我國(guó)的行政問責(zé)制的問題及對(duì)策

劉超

問責(zé)制的提出及近年來實(shí)施情況

2003年非典事件中，全國(guó)有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問責(zé)開始大規(guī)模實(shí)施，問責(zé)走入大眾視野中。2005年底，黑龍江省松花江污染事件暴發(fā)，時(shí)任國(guó)家環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)的解振華引咎辭職，成為公務(wù)員法實(shí)施以來中國(guó)首位引咎辭職的高層官員。此后，不斷有官員因污染事件被問責(zé)：2007年江蘇省無錫一場(chǎng)“環(huán)保風(fēng)暴”，無錫市所轄的宜興市5位政府官員分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發(fā)生“9?8”尾礦庫潰壩重大責(zé)任事故，孟學(xué)農(nóng)被中央免去山西省委副書記、常委職務(wù)，并同意其引咎辭去山西省省長(zhǎng)職務(wù)的請(qǐng)求；2010年9月30日，湖南省對(duì)“9?4”鳳凰少女墜樓案，啟動(dòng)行政問責(zé)，鳳凰縣公安局政委王承虎被免職，局長(zhǎng)鄭軍受到行政記過處分，其他相關(guān)責(zé)任人均受到相應(yīng)處分。

我國(guó)行政問責(zé)制存在的主要問題及分析

第一，行政問責(zé)法律不統(tǒng)一，制度化水平不高。我國(guó)的行政問責(zé)尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的制度化法律，多是散見于一些規(guī)定和條例中，這其中既有黨的條例，又有政府的法規(guī)；既有中央出臺(tái)的，也有地方政府制定的。這導(dǎo)致問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不一致，問責(zé)難以落實(shí)。同時(shí)，問責(zé)的人治色彩顯著，制度化水平不高，我國(guó)的問責(zé)常被媒體稱之為“問責(zé)運(yùn)動(dòng)”、“問責(zé)風(fēng)暴”雖然這些稱謂能夠體現(xiàn)問責(zé)的力度和決心，但同時(shí)也反映了我國(guó)的行政問責(zé)制度，很大程度上還是被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)做社會(huì)問題“減壓閥”使用的：領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題，進(jìn)而在特定時(shí)期和范圍內(nèi)來推動(dòng)施行問責(zé)。這說明我國(guó)的行政問責(zé)制缺乏“常態(tài)化”和“法制化”。

第二，問責(zé)主體單一，異體問責(zé)效能亟待提高。根據(jù)憲法、組織法及相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)不僅有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級(jí)對(duì)下級(jí)的同體問責(zé)，還有人大、政協(xié)、民眾等異體問責(zé)，而目前現(xiàn)行問責(zé)主體范圍過小，現(xiàn)行的問責(zé)主體主要還是行政上級(jí)機(jī)關(guān)以及專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)并具有法定監(jiān)督權(quán)的人大卻不能對(duì)行政問責(zé)起到主導(dǎo)作用。同時(shí)，由于政府信息不能有效公開，新聞媒體缺乏獨(dú)立精神，民主黨派及社會(huì)民眾的問責(zé)主體作用更是微乎甚微。另外，民眾參與行政問責(zé)缺乏社會(huì)政治環(huán)境。成熟的公民社會(huì)是實(shí)施行政問責(zé)的重要社會(huì)環(huán)境條件，而我國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)還任重而道遠(yuǎn)。公民社會(huì)的不健全導(dǎo)致公民參與行政問責(zé)的途徑和機(jī)制不健全，公眾對(duì)政府的決策、管理等行政行為參與度不夠，積極性不高。這影響了行政問責(zé)制的實(shí)際效能。

