中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估(2011)

鄧淑蓮,楊丹芳,曾軍平

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海 200433)

財(cái)政信息是政府的核心信息,財(cái)政信息公開(kāi)透明是民眾知情權(quán)的保障,是公眾了解和監(jiān)督政府,參政、議政的前提。自2008年啟動(dòng)的中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估項(xiàng)目正是基于這一理念,采用簡(jiǎn)明而又不失真實(shí)的方法對(duì)我國(guó)31個(gè)省市財(cái)政信息公開(kāi)狀況進(jìn)行實(shí)證性的刻畫(huà)和描述。以2008年各省級(jí)政府和各部門(mén)的決算數(shù)作為評(píng)估依據(jù)的2011年中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估項(xiàng)目是前兩年評(píng)估項(xiàng)目的延續(xù)和拓展。

本期評(píng)估項(xiàng)目仍然沿用前兩年的調(diào)查和評(píng)估方法。為保證年度評(píng)估結(jié)果的可比性,我們一直沿用同一調(diào)查和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和方法。即通過(guò)信息搜索(網(wǎng)上搜索、公開(kāi)出版物檢索)和向政府有關(guān)部門(mén)依法申請(qǐng)兩種途徑獲取財(cái)政信息,并根據(jù)信息回復(fù)及信息獲得情況對(duì)各省進(jìn)行評(píng)分。評(píng)分分為兩部分:一部分是對(duì)獲得的財(cái)政信息的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。這種評(píng)估主要從兩個(gè)角度進(jìn)行:第一角度是政府及其部門(mén)對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的完整程度。公共資金包括政府資金、社會(huì)保障資金和國(guó)有企業(yè)資金。而政府資金中又包括進(jìn)入預(yù)算管理的資金和沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算管理的資金。我們考察的是政府是否按照《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定將所有資金的信息都向一般公眾公開(kāi)了。第二個(gè)角度是政府及其部門(mén)對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的詳細(xì)程度。財(cái)政透明的一個(gè)重要衡量指標(biāo)是信息公開(kāi)的具體程度。沒(méi)有具體信息的公開(kāi)視同不公開(kāi)。因?yàn)榛\統(tǒng)的、大類(lèi)的信息對(duì)于公眾了解政府、約束政府和監(jiān)督政府是毫無(wú)意義的。另一個(gè)部分是對(duì)信息申請(qǐng)過(guò)程中各省各部門(mén)所表現(xiàn)出來(lái)的態(tài)度和責(zé)任心進(jìn)行評(píng)估。每個(gè)省、每個(gè)部門(mén)的總得分是這兩部分得分的算術(shù)加總。

在內(nèi)容上,本期評(píng)估除了繼續(xù)進(jìn)行各省一般財(cái)政透明度評(píng)估和行政收支及相關(guān)信息的透明度評(píng)估外,新增了省級(jí)財(cái)政信息對(duì)人大公開(kāi)情況的調(diào)查和評(píng)估內(nèi)容。根據(jù)我國(guó)憲法,人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)構(gòu),也即我國(guó)的立法機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)的職責(zé)是代表人民,根據(jù)人民的意愿對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行決策,并監(jiān)督人民的代理人(政府)嚴(yán)格執(zhí)行決策。這一職責(zé)體現(xiàn)在財(cái)政上,即人大每年對(duì)政府提交的預(yù)算草案進(jìn)行審批,并對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé)。換句話說(shuō),在人民當(dāng)家作主的我國(guó),人民的權(quán)利和利益主要是通過(guò)自己的代表來(lái)實(shí)現(xiàn)的。正是人大的這一職責(zé)要求,促使我們將對(duì)人大對(duì)財(cái)政信息掌握情況的評(píng)估作為我們今年財(cái)政透明度報(bào)告的新增內(nèi)容。因?yàn)?人大行使人民賦予它的決策、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)職責(zé)的前提是全面、詳細(xì)、及時(shí)地了解政府的財(cái)政信息。沒(méi)有人大的知情權(quán),人大的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和問(wèn)責(zé)權(quán)是無(wú)本之木,無(wú)從談起。

一、對(duì)省級(jí)財(cái)政透明度的評(píng)估

省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估是我們?nèi)陙?lái)連續(xù)進(jìn)行的項(xiàng)目。我們使用同樣的標(biāo)準(zhǔn)、同樣的方法對(duì)同樣的對(duì)象進(jìn)行了調(diào)研和評(píng)估,并對(duì)評(píng)估結(jié)果按照得分高低進(jìn)行排序,得出了“2011年中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度排行榜”(表1)。它表明了我國(guó)31個(gè)省市政府在提供一般公共服務(wù)的政府基金、提供信托服務(wù)的社會(huì)保障基金以及政府從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)基金三方面向公眾公開(kāi)信息的狀況及相互之間的差距。

