以浮山縣為例談縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃

白新強

縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃是政府調(diào)控縣域村鎮(zhèn)空間資源、指導村鎮(zhèn)發(fā)展和建設，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在當前我省加快推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，如何編制好縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，突出解決區(qū)域發(fā)展中面臨的問題，就顯得至關(guān)重要。此次研究以浮山縣為例，對欠發(fā)達地區(qū)縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃應解決的主要問題和規(guī)劃重點進行了深入探討。

1 規(guī)劃構(gòu)思

1.1 規(guī)劃指導思想

規(guī)劃結(jié)合浮山縣山區(qū)型自然地理特征、工業(yè)化初期資源型經(jīng)濟特色、低水平均衡型城鄉(xiāng)居民點結(jié)構(gòu)和薄弱的對外聯(lián)系問題等縣域發(fā)展實際，以科學發(fā)展觀為指導，以提升縣域經(jīng)濟競爭力、提高縣域空間組織和基礎設施、社會服務設施運行效率、優(yōu)化縣域生態(tài)環(huán)境為目標，以縣域城鄉(xiāng)居民點、產(chǎn)業(yè)布局、設施布局、生態(tài)環(huán)境建設等空間結(jié)構(gòu)重組為著力點，以建立完善的空間管制體系為調(diào)控手段，強調(diào)規(guī)劃空間全覆蓋，強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域開放，強調(diào)集約、集中、集聚發(fā)展，制定具有較強戰(zhàn)略性、前瞻性、操作性的發(fā)展規(guī)劃，力求構(gòu)建與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境生態(tài)建設相協(xié)調(diào)，開放、高效、可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)空間體系。

1.2 規(guī)劃原則

1)著眼于空間資源的配置和開發(fā)建設活動的綜合協(xié)調(diào)，重點落實產(chǎn)業(yè)、居民點、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設等的空間安排。2)以建設“全面小康社會”為基本目標，從長遠利益和公眾利益出發(fā)，重點解決區(qū)域發(fā)展中涉及長遠利益、整體利益的問題。3)引入空間管制、空間準入概念，將區(qū)域空間管制貫穿于規(guī)劃的各個部分，強化空間指導和約束功能，明確空間開發(fā)利用方向，以提高規(guī)劃的可操作性。4)做好與上一級規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的銜接，處理好與本縣其他“條塊”規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

1.3 總體思路

牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀，面向全面建設小康社會，以體制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新為動力，以經(jīng)濟、空間結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整為主線，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、調(diào)整資源型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，加快新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和集中型城鎮(zhèn)化進程，促進國民經(jīng)濟既快又好地發(fā)展和社會全面進步，把浮山縣建設成為充滿活力的山區(qū)經(jīng)濟強縣、“天藍、水清、山綠、城潔”的生態(tài)化區(qū)域、適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展和居住生活的宜居之地、以根祖文化、民間藝術(shù)文化為品牌的文化之鄉(xiāng)。

1)整合資源、多元發(fā)展、集群推進，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。2)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、村莊重組，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)。3)強化基礎、壯大產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化布局，推進新農(nóng)村建設。4)完善設施、健全服務、重視科教，優(yōu)化投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境。5)節(jié)約資源、保護環(huán)境、保育生態(tài)，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。6)功能分區(qū)、空間準入、區(qū)域管制，加強建設活動的空間調(diào)控。

2 空間布局

2.1 空間發(fā)展戰(zhàn)略

以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主線，以覆蓋全縣的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”為龍頭和基礎，以“三個集中”“四項改革”為突破口，促進人口與生產(chǎn)要素的有序流動和合理集聚?！皬娀行?，壯大極核;依托通道，培育軸帶;遷村并點，引導集聚;分區(qū)調(diào)控，整體優(yōu)化”，為縣域經(jīng)濟、社會發(fā)展構(gòu)建具有高度適應性、開放性，可持續(xù)發(fā)展的空間載體。

