城鄉(xiāng)住房體系建設(shè)中存在的問題對策探究
——以浙江玉環(huán)縣為例

廖朝鋒/攝

一、城鄉(xiāng)住房體系建設(shè)中存在的不足和問題

在梳理了城鎮(zhèn)和農(nóng)村住房保障體系建設(shè)的歷史沿革后發(fā)現(xiàn)，在一種理想的狀態(tài)下，也就是說基于人口總量有限增長、人口區(qū)域流動(dòng)相對靜止的前提下，各級政府破解住房問題本身或許并不艱難。但問題就在于，隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，農(nóng)村人口（包括外來人口）不斷向城鎮(zhèn)集聚，城鎮(zhèn)人口又不斷向城市集聚，在個(gè)別地區(qū)人口總量不斷膨脹、群體需求異化不斷加劇的現(xiàn)實(shí)面前，住房問題也就越來越成為一個(gè)全國性的難題，房價(jià)居高不下、群眾住房難等則是最直接的表現(xiàn)和感受。就玉環(huán)本身而言，目前住房保障體系建設(shè)上存在的不足，筆者認(rèn)為主要是三點(diǎn)：

一是供地規(guī)模不足。作為住宅開發(fā)最基本生產(chǎn)資料的土地供應(yīng)，近年來玉環(huán)縣平均每年城鎮(zhèn)居住用地供應(yīng)量維持在18.6公頃左右，這一數(shù)據(jù)顯然低于市場的實(shí)際需求。按照美、英、法、日、德等發(fā)達(dá)國家的供地標(biāo)準(zhǔn)看，其工業(yè)供地的數(shù)量都遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)居住用地，一般均在1：3到1：5之間，而玉環(huán)縣恰恰相反。近10年來，工業(yè)用地供應(yīng)量占30%，住宅用地占供地總量的15%，市政設(shè)施、交通等占55%的，住宅用地供應(yīng)明顯偏少，居住與生產(chǎn)之間的矛盾尤為突出。這既有玉環(huán)本身土地資源匱乏的原因，也有工業(yè)強(qiáng)縣、“先生產(chǎn)后生活”政策等方面影響。另外，從玉環(huán)縣陸上9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)際看，除去農(nóng)保和已建設(shè)用地，可供建設(shè)的商住用地可以說是所剩無多。一方面城區(qū)商住用地地價(jià)直線上漲，一般中心城區(qū)每畝地價(jià)在250至300萬元之間，2009年其中一地塊競拍價(jià)每畝甚至高達(dá)千萬元。另一方面，面對寸土寸金的建設(shè)用地，保障性住房供地一再被擠壓。以2007—2010年保障性住房和商品房建設(shè)用地為例，前者約6.929萬平方米，只有后者74.334萬平方米的9%，難以滿足廣大群眾對保障性住房的需求。

二是人群覆蓋不足。保障體系無法兼顧和惠及的主要有三類群體。從數(shù)量上歸類，居首的是外來流動(dòng)人口。雖然從2004年開始，玉環(huán)縣以新民小區(qū)和企業(yè)員工宿舍樓建設(shè)工作為載體，有計(jì)劃地將外來流動(dòng)人口納入保障范圍，興建新民小區(qū)（新居民之家）及企業(yè)員工宿舍等集中居住點(diǎn)共115個(gè)，建筑面積35萬平方米。但是也僅僅只能入住6.2萬人，與近30萬的在外來流動(dòng)人口相比，只是杯水車薪。無法納入保障的流動(dòng)人口則散落在了城鄉(xiāng)居民家中，成為“雙違”蔓延的原因之一。居中的則是不符合購買經(jīng)濟(jì)適用住房條件而又買不起商品房的“夾心層”。如工薪階層、剛剛畢業(yè)進(jìn)入社會不久的大學(xué)生、外來引進(jìn)人才等等。盡管2006年開始動(dòng)工、2009年竣工的236套人才公寓（面積在60到90平方米之間），也僅僅是滿足了衛(wèi)生、教育、科技領(lǐng)域及非公企業(yè)中的部分外來高端人才，更多人在高房價(jià)面前表現(xiàn)力不從心。居尾的是符合廉租住房條件又買不起經(jīng)濟(jì)適用住房的群體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣人均住房建筑面積在15平方米以下的城鎮(zhèn)低收入家庭約385戶，而目前納入廉租住房保障的僅147戶，剩余的238戶因人均收入略高于本縣城市低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍而被排除在廉租保障范圍，但以他們的收入又無力購買經(jīng)濟(jì)適用住房。