第三，問責(zé)內(nèi)容過于狹隘，可操作性差。我國(guó)的行政問責(zé)往往是在出現(xiàn)重大事故或具體過錯(cuò)的情況下啟動(dòng)的，這與問責(zé)的本意相去甚遠(yuǎn)。問責(zé)制并不是純粹的懲罰機(jī)制，而是強(qiáng)調(diào)促進(jìn)官員的行政責(zé)任意識(shí)，防患于未然。目前問責(zé)制的運(yùn)行中針對(duì)的主要是濫用職權(quán)、玩忽職守的違法行政行為，而對(duì)不作為的行政行為關(guān)注不足；關(guān)注范圍上，關(guān)注最多是安全事故領(lǐng)域，其它領(lǐng)域涉及較少；問責(zé)制更加注意的是人命關(guān)天的重大事件如礦難、食品安全、醫(yī)療問題等，對(duì)于一些影響力小、大眾關(guān)注程度相對(duì)較小的事如決策失誤、公共資源浪費(fèi)等問題卻不問責(zé)；對(duì)于官員的道德問責(zé)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

第四，行政體制權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致問責(zé)對(duì)象難以確定。問責(zé)追究的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，“權(quán)責(zé)一致”原則是劃分責(zé)任對(duì)象的一個(gè)重要前提。但在我國(guó)現(xiàn)行體制下，黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間權(quán)責(zé)區(qū)分不清，在追究責(zé)任時(shí)相關(guān)部門推諉，以致在問責(zé)中具體應(yīng)當(dāng)誰承擔(dān)責(zé)任模糊不清，導(dǎo)致行政問責(zé)效率低下。

完善我國(guó)的行政問責(zé)制

第一，完善問責(zé)機(jī)制，統(tǒng)一問責(zé)制度，推進(jìn)問責(zé)法制化進(jìn)程。統(tǒng)一的法律體系是落實(shí)問責(zé)制的基礎(chǔ)，但目前我國(guó)的問責(zé)規(guī)定大多散落于一些條例和規(guī)定中，因此統(tǒng)一問責(zé)法律很有必要。依法有序是行政問責(zé)的原則之一，我國(guó)應(yīng)該加快行政問責(zé)立法步伐，盡快制定一部全國(guó)統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，把行政問責(zé)納入法治化的軌道。同時(shí)要徹底改變我國(guó)立法工作中“宜粗不宜細(xì)”的弊端，通過實(shí)體性和程序性規(guī)定，將官員問責(zé)制的主體、對(duì)象、范圍、程序、責(zé)任追究方式等內(nèi)容，以法律的形式確定下來，做到追責(zé)條件具體化、追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、追責(zé)錯(cuò)失制度化，從而提高法律文本的可操作性。逐步建立一套科學(xué)規(guī)范的行政問責(zé)程序，如提案、立案、調(diào)查、申辯、決定、復(fù)議、申訴等，以規(guī)范化的程序來保證問責(zé)的有序進(jìn)行，被問責(zé)官員的復(fù)出程序也要嚴(yán)格、透明、公正，最終實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化、常態(tài)化。

第二，加強(qiáng)異體監(jiān)督，建立多元化問責(zé)機(jī)制，完善問責(zé)與監(jiān)督制約機(jī)制。行政問責(zé)應(yīng)該是同體問責(zé)和異體問責(zé)的雙重結(jié)合，從實(shí)際的角度看，異體問責(zé)是一種更有效、更具公信力、更符合民主政治要求的問責(zé)方式，更能對(duì)官員產(chǎn)生威懾作用。首先要確立人大在問責(zé)中的主體地位，完善人大的監(jiān)督機(jī)制。雖然我國(guó)憲法規(guī)定了人大對(duì)行政機(jī)關(guān)有政治監(jiān)督職能。但這些法規(guī)尚未健全，主要是權(quán)利與程序虛置，很少使用。其次要加強(qiáng)，如司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。行政機(jī)關(guān)要與司法部門密切配合，認(rèn)真處理問責(zé)的相關(guān)問題。要高度重視群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，對(duì)于群眾和媒體反映的問題，必須認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)，并及時(shí)處理。最后政府部門要善于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，創(chuàng)新監(jiān)察和問責(zé)方式，建立和推廣電子監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)行政問責(zé)行為進(jìn)行全程監(jiān)控。

