論我國(guó)住房保障制度的完善路徑
——基于包容性增長(zhǎng)的視角

包容性增長(zhǎng)作為近期備受關(guān)注的熱點(diǎn)詞匯，其倡導(dǎo)的理念適用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域。制度的建設(shè)和完善也應(yīng)遵循，特別是關(guān)注民生的社會(huì)保障體系。隨著近年房?jī)r(jià)不斷攀升，人們普遍存在購(gòu)房困難，尤其對(duì)于中低收入群體而言，因?qū)嶋H收入和房?jī)r(jià)的巨大差異，原本是生活必需品的房屋越來越成為奢侈品。同時(shí)，由于住房保障制度存在各種各樣的問題，無(wú)法保障公民住房的基本權(quán)利，制度的公平性大打折扣，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)中低收入群體的保護(hù)，從而使原本存在的收入差異并未縮小，反而加大。因此，十分有必要從包容性增長(zhǎng)的內(nèi)涵和理念出發(fā)，解讀我國(guó)住房保障制度中存在的問題，概括和分析違背包容性增長(zhǎng)的表現(xiàn)，并提出相應(yīng)的解決措施和對(duì)策，促進(jìn)我國(guó)住房保障制度按照公正、合理、協(xié)調(diào)和可持續(xù)等包容性增長(zhǎng)的理念和要求發(fā)展。

一、包容性增長(zhǎng)的理念闡釋

包容性增長(zhǎng)作為一個(gè)全新的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，其形成和發(fā)展集中體現(xiàn)在林毅夫等《以共享式增長(zhǎng)促進(jìn)社會(huì)和諧》一書以及世界銀行《世界發(fā)展報(bào)告2006：公平與發(fā)展》、2008年世行增長(zhǎng)與發(fā)展委員會(huì)《增長(zhǎng)報(bào)告：持續(xù)增長(zhǎng)與包容性發(fā)展戰(zhàn)略》中，我國(guó)政府適時(shí)提出這個(gè)概念，作為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的社會(huì)問題的價(jià)值導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)關(guān)注和解決民生問題，意使全民品嘗到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

（一）包容性增長(zhǎng)的內(nèi)涵和理念

學(xué)者們對(duì)于包容性增長(zhǎng)的內(nèi)涵的解釋各不相同，內(nèi)含豐富，具體闡釋如下。包容性增長(zhǎng)倡導(dǎo)機(jī)會(huì)平等的增長(zhǎng)，其最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。它涉及平等與公平的問題，包括可衡量的標(biāo)準(zhǔn)和更多的無(wú)形因素[]。它尋求社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，與單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)立。包括以下一些要素：讓更多的人享受全球化成果；讓弱勢(shì)群體得到保護(hù)；加強(qiáng)中小企業(yè)和個(gè)人能力建設(shè)；在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中保持平衡；重視社會(huì)穩(wěn)定等。綜合概括其理念為公正和平等，參與和共享，合理與可持續(xù)，并強(qiáng)調(diào)政府作為實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)的主要責(zé)任人。

（二）包容性增長(zhǎng)與完善我國(guó)住房保障制度的聯(lián)系

住房保障作為關(guān)注民生的包容性增長(zhǎng)得以實(shí)現(xiàn)的重要一環(huán)，二者有著密切的聯(lián)系。無(wú)論是包容性增長(zhǎng)提倡的“機(jī)會(huì)平等”還是住房保障制度要求的“分配公平”，均體現(xiàn)了公平、公正、合理的理念；住房保障以低收入群體為保障對(duì)象，符合包容性增長(zhǎng)要素中對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)；二者的最終目的都是為了縮小差距，實(shí)現(xiàn)全民共享，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。并且在推進(jìn)住房保障制度建設(shè)和實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)的進(jìn)程中政府都肩負(fù)重要的責(zé)任。

二、包容性增長(zhǎng)理念缺失視角下的住房保障制度問題

住房保障制度是社會(huì)保障體系中的一部分，也是與教育、醫(yī)療共同被稱為壓在百姓心頭的三座大山。截至2011年2月12日上午11時(shí)網(wǎng)上調(diào)查結(jié)果顯示“加快保障性住房建設(shè)，讓百姓居者有其屋”以2144票成為25個(gè)熱點(diǎn)問題中最受關(guān)注問題之首[]，可見，住房保障制度尚未滿足社會(huì)成員的基本住房需求，存在與包容性增長(zhǎng)的理念相違背的諸多問題，具體表現(xiàn)在以下四方面。

