當(dāng)前我國加快水電發(fā)展面臨的問題及政策建議

付興友

(國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司,四川成都 610041)

1 引 言

改革開放以來,我國電力工業(yè)的高速發(fā)展,為我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長和人民生活水平的不斷提高提供了強(qiáng)有力的能源支撐。2010年,我國水電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到 2.11億千瓦,已成為世界上水電裝機(jī)容量規(guī)模最大的國家。雖然我國水電規(guī)模和發(fā)電量位居世界第一,但是經(jīng)濟(jì)可發(fā)程度僅為 53%,遠(yuǎn)低于世界上許多國家。當(dāng)前全球氣候變化、生態(tài)環(huán)境破壞和能源資源緊缺,深刻影響著人類社會的生存和發(fā)展。2006～2010年單位G D P能耗降低 20%的目標(biāo),只完成了19.1%。目前,中國已經(jīng)成為僅次于美國的第二大排放國,在未來幾年排放量可能會超過美國。

應(yīng)對氣候變化,水電是最值得大規(guī)模開發(fā)的清潔能源。黨的十七屆五中全會明確,要在保護(hù)生態(tài)的前提下積極發(fā)展水電?！笆濉逼陂g,國家計劃投資新能源建設(shè) 5萬億元,常規(guī)水電將開工建設(shè) 8 300萬千瓦,每年要投產(chǎn) 1 000～2 000萬千瓦,相當(dāng)于平均每年要開工投產(chǎn)一個三峽工程的規(guī)模。未來 5～10年將重點(diǎn)開發(fā)分布在西部地區(qū)的 6個水電基地,建設(shè)金沙江、雅礱江、大渡河等重點(diǎn)流域的大型水電站,水電開發(fā)迎來難得的發(fā)展機(jī)遇。

水電是目前可再生和非化石能源中資源最明確、技術(shù)最成熟、最清潔和最經(jīng)濟(jì)的能源,具備大規(guī)模開發(fā)的技術(shù)和市場條件,且安全性高。“3?11”日本大地震造成福島核電站發(fā)生核泄漏重大事故,引發(fā)了世界各國對核電站安全性的高度關(guān)注,我國政府也對核電安全更加重視,并明確提出了暫緩審批新建項目。隨著風(fēng)電等清潔能源快速發(fā)展,區(qū)域性電網(wǎng)運(yùn)行中峰谷差日益加大,對電力儲能提出了更急切的要求,亟待加快推進(jìn)抽水蓄能電站的建設(shè)以發(fā)揮其削峰填谷、保障安全運(yùn)行的重要作用,這也進(jìn)一步為水電發(fā)展帶來了新的要求和機(jī)遇。

2 制約加快水電發(fā)展的主要問題

未來十年我國新增水電容量將達(dá)到 2億千瓦左右,水電行業(yè)步入歷史上最快的發(fā)展時期。水電大提速是轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)的迫切需求,但目前還存在諸多制約水電發(fā)展的問題。

2.1 項目核準(zhǔn)方面的影響

水電項目核準(zhǔn)程序復(fù)雜、難度大、周期長。項目核準(zhǔn)前落實有關(guān)條件的難度大,有關(guān)專項都要求單獨(dú)審批,這些專題報告多數(shù)由不同部門負(fù)責(zé)審批,相互之間協(xié)調(diào)難度大。如,環(huán)評報告由環(huán)保部審批,水保報告由水利部審批,可研報告由水規(guī)總院審批,這三個單位要求其他報告審批后才出具自己的審批意見。核準(zhǔn)項目涉及國家層面近10個部委,在預(yù)可研階段設(shè)計專業(yè)報告批件近 10個,可研階段設(shè)計專業(yè)報告批文近 50個,咨詢、審查、批文時間流程多,程序雜。還有流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃往往工作滯后,難以指導(dǎo)水電專業(yè)規(guī)劃的編制,相互之間不一致,造成項目審批難、協(xié)調(diào)時間長,增加了項目核準(zhǔn)的周期和難度。加之“十二五”期間,核準(zhǔn)項目將急劇增多,扎推、排隊已是必然,因此,需要更加高效的核準(zhǔn)工作機(jī)制和高層強(qiáng)力機(jī)構(gòu)的管理協(xié)調(diào),進(jìn)一步理順流程,使核準(zhǔn)兼顧科學(xué)和效率。