表1 2011年中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度排行榜

(一)省際之間的比較分析

2011年我國(guó)省級(jí)財(cái)政信息公開(kāi)從省際角度分析呈現(xiàn)以下特點(diǎn):

1.中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度仍然比較低。2011年我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度的平均得分為273.07分(滿(mǎn)分為1180分)。以百分制計(jì)算,省級(jí)政府財(cái)政透明度平均得分僅為23.14分。這樣低的得分率表明我國(guó)省級(jí)政府財(cái)政透明度很低,財(cái)政信息公開(kāi)狀況堪憂(yōu)。

2.各省財(cái)政透明度差異很小。從排行榜中可以看出,省級(jí)財(cái)政透明度得分分布的范圍大致在15%—45%之間,大部分省的得分在15%—30%之間,而高于30%的只有3個(gè)省。有11個(gè)省得分在20%以下,17個(gè)省得分在20%—30%之間。而且相鄰兩省得分差異很小。最大差異為12%,最小差異僅為0.12%。這表明31個(gè)省市政府在財(cái)政透明度上有向中間靠攏、趨同的偏好,即既不想太冒頭,也不想太落后。

(二)信息項(xiàng)目之間的比較分析

我們?cè)O(shè)計(jì)了113項(xiàng)信息調(diào)查內(nèi)容對(duì)省級(jí)財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)估。這113項(xiàng)內(nèi)容涉及政府基金、社會(huì)保障基金和國(guó)有企業(yè)基金。而在政府基金中,我們又按照納入預(yù)算管理的資金和未納入預(yù)算管理的資金分別設(shè)計(jì)調(diào)查評(píng)估項(xiàng)目。從評(píng)估結(jié)果看,省級(jí)政府對(duì)不同信息調(diào)查項(xiàng)目的信息公開(kāi)程度是不同的。

1.不同項(xiàng)目信息公開(kāi)的程度差異較大

在我們的調(diào)查提綱中,我們分別設(shè)計(jì)了總分類(lèi)項(xiàng)目、部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目、單位預(yù)算項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、政府基金收入項(xiàng)目和政府資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目六大類(lèi)調(diào)查內(nèi)容對(duì)政府基金信息公開(kāi)程度進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估。評(píng)估結(jié)果顯示,按百分制計(jì)算,各項(xiàng)目之間的信息公開(kāi)程度有顯著差異。部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)程度較好,平均得分為36.1分;總分類(lèi)項(xiàng)目次之,平均得分為34.65分;政府基金收入得分為21.55分,位居第三;轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目信息公開(kāi)很差,平均得分僅為8.4分;政府資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目得分僅為0.11分,幾乎等于0;單位預(yù)算項(xiàng)目信息則沒(méi)有任何公開(kāi)。

2.透明度差的往往是那些敏感項(xiàng)目和需要具體、詳細(xì)信息的項(xiàng)目

評(píng)估結(jié)果顯示,透明度程度高的是那些大類(lèi)的、籠統(tǒng)的以及預(yù)算管理較好的項(xiàng)目,而那些沒(méi)有納入預(yù)算管理或?qū)儆陬A(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)的項(xiàng)目、反映政府財(cái)政活動(dòng)細(xì)節(jié)的項(xiàng)目則公開(kāi)程度差。預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的透明度要好于預(yù)算外項(xiàng)目,一般預(yù)算項(xiàng)目的透明度要好于政府性基金項(xiàng)目,總分類(lèi)項(xiàng)目的透明度要好于明細(xì)分類(lèi)項(xiàng)目,省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目的透明度要好于其所屬一級(jí)預(yù)算單位項(xiàng)目。