三是資金籌集不足。不論政府性項(xiàng)目，還是企業(yè)性項(xiàng)目，都面臨著資金不足的現(xiàn)實(shí)難題。政府性項(xiàng)目，按照玉環(huán)縣保障性住房建設(shè)規(guī)劃，“十二五”需要投入的建設(shè)資金將近3億元。目前建設(shè)資金來源有三個(gè)渠道：住房公積金收益提成、土地出讓金提成和財(cái)政撥款。其中，住房公積金增值收益余額歸集，每年20多萬元；廉租保障資金按照土地出讓凈收益10%比例提取，每年約5130萬元，保障性住房建設(shè)專項(xiàng)財(cái)政撥款目前尚無。因此，面對量大面廣的保障性住房建設(shè)，資金會面臨很大壓力。企業(yè)性項(xiàng)目，玉環(huán)本土的房地產(chǎn)企業(yè)資金實(shí)力普遍較弱。36家房地產(chǎn)企業(yè)中，沒有一家二級以上的開發(fā)企業(yè)，有些企業(yè)甚至是為一個(gè)項(xiàng)目而設(shè)立，沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃。資金來源也主要是依靠銀行貸款，銀行資金占到了60%以上，利息一項(xiàng)就會吃掉大部分利潤，資金鏈安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

此外，從品質(zhì)上說，玉環(huán)住房還存在單體規(guī)模偏小，物業(yè)管理缺乏，優(yōu)質(zhì)環(huán)境缺少等問題。

二、新時(shí)期政府主導(dǎo)下調(diào)控手段的發(fā)揮和住房保障體系建設(shè)

張磊/攝

住房保障是政府主導(dǎo)下的社會保障體系建設(shè)的一個(gè)組成部分。其本意只是對社會成員中不具備基本住房支付能力者進(jìn)行的居所幫助，是屬于救助層次。因此目前我國的住房保障可以說是在政府主導(dǎo)下的一種相對低水平的保障，只保障“人人有房住”（即可以滿足其享受社會基本的、最低標(biāo)準(zhǔn)的住房需求），而不是保障“人人有住房”（即擁有住房資產(chǎn)并享受資產(chǎn)升值效益）。從理論上講，政府的這種職能定位應(yīng)該是正確的選擇，避免了政府對住房建設(shè)的全面包辦，但是實(shí)踐證明這種選擇性住房保障體系仍然相對片面。畢竟，中國正由高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，處于由舊的有序狀態(tài)向新的有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過程，其間由于舊的管理體制已經(jīng)被打破，新的管理體制尚未完全建立起來，這樣一個(gè)特殊的歷史階段，必須有效調(diào)整政府職能。也就是在這種背景下，國務(wù)院頻頻調(diào)控房地產(chǎn)市場，相繼出臺“國十條”等大政方針，將政府調(diào)控職能發(fā)揮到最大。比如通過控制土地供應(yīng)，或放或收，掌控一級土地供應(yīng)市場，把握供地節(jié)奏和時(shí)序；比如通過調(diào)整存款準(zhǔn)備金，或升或降，掌控房企資金鏈，杜絕房地產(chǎn)企業(yè)天價(jià)拿地；再比如利用行政手段，或限或治，掌控房屋購買數(shù)量，強(qiáng)勢控制房價(jià)飛漲；再比如，探索信用體系建設(shè)，或進(jìn)或退，嚴(yán)格審核準(zhǔn)入門檻，完善退出機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。等等宏觀手段運(yùn)用，已經(jīng)對住房建設(shè)和房價(jià)漲跌，形成強(qiáng)大沖擊，并在一定程度上維護(hù)了公平公正。而對于玉環(huán)而言，健全和完善住房保障建設(shè)體系，我們認(rèn)為一方面要更新理念，統(tǒng)一思想，樹立大保障的觀念；另一方面近期較為可行的，應(yīng)該通過“五房并舉”，構(gòu)建和完善玉環(huán)縣的住房保障體系。