2.2 項目建設(shè)方面的影響

“十二五”是水電開發(fā)的春天已形成共識。然而眾多水電開發(fā)項目的集中建設(shè),任務(wù)繁重,極大可能面臨項目建設(shè)的人力資源緊張、設(shè)計深度不足、管理精細(xì)不夠等問題。一是設(shè)計、監(jiān)理和施工單位的人力資源普遍緊張。以四川為例,截至2010年四川水電裝機(jī) 3 038萬千瓦,到 2015年裝機(jī)規(guī)模達(dá)到 7 000萬千瓦,5年時間要實現(xiàn)裝機(jī)規(guī)模翻一倍,由于項目開發(fā)相對集中,項目勘測設(shè)計、施工、監(jiān)理、管理等工程專業(yè)技術(shù)、管理人員將面臨緊缺,專業(yè)技術(shù)人員配備不足問題,影響項目建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量。二是水電項目的開發(fā)需要充分論證,由于前期水電項目儲備不足,在當(dāng)前加快發(fā)展的形勢下,勘察設(shè)計深度不夠等問題比較突出,給后期建設(shè)留下安全隱患,工程合同變更大量增加。三是現(xiàn)代項目管理體系需要進(jìn)一步完善,比如監(jiān)理到位程度不夠,層層分包,引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛影響項目建設(shè)。四是送出工程與樞紐工程建設(shè)進(jìn)度不夠匹配,存在不能按期投產(chǎn)的風(fēng)險,陷入電站發(fā)電卻送不出的尷尬境地。

2.3 民生工程方面的影響

水庫移民是水電開發(fā)建設(shè)需要動態(tài)解決的重大問題。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,移民的安置與脫貧致富、改善民生結(jié)合更加緊密,科學(xué)制定移民政策,完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),實施更加透明成了水電開發(fā)各相關(guān)方強(qiáng)烈要求。水電開發(fā)企業(yè)深感移民工作難度越來越大,主要表現(xiàn)在:一是移民搬遷安置難度越來越大。目前,出臺了“先移民后建設(shè)”的相關(guān)文件,隨之產(chǎn)生了移民工程代建、援建模式,與移民工作政府主導(dǎo)的政策不符,水電開發(fā)企業(yè)隱憂不斷。二是移民各種利益訴求越來越多。隨著人本思想深入,移民問題得到了政府和水電開發(fā)企業(yè)高度重視,但移民對改善生存生活條件的憧憬和需求不斷提高。三是對征地補(bǔ)償期望越來越高,對安置補(bǔ)償?shù)念A(yù)期不斷增加,部分要求超出了現(xiàn)行政策,現(xiàn)行移民政策不能覆蓋的問題處理難度極大。

2.4 社會責(zé)任方面的影響

建設(shè)項目實施業(yè)主負(fù)責(zé)制,水電開發(fā)企業(yè)作為責(zé)任主體,嚴(yán)格落實政府相關(guān)政策要求,承擔(dān)起了更多社會責(zé)任,比如愛心幫扶,捐建醫(yī)院等一批項目惠及庫區(qū)居民。但近年來伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,社會矛盾激增,影響社會穩(wěn)定的群體性事件、社會突發(fā)事件時有發(fā)生,水電開發(fā)企業(yè)維穩(wěn)壓力巨大。一是庫區(qū)安全穩(wěn)定更多寄托于水電開發(fā)企業(yè)的肩上。西部大多數(shù)水電站都涉及少數(shù)民族地區(qū),電站移民工作涉及傳統(tǒng)文化、宗教、生活習(xí)俗、社會穩(wěn)定、地方利益等諸多因素,民族宗教和維護(hù)社會穩(wěn)定加大移民工作難度,庫區(qū)穩(wěn)定壓力巨大。二是政府將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的期望更多寄托于水電開發(fā)企業(yè)的肩上。三是移民將脫貧與生存條件改善的期望更多寄托于水電開發(fā)企業(yè)的肩上?，F(xiàn)在國家出臺了一些移民新政策,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比過去提高了許多,三峽工程移民費(fèi)用和工程費(fèi)用基本上是各占一半,而瀑布溝水電站移民及移民工程費(fèi)用占了近 60%。四是“水電在某種程度上可能比火電造成的污染更嚴(yán)重”等言論對水電的妖魔化宣傳,造成民眾對水電開發(fā)的誤解和偏見,給水電開發(fā)企業(yè)造成了負(fù)面影響。水電開發(fā)企業(yè)在項目核準(zhǔn)、電站移民等方面舉步維艱。

2.5 投資效益方面的影響

一是新一輪加息,控制信貸規(guī)模與物價上漲因素疊加,增加了水電開發(fā)企業(yè)投資壓力。受國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響,進(jìn)入新一輪加息周期,且物價上漲過快,水電開發(fā)成本進(jìn)一步提高,電力市場成為投資效益的關(guān)鍵。加之銀行貸款的前提是水電項目必須核準(zhǔn),因此水電工程前期項目的投入存在風(fēng)險。二是經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)式增長與水電跨越式增長之間的不協(xié)調(diào)。當(dāng)“十二五”提出在保護(hù)生態(tài)的環(huán)境下,積極水電發(fā)展,水電開發(fā)面臨提速大考。受政策影響,在未來兩年,將有向家壩、溪洛渡、錦屏二級等大型水電站項目集中投產(chǎn)發(fā)電。由于送出通道緊缺,且電力市場富裕,影響電力消納,收益保證堪憂。三是水電電價長期被壓低,投資無法如期收回,甚至出現(xiàn)了一發(fā)電即虧損。四是不斷追加的環(huán)境和移民成本、過重的水電賦稅以及水資源費(fèi)等規(guī)費(fèi),都增加著大型水電開發(fā)的成本。五是移民及民生工程的搭車現(xiàn)象較多,地方政府把后扶、改建、擴(kuò)建的一些基礎(chǔ)設(shè)施想方設(shè)法全部往移民工程靠,增加了工程造價的不確定性。