3.各省公開(kāi)的和不公開(kāi)的信息項(xiàng)目高度一致

中國(guó)幅員遼闊,地域特征明顯,省級(jí)政府眾多,各地發(fā)展不平衡,各省之間出現(xiàn)較大差異是正?，F(xiàn)象。在像財(cái)政透明度這類(lèi)順應(yīng)發(fā)展潮流和民意的新興事物上,理應(yīng)出現(xiàn)各省相互競(jìng)爭(zhēng)、差異紛呈的局面。但從我們的調(diào)查和評(píng)估結(jié)果來(lái)看,在公布和不公布哪些財(cái)政信息方面,31個(gè)省市呈現(xiàn)出高度一致的態(tài)勢(shì)。在某些項(xiàng)目上,幾乎每個(gè)省都公布了信息,甚至是完整的信息;而在另一些項(xiàng)目上,則幾乎沒(méi)有政府公布任何信息。如在我們的調(diào)查提綱中,第30至第49項(xiàng)及第51項(xiàng)是對(duì)政府基金收入項(xiàng)目透明度進(jìn)行的調(diào)查,共21項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容。所有31個(gè)省市在其中的10項(xiàng)信息的公開(kāi)上行動(dòng)完全一致:要么完全公開(kāi)信息,要么不公開(kāi)任何信息。而還有一項(xiàng)信息,即第36項(xiàng),除了江西省和新疆自治區(qū)外,其他29個(gè)省市均只公布了1項(xiàng)信息。也就是說(shuō),在一半以上的信息項(xiàng)公開(kāi)上,省級(jí)政府行動(dòng)一致。類(lèi)似這樣的情況在我們其他部分的調(diào)查項(xiàng)目中也普遍存在。

(三)年度之間的比較分析

將三年來(lái)我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度主要評(píng)估結(jié)果進(jìn)行對(duì)比(表2),我們得出以下結(jié)論:

表2 2009-2011年省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估結(jié)果比較

1.省級(jí)財(cái)政透明度三年來(lái)取得進(jìn)步,但進(jìn)步較小。從表2中可以看出,2010年中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度比2009年增加0.16分,2011年比2010年增加1.27分。雖然每年平均得分都在增加,而且2011年比2010年進(jìn)步的速度是2010年比2009年增加速度的8倍,但仍然非常緩慢?？紤]到我們較低的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn),各省稍作努力就會(huì)有顯著增加的事實(shí),各省市在財(cái)政透明度方面的努力仍然不足。

2.各省財(cái)政透明度年度排名變化較大。從三年的評(píng)估結(jié)果看,各省名次排列沒(méi)有規(guī)律可循,名次的變化呈無(wú)序狀態(tài)。原來(lái)名列前茅者后來(lái)竟成落后者,如福建省在2009與2010年評(píng)估中均名列第一名,且分?jǐn)?shù)遠(yuǎn)高于第二名(2009年高于第二名339分,2010年高于第二名248分),可謂遙遙領(lǐng)先。但2011年排名則大幅度下滑,跌至第22名。而另有一種情況是,原來(lái)的落后者則一躍而成為第一名。新疆在2009年的排名為第15位,2010年則為第29名,處于墊底狀態(tài)。但2011年則躍上排行榜的第一名。類(lèi)似的情況還發(fā)生在其他省份。如2009年處于第2、第3、第4名的省份(內(nèi)蒙古、安徽、北京),2010年則分別跌到了第18、第10、第14名。而2010年排名第2、第3、第4名的省份(山東、廣東、湖南),在2011年則分別處于第10、第 8、第7名。另一方面,也有不少省份2011年財(cái)政透明度排名比2010年有較大幅度上升。如河北(由第12名上升到第2名)、內(nèi)蒙古(由第18名上升到第3名)、江西(由第16名上升到第4名)、陜西省(由第27名上升到第11名)。這種情況一方面說(shuō)明,某些省級(jí)政府在財(cái)政信息公開(kāi)上行為隨意;另一方面也表明,我們的財(cái)政透明度評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是很低的,只要稍作努力,就可以大幅度提高排名,財(cái)政透明度在中國(guó)沒(méi)有技術(shù)性障礙。

3.各省財(cái)政透明度得分差異縮小。2011年位居排行榜第一位的新疆得分為515.11分,排名最后的省份得分為185.72分,二者相差329.39分;而2010年這一差距為413.38分,2009年的差距是564.88分。三年來(lái)省級(jí)政府財(cái)政透明度最高者與最低者之間的差距在顯著縮小。更為令人驚詫的是,在2011年的評(píng)估中,2009年與2010年“遙遙領(lǐng)先的第1名”福建現(xiàn)象消失了,代之而起的是略高于第2名的第1名現(xiàn)象的出現(xiàn)(第1名與第2名的差距僅為8.59分)。這似乎表明,在財(cái)政透明度上,一種“隨大流”的趨同傾向出現(xiàn)了,且較為強(qiáng)烈。

4.社會(huì)保障基金信息透明度有明顯提高。2011年全國(guó)31個(gè)省市社會(huì)保障基金透明度的平均得分為75.32分,分別高出2010年度(59.87分)15.45分和2009年度(69.88分)5.44分。這也表明,相對(duì)于政府基金和國(guó)有企業(yè)基金而言,社會(huì)保障基金管理的規(guī)范度有所提高。