莫建林/攝

理念方面：我們認(rèn)為住房保障的目標(biāo)應(yīng)該是確保每一個(gè)公民都能夠獲得基本和公平的住房機(jī)會。因此，就一個(gè)地區(qū)而言，住房保障應(yīng)面向本地常住人口，而不僅僅是戶籍人口；不僅覆蓋城鎮(zhèn)，也應(yīng)包括農(nóng)村；不僅要覆蓋本地居民，也應(yīng)包括在玉居住一年以上的外來流動(dòng)人口。因此從這個(gè)角度出發(fā)，基層政府在解決群眾住房難這一問題上，觀念上必須實(shí)現(xiàn)由單一型的保障城鎮(zhèn)居民住房向立體型的保障轄區(qū)全體公民住房轉(zhuǎn)變，即建立“大保障”體系，真正推動(dòng)住房這一基本民生問題向更深、更廣、更寬的領(lǐng)域發(fā)展，從根本上解決住房問題。具體而言，第一要做到覆蓋范圍寬。不僅要關(guān)注40多萬本地戶籍人口的住房，更要關(guān)注近30萬外來流動(dòng)人口的住房。做到住房保障無盲點(diǎn)，商品供應(yīng)和救助補(bǔ)助適度普惠，特別是城鄉(xiāng)弱勢群體以及體制外群體都能享受到多種形式的住房保障。第二要做到形式多樣化。政府主導(dǎo)下的大保障體系，并不意味著政府的全面包辦。而是能通過政府的調(diào)控手段，為生活在轄區(qū)內(nèi)的不同需求群體，提供符合其預(yù)期的多樣化住房選擇。而玉環(huán)目前的實(shí)際情況是，高端供應(yīng)嚴(yán)重缺失，中端供應(yīng)嚴(yán)重不足，低端供應(yīng)嚴(yán)重偏少，直接導(dǎo)致各個(gè)群體都對住房保障體系不滿。第三要做到配套銜接強(qiáng)。住房保障并不僅僅是住房本身，關(guān)鍵還在于與之相適應(yīng)的配套和銜接。因此大保障體系，既是保障住房，也是保障與住房相配套的諸如衛(wèi)生、教育、消費(fèi)、交通等相關(guān)配套設(shè)施。而后者是需要政府在規(guī)劃中統(tǒng)籌謀劃的。