第三，深化機(jī)構(gòu)改革，規(guī)范問責(zé)客體的范圍，公正合法的界定責(zé)任人。明確的責(zé)任體系是行政問責(zé)的基礎(chǔ)，職權(quán)清晰、責(zé)任明確才能保證在出現(xiàn)問題時(shí)第一時(shí)間找到相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰，使問責(zé)制得以切實(shí)貫徹。首先要理順政府部門職責(zé)分工，有針對(duì)性的解決部門職能重合、交叉、模糊不清的問題。健全職能協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決各部門在履行職責(zé)過程中 產(chǎn)生的爭(zhēng)議和矛盾。部門間的職權(quán)越明確、越具有理性，成員之間的相互沖突、職責(zé)和推諉責(zé)任的可能性就越小。其次要健全崗位責(zé)任制，理清行政正副職之間權(quán)利模糊問題。按照專職專權(quán)原則，明確行政首長(zhǎng)與其他人員的職責(zé)權(quán)限，崗位責(zé)任制要主體明確，層級(jí)清晰，具體量化。

第四，完善責(zé)任考核機(jī)制，使行政問責(zé)與日?？?jī)效考核相結(jié)合。完善行政問責(zé)不僅要靠法律、制度的制定，還要落實(shí)到國(guó)家機(jī)關(guān)的日常工作中，使問責(zé)具體化。在一定程度上，行政問責(zé)可以理解為特定時(shí)期較重的行政懲罰，因此，行政問責(zé)不能有效的監(jiān)督行政效率低下等日常行為。所以，要不斷完善政府績(jī)效評(píng)估制度和公務(wù)員考核機(jī)制，從而達(dá)到對(duì)碌碌無為、行政低效率進(jìn)行問責(zé)。由此，常態(tài)化的行政問責(zé)與日?；?jī)效考核相結(jié)合，以確保政府權(quán)力及官員行為處于被監(jiān)督狀態(tài)，增強(qiáng)官員的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，斷絕產(chǎn)生“太平官”、“無能官”的產(chǎn)生機(jī)會(huì)。

第五，建設(shè)行政問責(zé)文化，提高公民參與意識(shí)。行政問責(zé)文化是問責(zé)制的思想基礎(chǔ)和靈魂，明確我國(guó)實(shí)施行政問責(zé)制的動(dòng)因以及政府追求的主導(dǎo)價(jià)值理念。這樣才能從更高層次上確立實(shí)施行政問責(zé)制所要達(dá)到的目標(biāo),繼而促成建立責(zé)任政府,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)良好的治理，從而在整個(gè)社會(huì)中形成一種“問責(zé)文化”的氛圍。同時(shí)要，提高人民當(dāng)家作主的意識(shí)，建設(shè)全社會(huì)參與的問責(zé)文化。完善人民的問責(zé)渠道，完善聽證制度、申辯和質(zhì)詢制度、說明理由制度和咨詢公開制度等。使公眾建立起責(zé)任意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)，形成問責(zé)的習(xí)慣。

總之，行政問責(zé)決定著一個(gè)政府是否是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府,而是否負(fù)責(zé)任也成為現(xiàn)代政府合法性的重要基礎(chǔ)和標(biāo)志。我國(guó)行政問責(zé)的構(gòu)建和完善還有很長(zhǎng)的路要走，但我們可以看到我國(guó)行政問責(zé)已經(jīng)逐漸從個(gè)案走向規(guī)范，并取得了一定的成效。我國(guó)行政改革的目標(biāo)是要建立和形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。建立健全行政問責(zé)制,構(gòu)建一個(gè)可問責(zé)的政府,不僅是行政改革目標(biāo)的內(nèi)在要求,也是建設(shè)法治政府,推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程,推動(dòng)政治文明的發(fā)展和進(jìn)步的必經(jīng)之路。

（作者系西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）