二、對(duì)省級(jí)行政單位行政收支及相關(guān)信息透明度評(píng)估

省級(jí)行政單位行政收支及相關(guān)信息透明度評(píng)估始于2010年。2011年我們使用相同的原則和方法繼續(xù)對(duì)相同的對(duì)象(全國(guó)341個(gè)省級(jí)行政單位,每省11個(gè))進(jìn)行相同的調(diào)查和評(píng)估。我們得到“中國(guó)行政收支及相關(guān)信息透明度省級(jí)排行榜”(表3)和“中國(guó)行政收支及相關(guān)信息透明度部門(mén)排行榜”(表4)。從評(píng)估的結(jié)果看,整體情況不盡如人意。但省際之間、部門(mén)之間以及項(xiàng)目之間的透明度差別較大。

表3 中國(guó)行政收支及相關(guān)信息透明度省級(jí)排行榜

表4 中國(guó)行政收支及相關(guān)信息透明度部門(mén)排行榜

首先,態(tài)度與責(zé)任心評(píng)分較2010年下降。以百分制計(jì),2010年省級(jí)341個(gè)被評(píng)估的行政部門(mén)態(tài)度和責(zé)任心平均得分為37.5分,2011年則為33.3分,下降了11.2%。

從省際角度看,各省之間存在較大差異。態(tài)度和責(zé)任心評(píng)分排名第1的上海市,得分率為91%。而排名最后的甘肅、貴州與西藏的得分均為零分,與第1名的上海市差異巨大。

從部門(mén)角度看,態(tài)度和責(zé)任心評(píng)分最高的是省政府辦公廳,其百分制得分為54.84分。而得分最差的是省級(jí)人大和政協(xié),它們的態(tài)度與責(zé)任心的百分制評(píng)分只有6.45分。

從年度比較角度看,2010年態(tài)度和責(zé)任心得分排在前列的省份,2011年在整體上依舊保持在前列,從而表明保持穩(wěn)定的力量在整體上壓倒了調(diào)整差異的力量。

其次,實(shí)質(zhì)信息公開(kāi)得分2011年與2010年基本持平。2011年,341個(gè)行政部門(mén)以百分制計(jì)算的平均得分為1.82分,比2010年的1.83分下降了0.5個(gè)百分點(diǎn)。盡管2011年給予實(shí)質(zhì)信息公開(kāi)的單位數(shù)有顯著增加,但由于各單位公開(kāi)的具體信息量降低,單位數(shù)的增加并沒(méi)有導(dǎo)致實(shí)質(zhì)信息公開(kāi)整體評(píng)分的提高,相反,實(shí)質(zhì)信息公開(kāi)的評(píng)分反而因單位所公開(kāi)的平均信息量的下降而有略微的下降。

從省際角度看,各省實(shí)質(zhì)信息公開(kāi)的透明度水平存在一定的差異,但差異不是很大。實(shí)質(zhì)信息公開(kāi)得分最高的省份是廣東省,百分制計(jì)算的得分為15.4分,這與低分的省份并未有懸殊的差別。

但值得注意的是,某些省份的年度排名有“過(guò)山車(chē)”式的變化。降幅比較大的是福建省和北京市以及得分上升幅度比較大的廣東和云南。

從部門(mén)角度看,11個(gè)部門(mén)中交通部門(mén)的實(shí)質(zhì)信息得分最高,按百分制計(jì)得分為7.4分;工商、地稅、環(huán)保、衛(wèi)生、教育、政府與財(cái)政7大部門(mén)的得分處于中間,百分制得分從2.9分到0.6不等;人大、政協(xié)和國(guó)稅得分最低,即0分。

最后,從綜合評(píng)分看,省級(jí)行政單位行政收支及相關(guān)信息透明度處于極低水平,且2011年較2010年評(píng)分下降。

2011年,341個(gè)單位的百分制平均得分為 2.98分,不足3分,且低于2010年的3.2分,下降幅度為7%。

從省際角度看,整體評(píng)分雖然存在一定的省際差異,但差異不大。得分最高的廣東省也只獲得了16.55分(百分制),最低得分為0分,包括西藏、貴州、甘肅。

從部門(mén)角度看,交通部門(mén)得分最高,百分制得分為8.02分。最低得分者為人大和政協(xié),為0分。雖然各部門(mén)得分有差異,但差異不大,即非高透明度與低透明度之間的差別,而是低透明度水平上的細(xì)微差異。

