論城市生活垃圾處理法律制度的完善★

李清宇 劉玉清 柴 濤

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，隨之而來(lái)的城市生活垃圾問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，如何采取更加有效的措施來(lái)解決城市生活垃圾污染問(wèn)題已成關(guān)注焦點(diǎn)。從國(guó)外城市生活垃圾治理成功經(jīng)驗(yàn)看，在法律層面對(duì)生活垃圾分類分揀及綜合利用進(jìn)行具體規(guī)定，是解決城市生活垃圾問(wèn)題的根本途徑。但我國(guó)雖在此方面有相關(guān)立法，但卻內(nèi)容過(guò)于原則化，操作性較差，且配套法規(guī)不完善，給城市生活垃圾資源化利用帶來(lái)相當(dāng)大的困難，影響我國(guó)城市生活環(huán)境質(zhì)量的提高。

1 我國(guó)城市生活垃圾的現(xiàn)狀

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人口向大中城市集中的速度越來(lái)越快，城市生活垃圾問(wèn)題愈來(lái)愈凸顯，現(xiàn)已發(fā)展成為城市一大公害。我國(guó)城市生活垃圾的清運(yùn)量2009年已達(dá)1．5億t，而無(wú)害化處理僅為1．1億t［1］，處理率約為71%，且處理方式主要為填埋和焚燒，幾乎沒(méi)有將生活垃圾進(jìn)行分類處理及綜合利用。因此，我國(guó)城市生活垃圾處理問(wèn)題所面臨的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

眾所周知，城市生活垃圾是“放錯(cuò)地方的資源”，若合理開(kāi)發(fā)，可實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用，達(dá)到環(huán)保、綠色、低碳的目的。若按目前現(xiàn)狀，垃圾資源不但會(huì)被浪費(fèi)，還會(huì)產(chǎn)生破壞土壤，污染大氣，影響水質(zhì)，侵占空間，妨礙市容等一系列環(huán)境問(wèn)題。雖然我國(guó)為解決此問(wèn)題作出了努力，部分城市也出臺(tái)了一些相關(guān)的地方性法規(guī)，但由于各個(gè)地方立法角度和實(shí)施環(huán)境的差異，致使其難以發(fā)揮作用。因此，從國(guó)家層面加快對(duì)我國(guó)城市生活垃圾分類分揀及綜合利用進(jìn)行立法已是刻不容緩。

2 我國(guó)城市生活垃圾相關(guān)法律情況以及存在的問(wèn)題

我國(guó)城市生活垃圾污染防治的相關(guān)立法有:《環(huán)境保護(hù)法》(1989年)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2005年)，還頒布了相應(yīng)的配套法律法規(guī)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002年)、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(1992年)、《城市生活垃圾管理辦法》(2007年)等。同時(shí)地方性法規(guī)有:《廣州市固體廢物污染環(huán)境防治規(guī)定》(2001年)、《太原市清潔生產(chǎn)條例》(2008年)等。以上規(guī)定為加強(qiáng)城市生活垃圾處理與污染防治提供了技術(shù)政策和法律依據(jù)。但是仍存在一些嚴(yán)重制約城市生活垃圾分類分揀及綜合利用發(fā)展的問(wèn)題［2］。具體為:生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，分類要求不具有強(qiáng)制性;生產(chǎn)者責(zé)任制度不具體，各環(huán)節(jié)責(zé)任義務(wù)不明確;生活垃圾收費(fèi)制度不完善，“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”意識(shí)觀念難樹(shù)立。

3 德國(guó)生活垃圾相關(guān)法律及措施制度

德國(guó)十分關(guān)注城市生活垃圾污染問(wèn)題，相關(guān)配套法律法規(guī)較為完備。其中《廢棄物處理法》(1972年)、《廢棄物限制處理法》(1986年)、《包裝廢棄物處理法》(1991年)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處置法》(1994年)［3］等法律規(guī)定，為德國(guó)的城市生活垃圾污染防治提供了依據(jù)。同時(shí)相應(yīng)的措施制度有“黃桶綠點(diǎn)系統(tǒng)”［4］措施、押金返還制度、垃圾處理收費(fèi)制度和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等，為德國(guó)的城市生活垃圾污染防治提供了保障。