1)強化中心，壯大極核。實施“龍頭帶動”戰(zhàn)略，突出發(fā)展縣域中心城鎮(zhèn)，強化職能，壯大規(guī)模和實力，使中心城鎮(zhèn)發(fā)展成為具有吸引力的生態(tài)型城鎮(zhèn)和縣域經(jīng)濟發(fā)展的增長極核。2)依托通道，培育軸帶。依托縣域南北向與東西向“十”字形交通干線，聚合與提升區(qū)域發(fā)展軸線的核心功能，促進城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間空間聯(lián)系，帶動縣域整體發(fā)展。3)遷村并點，引導集聚。綜合扶貧移民、生態(tài)移民和工礦區(qū)綜合治理等政策，著力推動遷村并點，重構(gòu)區(qū)域村莊布點體系，促進人口與經(jīng)濟要素的空間集聚。4)分區(qū)調(diào)控，整體優(yōu)化。按照四類建設分區(qū)，加強引導與管制，推進人口與生產(chǎn)要素在分區(qū)之間及分區(qū)內(nèi)部的合理集聚，促動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 城鄉(xiāng)總體布局結(jié)構(gòu)

形成以“十”字形軸線為框架的“一心、兩軸、三點、四區(qū)”的城鄉(xiāng)空間布局格局。

“一心”即縣城，是縣域人口集聚與城鎮(zhèn)建設的重心，全縣的綜合服務和創(chuàng)新中心，區(qū)域增長極核。

“兩軸”即以兩條主要公路為通道的一主一副“十”字形城鎮(zhèn)與經(jīng)濟發(fā)展重點軸帶。

“三點”即分別處于縣域北部、南部、東南部的三個農(nóng)村地區(qū)的片區(qū)中心和產(chǎn)業(yè)區(qū)依托城鎮(zhèn)。

“四區(qū)”即四類建設分區(qū)，包括:西部城鎮(zhèn)經(jīng)濟與集約化農(nóng)業(yè)區(qū);西南部鐵礦資源開發(fā)與冶鑄產(chǎn)業(yè)區(qū);中部煤炭開發(fā)與綜合利用產(chǎn)業(yè)區(qū);東部生態(tài)經(jīng)濟區(qū)。

空間組織的基本方向是積極推進西部區(qū)的城鄉(xiāng)建設、適度控制西南部、中部資源開發(fā)的城鄉(xiāng)建設，嚴格控制與壓縮東部生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設活動，引導人口與生產(chǎn)要素向中部核心區(qū)集聚。

2.3 產(chǎn)業(yè)布局

1)農(nóng)業(yè)。重點建設以小麥為主的商品糧基地，以優(yōu)質(zhì)雜糧為主的特色農(nóng)產(chǎn)品基地，以核桃、蘋果為主的經(jīng)濟林基地，以羊、雞及特種養(yǎng)殖為主的畜牧業(yè)基地和綠色無公害蔬菜種植基地。2)工業(yè)。引導產(chǎn)業(yè)向集中、集約、集聚、協(xié)調(diào)方向發(fā)展，在縣域范圍內(nèi)構(gòu)建“兩軸、三區(qū)、四板塊”的工業(yè)布局格局。3)服務業(yè)。依托生態(tài)民俗文化旅游項目和森林公園開發(fā)工程，積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè);發(fā)展人文創(chuàng)意產(chǎn)業(yè);面向區(qū)域工農(nóng)業(yè)需求發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè);適應城鎮(zhèn)服務功能提升和居民需求，發(fā)展物流、房地產(chǎn)與社區(qū)服務業(yè)，促進服務業(yè)的規(guī)模擴張與質(zhì)量提升。

2.4 城鎮(zhèn)組織

遵循“循序漸進、注重質(zhì)量，突出重點、強化核心，功能轉(zhuǎn)型、引導整合，空間集中、軸線推進，資源節(jié)約、環(huán)境友好”的發(fā)展思路引導城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)體系建設積極、有序、健康發(fā)展，形成“一心三鎮(zhèn)(集鎮(zhèn))多點”的城鎮(zhèn)組織體系。