從項(xiàng)目角度看,行政單位行政收支和相關(guān)信息透明度呈現(xiàn)以下特征。

1.在態(tài)度與責(zé)任心方面的得分要好于在實(shí)質(zhì)信息公開(kāi)方面的得分。341個(gè)單位的態(tài)度與責(zé)任心的評(píng)分為33.3分,而實(shí)質(zhì)信息公開(kāi)得分則僅為1.82分(不考慮通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等渠道主動(dòng)公開(kāi)信息的情況),前者是后者的17倍,說(shuō)明各單位雖然明白財(cái)政透明是大勢(shì)所趨,但在公開(kāi)具體信息上仍然相當(dāng)謹(jǐn)慎。

2.相對(duì)于人、物信息而言,財(cái)政信息的透明度最差。調(diào)查評(píng)估涉及的內(nèi)容包括人(人員編制與領(lǐng)導(dǎo)數(shù)目等方面的信息)、財(cái)(財(cái)政收支信息)、物(辦公場(chǎng)所與公車(chē)購(gòu)置等方面的信息)三類(lèi)信息。調(diào)查提綱中的19項(xiàng)財(cái)政收支信息平均的透明度得分僅為1.40分,而人員編制等人方面的信息和辦公場(chǎng)地等物方面的信息的透明度得分分別為2.59分和3.20分。而在財(cái)政收支信息中,越是明細(xì)信息,透明度越差。財(cái)政信息是一個(gè)單位的核心信息,財(cái)政透明度差意味著單位整體透明度不高。

三、對(duì)省級(jí)財(cái)政信息對(duì)人民代表大會(huì)公開(kāi)程度的評(píng)估

我國(guó)憲法規(guī)定,人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)?！耙磺袡?quán)力歸人民”、“人民當(dāng)家作主”的政治運(yùn)行機(jī)制是人民代表大會(huì)代表眾多、分散的民眾對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行決策,并監(jiān)督政府執(zhí)行決策。財(cái)政是一國(guó)公共事務(wù)的核心。人民代表大會(huì)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)首先的和主要的應(yīng)是財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。沒(méi)有財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的立法機(jī)構(gòu)無(wú)法擔(dān)當(dāng)起民眾賦予他們的代表職責(zé)。我國(guó)《預(yù)算法》賦予了各級(jí)人民代表大會(huì)審批和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力,盡管這種賦權(quán)并不充分。與公眾參政、議政必須首先了解政府財(cái)政信息一樣,人大代表履行其決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)也必須具備充分、詳細(xì)的政府財(cái)政信息。

為了解省級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府財(cái)政信息的知情狀況,我們今年的中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告新增了政府財(cái)政信息對(duì)人大公開(kāi)程度的評(píng)估內(nèi)容。調(diào)查通過(guò)三種方式進(jìn)行:網(wǎng)上信息搜索、信息申請(qǐng)和電話調(diào)查。從調(diào)查過(guò)程和結(jié)果看,人大對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的反應(yīng)和掌握程度呈以下特點(diǎn)。

1.對(duì)信息申請(qǐng)和電話調(diào)查回應(yīng)的省份極少

鑒于財(cái)政信息對(duì)人大公開(kāi)的重要性,我們已連續(xù)三年(2009-2011年)對(duì)我國(guó)31個(gè)省的人大進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查,調(diào)查內(nèi)容涉及本報(bào)告中調(diào)查提綱中所列的113個(gè)財(cái)政信息項(xiàng)。鑒于前兩年書(shū)面申請(qǐng)結(jié)果的不盡如人意(每年只有1-2個(gè)省的人大對(duì)信息申請(qǐng)給予回復(fù)),今年我們?cè)谠袉?wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上,又專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了面向人大財(cái)經(jīng)委(或預(yù)算工委)工作人員的調(diào)查問(wèn)卷。問(wèn)卷將財(cái)政信息高度歸納成12個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題(便于電話調(diào)查)。我們首先就113個(gè)財(cái)政信息調(diào)查項(xiàng)目向全國(guó)31個(gè)省級(jí)人大財(cái)經(jīng)委寄發(fā)信息申請(qǐng)函。之后又就12個(gè)信息調(diào)查項(xiàng)目進(jìn)行電話調(diào)查。從調(diào)查結(jié)果上看,無(wú)論是郵件申請(qǐng),還是電話調(diào)查,結(jié)果都很差。