（一）制度覆蓋面窄，影響普惠性

對(duì)于全體社會(huì)成員來說，住房是其基本權(quán)利和社會(huì)福利，屬于生活必需品。各國(guó)和地區(qū)政府普遍把確保每個(gè)居民都有獲取適當(dāng)住房的機(jī)會(huì)作為重要承諾。但制度本身覆蓋面仍然較窄，比如，住房公積金是基于工作就業(yè)人員的，大部分非正規(guī)就業(yè)或失業(yè)的中低收入者無(wú)法參加公積金，實(shí)際受益的群體是城鎮(zhèn)人口的一小部分。再如，截至目前,我國(guó)廉租房保障對(duì)象只面向具有城鎮(zhèn)戶口的享受最低生活保障的家庭或是具有城鎮(zhèn)戶口的雙困戶家庭，未涉及打工者、進(jìn)城民工、被征土地的農(nóng)民。此外,還存在一些收入和住房面積標(biāo)準(zhǔn)高于廉租房申請(qǐng)條件但又買不起經(jīng)濟(jì)適用房的“夾心層”被排斥在制度之外。整體來看，目前全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋率僅為7%～8%，未能體現(xiàn)制度的普惠性。

（二）資金、土地瓶頸，制約制度可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)住房保障制度發(fā)展較緩的主要原因?yàn)橘Y金和土地的制約。雖然政府資金投入規(guī)模在擴(kuò)大，比例卻在降低。如與其他住宅項(xiàng)目投資額相比，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的投資力度明顯不足，1998年至2009年，其占住宅投資總額的比重從13.0%降低到4.4%（參見圖1、2）。土地供應(yīng)嚴(yán)重不足，有59個(gè)城市2081個(gè)項(xiàng)目存在地方政府違規(guī)出讓土地問題，有11個(gè)城市保障性住房供地計(jì)劃執(zhí)行比例低于35%，同時(shí)有74個(gè)城市2242個(gè)項(xiàng)目存在閑置土地，說明土地資源的利用不夠充分合理。這些基礎(chǔ)要素投入不到位，使住房保障制度可持續(xù)發(fā)展難上加難，低收入群體的需求得不到滿足，與包容性增長(zhǎng)要使弱勢(shì)群體得到保護(hù)的要求背離。

（三）制度設(shè)計(jì)與監(jiān)管缺陷，違背公平初衷

制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)在于提供低收入群體機(jī)會(huì)平等的住房權(quán)利保障，但在具體執(zhí)行中，由于標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)戎贫嚷┒?，造成高、低收入群體的分配結(jié)果的不公。比如，公積金在政策設(shè)計(jì)上只重視了工資屬性，片面強(qiáng)調(diào)按照本人工資總額足額繳存，而不設(shè)繳存高限，無(wú)形中保護(hù)了高收入者的高繳存和由此帶來的高免稅，拉大收入分配差距，造成新的貧富不均。再如，廉租房準(zhǔn)入和退出的審核監(jiān)管機(jī)制的不完善，使一些根本不符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭利用漏洞享受到廉租房,對(duì)于家庭收入明顯改善,收入和住房面積都高于保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭,沒有立即取消資格,導(dǎo)致只“進(jìn)”不“出”，擠占有限資源，導(dǎo)致分配不公。

圖1 經(jīng)濟(jì)適用房和住宅投資額比較（1998-2009）

圖2 經(jīng)濟(jì)適用房占住宅投資額的比重（1998-2009）

（四）法制不健全，妨礙合理規(guī)范執(zhí)行

自1998年提出建立多層次的住房保障制度后，到目前為止，我國(guó)還沒有專門的住房保障法規(guī)，使制度的執(zhí)行缺乏有力依據(jù)，影響合理規(guī)范地進(jìn)行。比如，缺乏整合不同種類的住房保障政策的綜合法規(guī)，以保證制度間的銜接和協(xié)調(diào)。再如，關(guān)于制度審核與監(jiān)管規(guī)定不細(xì)致不完善，造成執(zhí)行力度弱，容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。此外，相關(guān)配套的政策法規(guī)，如有關(guān)融資、稅收、土地等法規(guī)還較匱乏，影響實(shí)施資金和土地支持以及調(diào)控房?jī)r(jià)和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)等措施。

三、包容性增長(zhǎng)視角下住房保障制度完善的路徑選擇

通過以上分析可以看出，住房保障制度存在與包容性增長(zhǎng)理念相沖突的四個(gè)主要問題。為了促進(jìn)制度按照包容性增長(zhǎng)的內(nèi)在要求實(shí)現(xiàn)公正、合理、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，特此提出以下幾點(diǎn)對(duì)策。