2.6 各級利益方面的影響

一是地方要求以資源入股水電開發(fā),穩(wěn)定提高地方財政收入。二是稅收引發(fā)地方政府之間的利益沖突。水電站水庫庫區(qū)范圍往往跨越省區(qū)和多個縣市,不少大型水電站的站址在兩省的界河上或者壩址和電站在一個縣,而庫區(qū)在另一個縣。因此,在稅收總額一定的情況下,水電站左右岸,上下游地方政府之間的利益沖突就產(chǎn)生了,甚至對電站的注冊地爭執(zhí),水電開發(fā)企業(yè)很難平衡好利益。三是核準(zhǔn)協(xié)調(diào)難度特別大。水電站的開發(fā)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了工程投資建設(shè)的概念,在中央,與水電開發(fā)建設(shè)有關(guān)的部門有國家發(fā)展和改革委員會、水利部、交通部、環(huán)保部、林業(yè)部、國土資源部、國家電力監(jiān)管委員會等,這些部門都有自己的發(fā)展規(guī)劃,每一個都有自己的管轄范圍和自己的權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)。在地方,水電項目的前期準(zhǔn)備、施工移民等工作也要與地方計劃、國土、林業(yè)、民政多個部門打交道。國家各部門的職能往往存在交叉和相互影響,各部門之間的規(guī)定和要求常常存有爭議,水電開發(fā)企業(yè)的協(xié)調(diào)難度很大。

3 可持續(xù)發(fā)展水電的政策建議

3.1 建立國家清潔能源開發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制

流域水電開發(fā)涉及的區(qū)域廣、覆蓋面積大,沒有一個高層強(qiáng)力機(jī)構(gòu)的管理,很難協(xié)調(diào)各方利益。據(jù)查,上個世紀(jì) 30年代,美國密西西比河流域水電開發(fā)采取自上而下,由高層領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)有關(guān)的部門,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)密西西比河流域的開發(fā)。在我國,三峽工程模式也具有典型意義。因此,建立國家清潔能源開發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制,有益于加快我國水電開發(fā)步伐、使水電開發(fā)更科學(xué)、更有序,使各種資源整合更有效。就水電開發(fā)而言,建立以流域為基本單元,國家高層領(lǐng)導(dǎo)為核心,相關(guān)部委和省級政府共協(xié)調(diào),流域開發(fā)企業(yè)全力參與的國家清潔能源開發(fā)機(jī)制,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個流域的開發(fā)規(guī)劃,使投資、投產(chǎn)得到優(yōu)化;負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域電力市場問題,使能源利用效率更高;負(fù)責(zé)研究水電開發(fā)的環(huán)保、移民等突出問題,使社會、生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù);負(fù)責(zé)研究部署水電開發(fā)組團(tuán)走出去戰(zhàn)略,借鑒中國高鐵經(jīng)驗,樹立中國水電品牌。

3.2 建立國家層面環(huán)保生態(tài)影響評價機(jī)制

為實現(xiàn)水電又好又快發(fā)展,國家應(yīng)盡早安排對水電流域規(guī)劃環(huán)評進(jìn)行審批。水電項目特別是大型水電項目,建設(shè)周期長,建設(shè)條件復(fù)雜;隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和國家對生態(tài)環(huán)境要求的不斷提高,特別是《環(huán)境影響評價法》和《江河流域規(guī)劃環(huán)境影響評價規(guī)范》等法律、法規(guī)的相繼出臺,流域規(guī)劃環(huán)評要求進(jìn)一步提高。從環(huán)評審查方面來說,國家應(yīng)制訂明確的審批標(biāo)準(zhǔn),哪些項目可以滿足環(huán)評要求,哪些項目不能滿足環(huán)評要求,要科學(xué)合理地確定環(huán)評要求和措施,避免不合理的投資浪費(fèi)。在評價協(xié)調(diào)中,有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)既分工又合作,避免互為前提,形成循環(huán)套。