2.5 村莊布局調(diào)整

積極建設中心村，有計劃，有步驟推進移民并村，促進人口與經(jīng)濟要素的空間集聚;加強“城中村”的改造，促進城鎮(zhèn)空間的一體化發(fā)展。共規(guī)劃14個中心村，115個基層村，遷并村莊557個。

2.6 交通體系

以區(qū)域經(jīng)濟與城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略為導向，重點搞好以縣城為中心的十字形對外通道和縣域交通主骨架，以及“樹枝狀”鄉(xiāng)村道路網(wǎng)絡。

2.7 生態(tài)建設

按照“因地制宜，因害設防，合理布局，綜合治理，重點突破，整體推進”的原則，將全縣劃分為四大生態(tài)治理區(qū)，根據(jù)不同區(qū)域的特點，分區(qū)分類治理。

2.8 空間管制

根據(jù)不同地域的資源環(huán)境承載能力和現(xiàn)有發(fā)展水平，將縣域空間劃分為適宜建設地區(qū)、礦產(chǎn)開發(fā)整治區(qū)、限制建設地區(qū)和禁止建設地區(qū)4種一級管制區(qū)和城鎮(zhèn)建設區(qū)、村鎮(zhèn)建設區(qū)、獨立工業(yè)區(qū)等10種二級管制區(qū)。

3 規(guī)劃創(chuàng)新與特色

1)規(guī)劃著眼于城鄉(xiāng)空間資源的配置和開發(fā)建設活動的綜合協(xié)調(diào)，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主線，以空間管制、空間準入為主要調(diào)控手段，側(cè)重于落實產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)居民點、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設等的空間安排，強調(diào)集約、集中、集聚發(fā)展，力求構(gòu)建城鄉(xiāng)互動的發(fā)展關(guān)系，對欠發(fā)達地區(qū)縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃應解決的主要問題和規(guī)劃重點進行了有益探討，并對全省縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的規(guī)范編制起到了指導和示范作用。

2)遵循問題導向與目標導向相結(jié)合的技術(shù)路線，突出浮山縣“山區(qū)型自然地理特征、工業(yè)化初期資源型經(jīng)濟特色、低水平均衡型城鄉(xiāng)居民點結(jié)構(gòu)”等特點，突出解決區(qū)域發(fā)展中面臨的問題，重點加強了縣域內(nèi)部空間集約、集中、集聚發(fā)展，點軸體系建設，點線面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，村莊布局調(diào)整，交通、供水、教育設施等方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與共享等內(nèi)容，體現(xiàn)了規(guī)劃的地域性特色。

3)以分類管制為導向，深化了村莊布局調(diào)整內(nèi)容與方法。在村莊調(diào)整單元上落實到自然村一級，將基層村分為積極發(fā)展、控制發(fā)展、鼓勵遷并、近期遷并四種類型進行調(diào)整，在研究方法上突出了自上而下與自下而上相結(jié)合的方法，保證規(guī)劃方案的可操作性。

4)按照新編制辦法的要求，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃思想，深化了空間管制區(qū)劃體系與管制措施。在適宜建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)和礦產(chǎn)開發(fā)整治區(qū)基礎上，進一步細化了二級區(qū);在空間管制規(guī)則上，歸納為管制的法律依據(jù)、區(qū)域建設管制要求、區(qū)域政策三個方面，體現(xiàn)了縣級管制區(qū)的功能區(qū)與政策區(qū)交融的特點。

5)探討了實施規(guī)劃空間調(diào)控策略的實施主體、資金投放、產(chǎn)業(yè)引導、用地供給等方面的縣域差異化空間發(fā)展政策，克服了規(guī)劃與實施管理政策脫節(jié)的問題。

［1］ 鄒 軍，張京祥，胡麗婭.城鎮(zhèn)體系規(guī)劃［M］.南京:東南大學出版社，2002:47-61.

［2］ 馬 強.我國縣域規(guī)劃的幾點思考［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2005(7):32-35.

［3］ 莊 宇，張培剛.新時期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念在縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的運用［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2007(3):19-23.