（一）擴(kuò)大覆蓋范圍，確保制度公平

公平是包容性增長(zhǎng)的核心體現(xiàn)，也是制度設(shè)計(jì)的初衷和遵循的原則，住房需求作為社會(huì)成員的基本權(quán)利要求，理應(yīng)受到保障和維護(hù)。首先，住房公積金政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策和廉租房政策應(yīng)逐步將非公有制經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)人員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員中的中低收入者納入保障范圍，對(duì)各個(gè)階層實(shí)行相應(yīng)的住房保障政策。其次，提高制度內(nèi)部的銜接性，對(duì)于制度漏洞排斥在外的對(duì)象，可通過修訂標(biāo)準(zhǔn)或給予專項(xiàng)補(bǔ)貼，使其得到相應(yīng)保障。再次，加大保障性住房建設(shè)，積極響應(yīng)政府號(hào)召，爭(zhēng)取到十二五末實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率達(dá)到20%的目標(biāo)。

（二）明確財(cái)政支持，穩(wěn)定資金來源

由圖1和2的數(shù)據(jù)顯示，政府對(duì)以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房保障體系的投資力度呈下降趨勢(shì)，使制度發(fā)展緩慢。因此，首先應(yīng)進(jìn)一步明確中央財(cái)政在住房保障中的作用，每年固定一定比例財(cái)政資金投入住房保障；其次，賦予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)住房保障工作，當(dāng)然為了制度可持續(xù)發(fā)展必須考慮政府財(cái)政能力，確定合適比例；再次，除公積金增值收益、公房出售出租資金及廉租住房租金收入外，將土地出讓凈收益的一定比例用于住房保障政策，擴(kuò)大資金渠道，確保制度的穩(wěn)定性。

（三）健全審核監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)行程序

鑒于我國(guó)住房保障制度還不完善，影響政策公平性，差距拉大，違背包容性增長(zhǎng)的要求。為此，首先應(yīng)該建立數(shù)字化信息管理機(jī)制，明確保障對(duì)象和保障條件，加強(qiáng)資格審查，保證起點(diǎn)公平；其次，完善退出機(jī)制，建立動(dòng)態(tài)的管理體系，對(duì)受保對(duì)象條件高于標(biāo)準(zhǔn)的，盡快核實(shí)，強(qiáng)制退出，防止擠占有限資源；再次，加強(qiáng)監(jiān)督和懲戒，制度執(zhí)行過程要透明，接受公眾監(jiān)督，對(duì)于騙購(gòu)、騙租者通過行政、法律等手段進(jìn)行嚴(yán)懲。

（四）完善法律體系，凸顯政府職責(zé)

相比美國(guó)20世紀(jì)30年代頒布實(shí)施了《住房法》和日本住房保障法律多達(dá)40余部，我國(guó)至今還沒有《住宅法》。目前我國(guó)的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房制度的立法仍停留在部門規(guī)章的層次上，法律位階低，對(duì)地方政府的約束力差，導(dǎo)致執(zhí)行不力。對(duì)此政府具有義不容辭的責(zé)任，首先可通過法律或法規(guī)的形式，明確各級(jí)政府在住房保障中的責(zé)任；其次，建立和完善相關(guān)法規(guī)體系，使住房保障的主體、責(zé)任、實(shí)施方式、標(biāo)準(zhǔn)等問題都能夠有法可依；此外，按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展中國(guó)家的房?jī)r(jià)收入比應(yīng)是3倍到6倍，而我國(guó)1996—2010年的房?jī)r(jià)收入比（見圖3），除1996年外均高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，特別是2009和2011年分別達(dá)到8.3和8.76。目前85%的家庭仍無(wú)力購(gòu)房，所以政府應(yīng)及時(shí)關(guān)注和調(diào)控房?jī)r(jià)，比如適時(shí)開征房產(chǎn)稅，調(diào)整補(bǔ)貼形式等緩解因高房?jī)r(jià)帶來的購(gòu)房困難。

四、結(jié)論

住房對(duì)于每個(gè)社會(huì)成員來說，都是一項(xiàng)基本權(quán)利，國(guó)家和政府有責(zé)任滿足其需求。對(duì)于目前房?jī)r(jià)過高，人們普遍存在購(gòu)房難的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為加快我國(guó)住房保障制度建設(shè)意義重大，同時(shí)又是對(duì)包容性增長(zhǎng)的貫徹執(zhí)行。從包容性增長(zhǎng)的理念和要求解讀住房保障制度中存在的問題，并從制度自身、財(cái)政支持、監(jiān)管機(jī)制、法律體系四方面提出相應(yīng)對(duì)策，使所保對(duì)象機(jī)會(huì)地享受到應(yīng)有的保障權(quán)利，防止高、低收入群體住房分配方面的結(jié)果不公，滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)社會(huì)成員對(duì)住房的基本需求，促使我國(guó)住房保障制度實(shí)現(xiàn)公正、合理、協(xié)調(diào)和可持續(xù)性發(fā)展。

圖3 全國(guó)房?jī)r(jià)收入比情況（1996-2010）