對(duì)于郵件申請(qǐng),在2011年2月1日問(wèn)卷回收截止日期前,我們只收到一個(gè)省份寄回的調(diào)查問(wèn)卷。對(duì)于電話調(diào)查,我們也只得到一份答卷。這不僅表明幾乎所有省級(jí)人大對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)問(wèn)題態(tài)度消極,也致使我們?cè)诒卷?xiàng)調(diào)查中無(wú)法進(jìn)行省際間的評(píng)分和比較。

2.信息公開(kāi)渠道不暢

(1)網(wǎng)站沒(méi)有成為人大向公眾提供財(cái)政信息的便利平臺(tái)。網(wǎng)站是公共信息公開(kāi)最便捷的方式。但是根據(jù)我們的調(diào)研,大多數(shù)省市的人大網(wǎng)站不能滿(mǎn)足信息公開(kāi)要求。31個(gè)省市中,有3個(gè)省沒(méi)有人大網(wǎng)站或網(wǎng)站無(wú)法登錄;有的網(wǎng)站雖然配置了搜索功能,但搜索功能無(wú)法啟用;有的省人大網(wǎng)站有“聯(lián)系我們”欄目,點(diǎn)擊進(jìn)入以后,發(fā)現(xiàn)空無(wú)一字;而另有相當(dāng)數(shù)量的人大網(wǎng)站上沒(méi)有留下任何聯(lián)系方式,致使查找某些人大聯(lián)系方式的工作成了課題組的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。

(2)電話調(diào)查遭遇種種困難。目前,31個(gè)省級(jí)地方人大中均設(shè)立了財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì),但是要與這些部門(mén)聯(lián)系非常困難。一是找不到一些人大財(cái)經(jīng)委的聯(lián)系方式;二是費(fèi)盡周折查找到財(cái)經(jīng)委的聯(lián)系電話,但聯(lián)系結(jié)果多為空號(hào)、忙音,或是工作人員蠻橫、漠然的態(tài)度。三是有些人大財(cái)經(jīng)委工作人員熱情答應(yīng)“填寫(xiě)好的調(diào)查問(wèn)卷傳真給你們”,但等待的結(jié)果只是一場(chǎng)空歡喜。

人大作為人民的代表,與人民之間應(yīng)該建立起密切的聯(lián)系,以表達(dá)民聲,為民服務(wù)。但我們的調(diào)查表明,不僅這種密切的聯(lián)系沒(méi)有建立起來(lái),而且與政府部門(mén)相比,人大對(duì)公眾財(cái)政信息的申請(qǐng)和要求更為漠視。如果政府以“保密”為借口不公開(kāi)某些信息尚可理解的話,人大不公開(kāi)信息或不積極推動(dòng)政府財(cái)政信息公開(kāi)就令人費(fèi)解了。顯然,人民的代表對(duì)人民應(yīng)該是無(wú)密可保的。

3.人大掌握的財(cái)政信息有限

我們通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、上網(wǎng)搜索等方式,對(duì)31個(gè)省份的2010年和2011年部門(mén)預(yù)算報(bào)送省級(jí)人大審查的情況進(jìn)行了調(diào)查和分析。結(jié)果表明,31個(gè)省份中,有13個(gè)省向人大報(bào)送了全部省直部門(mén)預(yù)算;6個(gè)省大致提交了一半左右的省直部門(mén)預(yù)算;12個(gè)省未公開(kāi)報(bào)道部門(mén)預(yù)算的提交情況。

而且,報(bào)送人大審查的部門(mén)預(yù)算并非全部報(bào)送省人大代表的內(nèi)容。2011年回收的2份電話采訪問(wèn)卷表明,財(cái)政部門(mén)向人大常委會(huì)提供的財(cái)政信息大約有80%左右提供給了人大。不僅如此,這些信息只有在人大會(huì)議召開(kāi)期間才向人大代表提供。

即使是財(cái)政部門(mén)向人大財(cái)經(jīng)委提供的財(cái)政信息,也是不完全的。包括社會(huì)保障資金、國(guó)有企業(yè)資金、政府的資產(chǎn)負(fù)債等重要的財(cái)政信息都是缺失的。

從法理上講,人大常委會(huì)、人大財(cái)經(jīng)委等委員會(huì)不能代替人大行使對(duì)人民的代表權(quán)。但我們的調(diào)查表明,人大財(cái)經(jīng)委比人大代表掌握更多的財(cái)政信息。在人大代表缺乏財(cái)政信息和審批時(shí)間的情況下,人大有限的財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)基本由人大財(cái)經(jīng)委行使。