途徑方面：在原有住房政策的基礎(chǔ)上，可以積極探索和實(shí)踐，構(gòu)建“五房并舉”全方位保障體系。我們認(rèn)為，住房不是純正的商品，它具有七分商品色彩，三分公共產(chǎn)品色彩。因此，住房保障體系建設(shè)，即離不開市場的作用，也離不開政府的調(diào)控。至于政策的調(diào)控力度和資源的投放力度，則必須以區(qū)域內(nèi)的市場需求和保障基礎(chǔ)作為推進(jìn)依據(jù)。就玉環(huán)而言，第一要做“精”商品房。玉環(huán)在這方面即是嚴(yán)重缺失又是潛力巨大。嚴(yán)重缺失表現(xiàn)為到目前為止，建城區(qū)只有歐洲花園、渝匯等規(guī)模較大、設(shè)施較好的小區(qū)；潛力巨大表現(xiàn)為玉環(huán)的高端商品房市場主要以本地群眾自有居住為主，少有投機(jī)泡沫風(fēng)險(xiǎn)。有缺口、有需求，這為做精商品房提供了外在的客觀條件。政府則要從改善城市形象和擴(kuò)大高端住房消費(fèi)的角度出發(fā)，為做精商品房創(chuàng)造外在條件。要借國家嚴(yán)控一線城市土地供應(yīng)和大型房地產(chǎn)企業(yè)向二、三線城市轉(zhuǎn)移的東風(fēng)，進(jìn)一步解放思想，定向引進(jìn)如綠城、萬科等有實(shí)力的房企開發(fā)玉環(huán)新城等大型商住地塊，從根本上打破玉環(huán)中小房地產(chǎn)企業(yè)壟斷，樹立新的商品房標(biāo)桿。同時(shí)，針對類似歐洲花園這類高檔小區(qū)亂停車、車庫閑置等現(xiàn)實(shí)難題，政府在規(guī)劃設(shè)計(jì)把關(guān)的前期，必須設(shè)定人車分流的建筑模式，并通過適當(dāng)降低房價(jià)的形式將車庫納入商品房一并捆綁銷售。第二要做“大”保障性住房?！笆濉睂⑹潜Ｕ闲宰》看蟾煽焐系奈迥?。以2011年為例，全國共將開工各類保障性住房1000萬套，且各地必須在11月末以前全部開工，年內(nèi)基本建成400萬套以上。決心之大、任務(wù)之重，為歷年之最。在此大背景下，保障性住房也將是玉環(huán)縣未來五年建設(shè)的重點(diǎn)。根據(jù)市對縣考核，玉環(huán)縣2011年需建設(shè)保障性住房6.198萬平米約1100多套，未來五年要建設(shè)20萬平米，覆蓋面從主城區(qū)擴(kuò)展到坎門、大麥嶼、楚門、清港、沙門。但是調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，今后五年的保障性住房主要以公共租賃房形式為主，經(jīng)濟(jì)適用房基本上停止建設(shè)。作為保障性住房的形式之一，筆者認(rèn)為在財(cái)力允許的范圍內(nèi)，仍然應(yīng)該根據(jù)玉環(huán)實(shí)際，適當(dāng)建設(shè)一定比例的經(jīng)濟(jì)適用房，以便更好地滿足不同群體的住房需求。第三要做“深”民工房?；诖蟊Ｕ系睦砟詈蛷?qiáng)化社會管理需要，針對外來民工這一龐大群體，在新民小區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，做深民工房。一方面上有國家宏觀政策要求，另一方面下有幾十萬外來民工住房需求。因此建設(shè)供民工居住的住房更是任重道遠(yuǎn)。必須堅(jiān)持“多條腿”走路，按照“建得起，住得進(jìn)，管得好”的思路，采取政府主導(dǎo)、社會各界參與的模式，逐步形成集中居住點(diǎn)建設(shè)工作合力。同時(shí)，結(jié)合工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，探索在工業(yè)園區(qū)內(nèi)就近建設(shè)新民小區(qū)等民工房，合理搭配生產(chǎn)、生活，就近消化外來人口居住難題。對企業(yè)自主建設(shè)民工房，可以嘗試適當(dāng)擴(kuò)大工業(yè)用地行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施的用地面積比例，并允許配建一定面積的商業(yè)服務(wù)用房，以解決職工的生活?yuàn)蕵沸枰ㄈ绶鹕饺畢^(qū)規(guī)定，企業(yè)投資建設(shè)民工房，工業(yè)用地行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施的用地面積比例從原來的7%放寬至14%，商業(yè)服務(wù)用房不大于項(xiàng)目總建筑面積10%，值得借鑒）。此外，企業(yè)投資興建民工房，還可以享受土地使用稅、印花稅、契稅等相關(guān)稅費(fèi)的優(yōu)惠，租金收入也免征營業(yè)稅和房產(chǎn)稅。第四做“優(yōu)”農(nóng)民房。根據(jù)玉環(huán)縣目前正在實(shí)施的農(nóng)民建房政策以及下放建房審批權(quán)之后，基本上保障了農(nóng)民的建房需要。但是一直以來，農(nóng)村有新房沒新村是留給我們最直觀的印象。歸根結(jié)底，在于解決了農(nóng)民住房難問題之后，農(nóng)村的居住環(huán)境沒有發(fā)生根本性的變化。這可以說是農(nóng)民建房整體性效益差的一種表現(xiàn)。但隨著公租房建設(shè)等推進(jìn)，一旦靠出租房屋微利甚至無利可圖時(shí)，那么也就預(yù)示著進(jìn)入了“后農(nóng)民建房時(shí)代”。優(yōu)化農(nóng)民房建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村居住環(huán)境，才有成為可能。因此，從政府的角度出發(fā)，仍然要切實(shí)加強(qiáng)引導(dǎo)和宣傳，一方面治亂，嚴(yán)厲打擊雙違建筑，另一方面求優(yōu)，全力培育美麗鄉(xiāng)村。第五要做“新”平價(jià)房。通常意義上的平價(jià)房，是指以成本加上3%的管理費(fèi)作為銷售價(jià)格向大多數(shù)中低收入家庭提供的住宅。我們這里所探討的平價(jià)房，更多的是從玉環(huán)實(shí)際出發(fā)。從保障對象上說，必須是新引進(jìn)的人才、新就業(yè)的大學(xué)生等，這類群體既是工作時(shí)間不長、收入不多的夾心層，也是對玉環(huán)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起積極促進(jìn)作用的新興層。從地段選擇上說，既不能是偏僻的鄉(xiāng)村，也不能是繁華的鬧市，而是土地價(jià)格相對較低、介于城鄉(xiāng)之間的片區(qū)，比如玉城街道和坎門街道之間的小水埠、解放塘農(nóng)場等。從供應(yīng)價(jià)格上說，不局限于成本加上3%的管理費(fèi)，而應(yīng)該根據(jù)實(shí)際確定。產(chǎn)權(quán)形式可以探索有限產(chǎn)權(quán)制，大學(xué)生購房時(shí)交納部分房款并取得相應(yīng)比例的房屋產(chǎn)權(quán)，然后根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長，自由選擇每年交納額度，逐年取得剩余產(chǎn)權(quán)，直至全部產(chǎn)權(quán)歸屬住戶。

三、結(jié)束語

以上只是提出了若干思路，最后需要強(qiáng)調(diào)的是，在當(dāng)前個(gè)人收入監(jiān)管和信用制度尚存在嚴(yán)重缺陷的情況下，如何確保政策的公開透明，以及實(shí)施過程的公正公平，是各級政府共同面臨的最大難題，還需要從制度層面進(jìn)行一系列新的設(shè)計(jì)和完善，建立健全個(gè)人收入監(jiān)管、稅收監(jiān)管、公眾監(jiān)督等等，只有全方位跟進(jìn)，才能確保整個(gè)住房保障體系建設(shè)真正取得實(shí)效，造福于民。

關(guān)文娟/攝