論

a.流域的整體性和地域分異性特征，要求在流域管理中既要推進流域綜合管理，又要按照經(jīng)濟和自然規(guī)律要求進行差別化管理.將流域作為一個整體進行綜合管理，是一種新的管理模式.在該框架下，在操作層面實施差別化管理更具針對性.

b.差別化管理主要體現(xiàn)在時間、空間、信息和行為4個維度上，據(jù)此提出的“分域、分區(qū)、分序、分期、分類、分級、分權、分責、分策”為內容的“九分”原則是差別化管理策略的具體體現(xiàn).

c.差別化管理如果不能破解信息的不對稱，不能調動地方政府的積極性，就無法真正進行管理差別化，但是信息執(zhí)行效率、行政執(zhí)行成本還有待進一步深入研究.

［1］陳宜瑜，王毅，李利峰，等.中國流域綜合管理戰(zhàn)略研究［M］.北京:科學出版社，2007:325-329.

［2］HOOPER B.Integrated river basin governance，learning from international experience［M］.London:IWA Publishing，2005: 20-36.

［3］BORN S M，SONZOGNI W C.Integrated environmental management:stregthening the conceptualization［J］.Environ Manage，1995，19(2):167-181.

［4］陳祖華.試論經(jīng)濟空間研究的層次性:以空間經(jīng)濟學和區(qū)域經(jīng)濟學為例［J］.西南民族大學學報:人文社會科學版，2010(1):90-93.

［5］孟偉.中國流域水環(huán)境污染綜合防治戰(zhàn)略［J］.中國環(huán)境科學，2007，27(5):712-716.

［6］孟偉，張遠，鄭丙輝.水環(huán)境質量基準、標準與流域水污染物總量控制策略［J］.環(huán)境科學研究，2006，19(3):1-6.

［7］孟偉，張楠，張遠，等.流域水質目標管理技術研究:Ⅰ.控制單元的總量控制技術［J］.環(huán)境科學研究，2007，20(4):1-8.

［8］孟偉，劉征濤，張楠，等.流域水質目標管理技術研究:Ⅱ.水環(huán)境基準、標準與總量控制［J］.環(huán)境科學研究，2008，21 (1):1-8.

［9］孟偉，秦延文，鄭丙輝，等.流域水質目標管理技術研究:Ⅲ.水環(huán)境流域監(jiān)控技術研究［J］.環(huán)境科學研究，2008，21 (1):9-16.

［10］孟偉，張遠，王西琴，等.流域水質目標管理技術研究:Ⅴ.水污染防治的環(huán)境經(jīng)濟政策［J］.環(huán)境科學研究，2008，21 (4):1-9.

［11］呂連宏，羅宏.流域環(huán)境經(jīng)濟復合系統(tǒng)辨析［J］.水資源與水工程學報，2009，20(4):9-13.

［12］張相樞.人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟學［M］.北京:化學工業(yè)出版社，2004:16-60.

［13］羅宏，王業(yè)耀，馮慧娟，等.論流域環(huán)境經(jīng)濟學［J］.環(huán)境科學研究，2010，23(2):232-236.

［14］劉繼生，陳彥光，劉志剛.點－軸系統(tǒng)的分形結構及其空間復雜性探討［J］.地理研究，2003，22(4):447-454.

［15］吳忠勇，王文杰，李雪.國家級環(huán)境區(qū)劃理論與方法初探［J］.農村生態(tài)環(huán)境學報，1995，11(3):1-3，37.

［16］劉永，郭懷成.湖泊 －流域生態(tài)系統(tǒng)管理研究［M］.北京:科學出版社，2008:18-36.

［17］吳彥霖，左其亭.珠江流域水質現(xiàn)狀及以區(qū)域合作為特色的水污染控制措施［J］.氣象與環(huán)境科學，2007，30(2):20-23.

［18］任薇.湘江流域水污染綜合整治政策研究［J］.經(jīng)濟研究參考，2009(46):32-35.

［19］陳湘滿.論流域開發(fā)管理中的區(qū)域利益協(xié)調［J］.經(jīng)濟地理，2002，22(5):525-529.

［20］柳長順，劉昌明，楊紅.海河流域水資源管理分區(qū)研究［J］.地理學報，2005，59(3):349-356.

［21］陽平堅，吳為中，孟偉，等.基于生態(tài)管理的流域水環(huán)境功能區(qū)劃:以渾河流域為例［J］.環(huán)境科學學報，2007，27(6): 944-952.

［22］周豐，劉永，黃凱，等.流域水環(huán)境功能區(qū)劃及其關鍵問題［J］.水科學進展，2007，18(2):216-222.

［23］張遠.遼河流域水生態(tài)分區(qū)與河流健康評價［R］.北京:中國環(huán)境科學研究院，2006.

［24］張可云.主體功能區(qū)的操作問題于解決辦法［J］.中國觀察，2007(3):26-27.

［25］丁四保.中國主體功能區(qū)劃面臨的基礎理論問題［J］.地理科學，2009，29(4):587-592.

［26］陳雯，禚振砷，趙海霞，等.水環(huán)境約束分區(qū)與空間開發(fā)引導研究以無錫市為例［J］.湖泊科學，2005，20(l):129-134.

［27］馮吉平，彭俊，張蕾.松遼流域地表水水質現(xiàn)狀及監(jiān)測應注意的問題［J］.東北水利水電，2007，25(12):41-42.

［28］沈滿洪.水權交易制度研究:中國的案例分析［M］.杭州:浙江大學出版社，2006:31-55.

［29］季英德，陳加寶，張雪原.協(xié)商化解污染糾紛:聯(lián)席會議創(chuàng)立聯(lián)合治污新機制［N］.中國環(huán)境報，2009-09-29.

［30］CLINE S A，COLLINS A R.Watershed associations in West Virginia:their impact on environmental protection［J］.J Environ Manage，2005，67(4):373-383.

［31］ROBERT M.Regulating heterogeneous emissions［J］.Journal of Environmental Economics and Management，1986，13(4): 301-312.

［32］諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］.上海:格致出版社，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2008:3-12.

Research on W atershed-Differentiated Environm enta l Managem ent

LUO Hong，F(xiàn)ENG Hui-juan
Chinese Research Academy of Environmental Sciences，Beijing 100012，China

F201

A

1001－6929(2011)01－0118－07

2010－05－25

2010－09－30

國家水體污染控制與治理科技重大專項(2008ZX07207－001)

羅宏(1964－)，男，湖南桃源人，研究員，博士，主要從事環(huán)境經(jīng)濟研究，luohong@craes.org.cn.