調(diào)查中,我們也發(fā)現(xiàn)個(gè)別省市的人大對(duì)財(cái)政信息的公開(kāi)持積極態(tài)度,不僅建立了功能完備、運(yùn)行良好的網(wǎng)站,主動(dòng)公開(kāi)了一些有實(shí)質(zhì)意義的信息以及公眾與之聯(lián)系的方式,而且認(rèn)真填寫(xiě)了調(diào)查問(wèn)卷,提供了有意義的信息。如上海市人大網(wǎng)站設(shè)置了主任信箱和網(wǎng)上信訪、重要會(huì)議文字直播、某些政策法規(guī)的問(wèn)卷調(diào)查等。山西人大網(wǎng)站也設(shè)有在線調(diào)查欄目,針對(duì)一些地方法規(guī)進(jìn)行調(diào)查、征詢(xún)意見(jiàn)。海南、安徽等省人大認(rèn)真填寫(xiě)了我們的信息調(diào)查問(wèn)卷。只是這樣的省份太少了。

四、結(jié)論和建議

(一)幾條結(jié)論

中國(guó)財(cái)政透明度評(píng)估項(xiàng)目已開(kāi)展三年。三年的調(diào)查評(píng)估可以肯定地得出以下結(jié)論:

1.中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度三年來(lái)逐漸提高,但進(jìn)步極為緩慢,中國(guó)財(cái)政透明度整體上仍然處于極低水平,與公眾對(duì)信息的要求相距甚遠(yuǎn),與我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位極不相稱(chēng)。

2.與政府財(cái)政透明度相比,行政部門(mén)信息透明度較差。這首先表現(xiàn)在態(tài)度和責(zé)任心方面。從態(tài)度和責(zé)任心評(píng)分上看,2011年省級(jí)政府態(tài)度和責(zé)任心得分率為75.8%,行政部門(mén)為33.3%;2010年,政府得分率為87.1%,行政部門(mén)為37.5%(評(píng)分的標(biāo)準(zhǔn)一致)。在實(shí)質(zhì)信息公開(kāi)上,情況也是如此。2011年,政府財(cái)政信息實(shí)質(zhì)性得分率為20.81%,而行政部門(mén)得分率僅為3.14%;2010年政府得分率為19%,而行政部門(mén)只有3.21%。雖然這里的評(píng)分項(xiàng)目不同,但這樣的百分制得分差距也大致能反映出二者的差距。由于行政部門(mén)收支及相關(guān)信息涉及更為詳細(xì)、具體的公共信息內(nèi)容,部門(mén)得分率較低表明我國(guó)政府財(cái)政信息公開(kāi)在詳細(xì)、具體程度方面還很不夠,公開(kāi)的信息還不夠細(xì)化。

3.與態(tài)度和責(zé)任心得分相比,無(wú)論是省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估,還是行政部門(mén)收支及相關(guān)信息評(píng)估,其實(shí)質(zhì)財(cái)政信息得分都較低。這表明政府及其部門(mén)對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)仍然心存顧慮,不愿或不能公開(kāi)有效的財(cái)政信息。

4.與省級(jí)政府及行政部門(mén)的信息公開(kāi)相比,省級(jí)人大對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)無(wú)論是在態(tài)度上,還是在實(shí)質(zhì)信息提供上,都更遜一籌。這多少令人意外。人大作為代表人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu),理應(yīng)比政府對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的態(tài)度更熱情,行動(dòng)更積極,但事實(shí)卻相反。這一現(xiàn)象非常耐人尋味,值得進(jìn)一步研究和思考。

(二)建議

通過(guò)調(diào)查和評(píng)估,我們發(fā)現(xiàn)雖然政府在財(cái)政透明度上不斷努力,但現(xiàn)實(shí)中仍然存在一些問(wèn)題阻礙政府信息的公開(kāi)。為使我國(guó)財(cái)政信息公開(kāi)工作取得突破性進(jìn)展,財(cái)政透明度有實(shí)質(zhì)性提高,我們提出如下建議:

1.修改不利于政府信息公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中政府的某些規(guī)定,雖然在某些方面有利于政府信息公開(kāi),但也存在不利于政府信息公開(kāi)的條款。如,2010年1月12日國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》。其中關(guān)于依申請(qǐng)公開(kāi)的“相關(guān)性”標(biāo)準(zhǔn),“內(nèi)部管理信息”、“過(guò)程信息”不予公開(kāi)的規(guī)定,“一事一申請(qǐng)”制度規(guī)定以及財(cái)政部2010年《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中關(guān)于各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算、決算的公開(kāi),各部門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)預(yù)算、決算的公開(kāi)等規(guī)定都實(shí)質(zhì)上阻礙了政府信息,特別是財(cái)政信息的公開(kāi)。為此,我們建議按照便利民眾及時(shí)獲取完全、詳細(xì)的財(cái)政信息的原則修改這些規(guī)定,并將所有使用公共資金、公共資源的單位都列入政府信息公開(kāi)的范圍之內(nèi),沒(méi)有例外。否則,我國(guó)的財(cái)政透明度進(jìn)程必然會(huì)受到嚴(yán)重影響。

