農民公民化的政法邏輯

田飛龍

農民公民化的政法邏輯

田飛龍

城鄉(xiāng)平等問題才是農民在憲法上的核心問題，即“農民公民化”問題。

田飛龍 北京大學法學院博士生、北京大學公眾參與研究與支持中心研究員、北大公法網編輯部主任

改革以來，農民在經濟上獲得了作為“使用權”的土地權利，在政治上獲得了作為社會自治權利的村民自治權，這大大刺激了農業(yè)生產力的釋放和農民政治素質的提升。然而這樣的安排大體屬于農村資源存量的內部調整，尚未根本觸及城鄉(xiāng)平等問題，后者才是農民在憲法上的核心問題，即“農民公民化”問題。最近十余年來重要的涉農改革逐漸有所觸及，但在政法邏輯上存在一定的混亂，需要加以分辨。

“農民公民化”的問題是通過經濟改革過程中城鄉(xiāng)的密切接觸而被“問題化”的。中國的快速城市化對基礎性人力資源的需求本身就是打破城鄉(xiāng)二元結構的動力之一，“農民工”應運而生。這是一種獨特而曖昧的身份，既非“工人”，他們不是“市民”，無權享受城市福利；亦非“農民”，其生活環(huán)境和工作內容與農業(yè)無關。由于農民實際還未成為與城市人或者國家公職人員完全平等的“公民”，他們只是身體進入了城市，主體性并沒有在城市空間獲得承認。

于是，司法過程中“同命不同價”；政治過程中無處投票和缺乏代表；行政管理中則出現(xiàn)了福利鴻溝?！稗r民工”的身份和遭遇就是當下階段中國符號化的城鄉(xiāng)之間、農民與市民（公民）之間體制性不平等的生動寫照。目前有些城市出現(xiàn)了戶籍制度改革和對農民工的福利權開放的動作，方向是對的，但相關改革缺乏嚴肅連貫的政治邏輯和通盤考慮的改革綱領—根本點在于沒有將農民工作為真正的“公民”，因而并不積極落實他們作為公民在城市空間的基礎福利權。這是“離土又離鄉(xiāng)”的那部分農民的身份性尷尬。

農民中的“留守族”又如何呢？在新農村建設與城鄉(xiāng)一體化的過程中，“城市包圍農村”的態(tài)勢日益明顯，即城市行政權力和以城市為基地的剩余資本主導了農民身份的界定與農民權利的安頓框架。所謂的“被上樓”現(xiàn)象就是明證。這里同樣存在政法邏輯的混亂甚至沖突。

此一改革有一前提性的反哺原則，何意？國家在政治上承認了基礎現(xiàn)代化階段為了以城市為代表的整體利益而犧牲過農民的利益，因而需要通過以城市為主體的政治、經濟“輸出”的方式加以補償。這是一個政治補償而非市場交換的過程。反哺原則應成為第一性原則?！霸隽窟壿嫛笔菍@一原則的最合理的解釋原則。不過主導方仍以“經營城市”的傳統(tǒng)套路來“經營農村”，通過雙重置換（宅基地換集體公寓，承包地換社會保障）將農民身份改造為“新市民”。這是一種市場導向的“置換邏輯”，與反哺原則存在規(guī)范性沖突。社會保障本身就是“反哺”的內容，而非與農民進行交換的對價。更有甚者，部分地區(qū)通過閉門規(guī)劃、壓低標準、裁減程序的方式暴露出一種“掠奪邏輯”，沿著反哺的反方向急馳。

如果這一過程冒進，很可能歷史性地改變中國的城鄉(xiāng)二元結構，其結果不是城鄉(xiāng)一體，而是城鄉(xiāng)三元：農業(yè)資本家、新市民和城市行政權力。盡管附帶了各色的初級社會保障和優(yōu)先的就業(yè)安排，但風險猶存且難以持久。新結構的風險要遠高于舊結構。不是要守舊，而是要穩(wěn)妥而正當?shù)馗隆?/p>

農民工代表了農業(yè)人力資源向城市的流動，而農業(yè)現(xiàn)代化項目則代表了城市行政權力和剩余資本對農村的介入。這一介入的法律入口是“行政規(guī)劃”。第一步，通過行政規(guī)劃實施大規(guī)模的“并存聯(lián)組”，便于行政管理和經濟上的規(guī)模集中；第二步，通過農業(yè)現(xiàn)代化的項目大規(guī)模地轉移農民。這一躍進式的快速城市化存在兩個前提性的疑問：一是農民所傳承的傳統(tǒng)生活方式是否還有價值？二是村民自治是否還是政治和法律上的確定性追求？

前一疑問涉及現(xiàn)代化的價值正當性問題，人類在該問題上尚無確定性答案，且西方內部早有反思。即使有正當性，仍需考慮：農村和農民的生活方式還有哪些價值？對城市化與現(xiàn)代化的“狂飆”有何矯正之效？我們還需要多少的農村和多少的農民？這是一個嚴肅的價值論證和理性規(guī)劃的結構性問題。后一疑問涉及村民自治的政治定位問題?！安⒋媛?lián)組”本身就有違法嫌疑，通過人為地規(guī)模擴大破壞《村民委員會組織法》規(guī)定的村民自治的“直接民主”所依賴的制度物理空間；此外，如果村民自治受到結構性破壞或改造，農民如何得到新的政治權利的補償或安排？

從“溫飽論”到“尊嚴論”，這是中國政治的重大進步。不過，這里的“尊嚴”不應僅是被“照顧”的尊嚴，而應是一種權利性的公民尊嚴，比如反哺應被理解成農民權利的實現(xiàn)。

“農民公民化”可以包容農村改革的所有基本層面。農民工的第一身份是“公民”，應以這一前提來安排相應的城市包容性框架。反哺原則是政治倫理原則，需要“增量邏輯”來解釋與支撐。農村與農民的生活方式與存在正當性在一定意義上需要重估，不可武斷。村民自治在“公民化”過程中如果一定需要加以修正的話，必須加快推進農民參與基層政府治理的權利和能力建設，而不僅僅是實現(xiàn)所謂的“城鄉(xiāng)同票同權”。