3.3 建立國家層面移民管理機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、國家對民生的重視、移民群體利益需求的變化,移民管理機(jī)制健全已是大勢所趨,特別是國家移民管理機(jī)構(gòu)的成立已迫在眉睫。目前國家雖然有統(tǒng)一的移民條例,但因水利工程和水電工程投資的主體和工程管理體制不同,執(zhí)行的政策、法規(guī)有可能不太一致。不同區(qū)域,特別是同一工程建設(shè)涉及區(qū)域跨省(自治區(qū)、直轄市)時,在執(zhí)行移民安置政策時可能會不一致,而導(dǎo)致部門難以協(xié)調(diào),移民之間的利益需求難以平衡。因此需要國家移民管理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一明確出臺移民補(bǔ)償和安置政策,避免產(chǎn)生不均衡。目前水利水電工程建設(shè)征地直接占地產(chǎn)生的移民已有 2 400萬人,而因移民搬遷、安置而涉及的群體遠(yuǎn)不止這個數(shù),如此龐大的群體需要國家有一個明確的移民管理機(jī)構(gòu)來代表他們的利益,國家成立國家移民管理機(jī)構(gòu),便于統(tǒng)一政策,統(tǒng)一協(xié)調(diào)。通過國家層面強(qiáng)力協(xié)調(diào),堅決防止非移民項目搭車現(xiàn)象,對與移民相關(guān)但提高標(biāo)準(zhǔn)的投資實行分?jǐn)傊?對水電開發(fā)帶來的防洪、攔沙、旅游、養(yǎng)殖等綜合效益,應(yīng)允許水電開發(fā)企業(yè)合理分成。

3.4 建立國家層面水電價格形成機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展,移民、環(huán)保成本越來越高,水泥、鋼筋、人力等資源成本逐年上升,水電站開發(fā)的單位千瓦投資動輒突破萬元,翻了好幾倍。與此相反,水電開發(fā)企業(yè)要爭取科研報告的電價是根本不可能,且水電電價長期被壓低,對企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和流域梯級開發(fā)造成很大困難。因此,國家要確立水電價格形成機(jī)制,并在每個五年計劃有必要對電站指導(dǎo)價格進(jìn)行調(diào)整,改善水電開發(fā)投資環(huán)境,保證投資回報。

3.5 建立不同地區(qū)河流開發(fā)的政策約束機(jī)制

由于水電開發(fā)的特殊性,涉及面廣,影響到經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的安全發(fā)展,需要水電開發(fā)企業(yè)承擔(dān)更多的社會責(zé)任。對比美國水電開發(fā)經(jīng)驗,其大多數(shù)流域干流都是由國有企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā),而流域支流鼓勵民營資本開發(fā)的策略。建議以此為原則,建立省級河流環(huán)保機(jī)構(gòu)并有相關(guān)授權(quán),設(shè)置不同流域開發(fā)的政策約束機(jī)制,干流開發(fā)優(yōu)先考慮有良好信譽(yù)、責(zé)任的國有水電開發(fā)企業(yè)。按照科學(xué)發(fā)展觀要求,通過股權(quán)投資方式,吸收不同資本組建統(tǒng)一的流域開發(fā)企業(yè),實現(xiàn)流域水電開發(fā)與生態(tài)環(huán)保、征地移民、送出工程、市場消納等方面的全面統(tǒng)籌。

3.6 建立完善項目核準(zhǔn)流程的工作機(jī)制

水電開發(fā)項目核準(zhǔn)的專業(yè)報告實行單獨(dú)審批但又互為前提,易形成“循環(huán)套”,導(dǎo)致辦理各項支持核準(zhǔn)的前置性條件批文周期長、協(xié)調(diào)難度大,影響了水電開發(fā)項目核準(zhǔn)的效率。加快水電建設(shè),兼顧項目核準(zhǔn)的科學(xué)和效率,需要進(jìn)一步完善項目核準(zhǔn)流程,圍繞項目建立相關(guān)方工作協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面,國家相關(guān)部委明確水電工程核準(zhǔn)批文的辦理標(biāo)準(zhǔn)和程序、時限,明確專業(yè)報告間的內(nèi)在聯(lián)系,確定專業(yè)報告獨(dú)立、并行、前提等屬性,合理優(yōu)化審批流程,提高決策效率;另一方面,建立審批水電核準(zhǔn)前置性條件相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制,破解“循環(huán)套”問題,解決項目核準(zhǔn)中的重大問題、難點(diǎn),提高科學(xué)決策水平。

4 結(jié) 語

在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下,加快水電開發(fā)是水電開發(fā)企業(yè)的義不容辭責(zé)任。但水電資源開發(fā),水電站建設(shè)不在單單是修一座水壩,建一個水庫,涉及更多社會民生、經(jīng)濟(jì)利益,要建好綠色電站,除了水電企業(yè)自身責(zé)任以外,更需要政府相關(guān)政策的支持,破除制約加快水電開發(fā)的問題,推動水電開發(fā)又好又快發(fā)展。