2.將財(cái)政信息公開(kāi)作為《預(yù)算法》修訂的重要內(nèi)容。我國(guó)政府信息公開(kāi)在現(xiàn)實(shí)中還遭遇到《保密法》的嚴(yán)重阻礙。新修訂的《保密法》仍然存在保密范圍過(guò)寬、定密權(quán)和涉密糾紛的裁決權(quán)歸于行政部門(mén)(意味著行政部門(mén)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員)等不利于財(cái)政信息公開(kāi)的規(guī)定。在《政府信息公開(kāi)條例》近期難以上升到法律、《保密法》不可能近期再次修訂的情況下,《預(yù)算法》的修訂將為我國(guó)的財(cái)政透明帶來(lái)希望。

我們建議,在《預(yù)算法》中應(yīng)明確規(guī)定:公眾及其代表有權(quán)要求政府相關(guān)部門(mén)提供預(yù)算信息;預(yù)算信息的披露應(yīng)覆蓋所有公共基金,包括一般政府基金、社會(huì)保障基金和各專(zhuān)項(xiàng)基金以及國(guó)有企業(yè)基金;預(yù)算信息應(yīng)包括各類(lèi)公共基金的收入、支出、余超、資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益及其構(gòu)成,以及與上述內(nèi)容相關(guān)聯(lián)的統(tǒng)計(jì)和說(shuō)明;預(yù)算信息公開(kāi)的詳盡程度和信息公開(kāi)的時(shí)間以滿(mǎn)足民眾及其代表行使法律賦予的權(quán)利和義務(wù)為原則。除國(guó)家秘密之外,預(yù)算收支的各級(jí)次信息,包括類(lèi)、款、項(xiàng)、目都必須公開(kāi)。預(yù)算支出必須公開(kāi)的信息包括功能分類(lèi)信息和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息;預(yù)算信息應(yīng)以對(duì)信息需求者最便捷、獲取成本最低的方式公開(kāi),各政府財(cái)政部門(mén)有責(zé)任收集、整理,并通過(guò)網(wǎng)站集中公開(kāi)本級(jí)預(yù)算以及所覆蓋的部門(mén)預(yù)算和單位預(yù)算信息;所公布的預(yù)算信息必須符合公認(rèn)的政府會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)規(guī)范。

3.將財(cái)政信息公開(kāi)納入政府績(jī)效考核內(nèi)容中。近年來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)高度重視。國(guó)務(wù)院總理溫家寶多次就財(cái)政信息公開(kāi)問(wèn)題發(fā)表重要講話。2011年5月4日,總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,研究部署進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)工作。公開(kāi)政府財(cái)政信息,建立透明政府是得民心、順民意的事情。我們認(rèn)為,將財(cái)政透明度納入政府政績(jī)考核體系是適合我國(guó)國(guó)情、提高我國(guó)財(cái)政透明度的有效措施。只有這樣,中國(guó)的財(cái)政透明度才能有實(shí)質(zhì)性改善。

[1]蔣洪.2009中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2009.

[2]劉小兵.2010中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2010.

[3]鄧淑蓮.2011中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2011.

[4]劉笑霞,李建發(fā).中國(guó)財(cái)政透明度問(wèn)題研究[J].廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008,(6).

[5]劉笑霞.論我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的構(gòu)建——基于財(cái)政透明度的考察[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2007,(2).

[6]中華人民共和國(guó)預(yù)算法(修改稿)[Z].2010年3月5日打印稿.

[7]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)[Z].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/12/84/e379aee058099024b2140abad6a276bf_0.html.

[8]關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)[OB/OL].財(cái)政部網(wǎng)站,http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2010nianwengao/wengaodi4qi/201006/t20100612_322613.html.

[9]Besley,Timothy and Michael Smart.Fiscal Restraints and Voter Welfare[M].Manuscript,LSE,October,2003.

[10]Hameed,Farhan,Hameed,Farhan.Fiscal Transparency and Economic Outcomes[D].IMF Working Paper,05/225,Washington:International Monetary Fund,International Monetary Fund,2005.