4 對(duì)我國(guó)城市生活垃圾立法啟示

1)完善配套法規(guī)以及明確法律責(zé)任。在《固體廢物污染環(huán)境防治法》基礎(chǔ)上，要完善配套法規(guī)，對(duì)各種行為要有具體規(guī)定。對(duì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費(fèi)、處理等各個(gè)階段，都要有明確的責(zé)任主體，對(duì)相應(yīng)主體所承擔(dān)的責(zé)任，所履行的義務(wù)都要有具體的規(guī)定。堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定行為的法律后果，采用刑法處罰和行政處罰相結(jié)合的方式，根據(jù)其破壞環(huán)境的程度，采取相應(yīng)的處罰。生產(chǎn)廠商、消費(fèi)者、垃圾回收處理單位公司等都要明確自己的法律責(zé)任和義務(wù)，真正做到有法必依，違法必究。

2)加強(qiáng)政府監(jiān)管。政府要明確其監(jiān)督責(zé)任及范圍，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)、處理各個(gè)階段的監(jiān)管。在生產(chǎn)階段要對(duì)原料、輔料、生產(chǎn)流程、技術(shù)路線、產(chǎn)品方案、回收措施等進(jìn)行監(jiān)管。在銷售和消費(fèi)階段要對(duì)失去利用價(jià)值或沒(méi)有失去利用價(jià)值但被拋棄的廢棄物投放方式、分類標(biāo)準(zhǔn)、偽造垃圾分類塑料袋等進(jìn)行監(jiān)管。在處理階段要對(duì)生活垃圾的回收途徑、無(wú)害化處理方式、亂扔亂丟垃圾行為等進(jìn)行監(jiān)管。保證生活垃圾處理無(wú)害化、資源化、減量化，促進(jìn)城市生活垃圾分類分揀及綜合利用。

3)樹(shù)立環(huán)保意識(shí)。加大宣傳教育力度，提高城市居民的環(huán)保意識(shí)。通過(guò)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志等方式宣傳教育生活垃圾源頭分類，使居民真正認(rèn)識(shí)其分類的意義，積極參與垃圾分類，為環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)自己的一份力量。加強(qiáng)垃圾投放方式、分類標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)工作建設(shè)，促使生活垃圾的分類及資源化利用。學(xué)校的宣傳教育更為重要，要從小讓孩子們認(rèn)識(shí)到生活垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的危害，學(xué)會(huì)生活垃圾分類投放，使用環(huán)保產(chǎn)品，拒絕使用一次性產(chǎn)品，樹(shù)立環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

5 我國(guó)城市生活垃圾配套法規(guī)的完善

盡管我國(guó)已制定《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》，但由于缺少配套法規(guī)，使生活垃圾在減量化、無(wú)害化、資源化過(guò)程中無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循、無(wú)據(jù)可查。為此，應(yīng)在如下方面作具體完善。

5． 1 統(tǒng)一生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，按主要組成成分進(jìn)行分類，具體分為紙類、塑料類、電子產(chǎn)品類、廚余垃圾、其他垃圾共五大類。其中“其他類”垃圾主要是成分結(jié)構(gòu)復(fù)雜，難以用上述標(biāo)準(zhǔn)界定的垃圾。以此為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)在五花八門的垃圾設(shè)施進(jìn)行改造，如垃圾袋統(tǒng)一發(fā)售，強(qiáng)制使用;垃圾箱統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分成五類;運(yùn)送車輛進(jìn)行改裝，按類回收。其中，垃圾袋、垃圾箱分類標(biāo)識(shí)醒目、易于辨識(shí)。此外，成分結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜的垃圾，要有詳細(xì)規(guī)定，預(yù)分或拆分后投放要有明確規(guī)定。

5． 2 延伸廠商責(zé)任

盡管我國(guó)的法律法規(guī)中有生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度條款，但規(guī)定不明確、缺少操作性，對(duì)生產(chǎn)者約束甚微，從而形成廠商只管生產(chǎn)賺錢，不管產(chǎn)品銷售帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，違背了“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的環(huán)境法精神［5］。為此，建議從如下三個(gè)方面延伸廠商責(zé)任:1)押金制度，具有潛在污染特性產(chǎn)品廠商根據(jù)其產(chǎn)量向國(guó)家繳納一定數(shù)量的押金，這部分押金可以通過(guò)廠商回收廢棄產(chǎn)品的數(shù)量按比例進(jìn)行返還，剩余的押金是國(guó)家代其處理廢棄產(chǎn)品的費(fèi)用。同時(shí)，消費(fèi)者在購(gòu)買具有潛在污染特性的產(chǎn)品時(shí)預(yù)付一定數(shù)量的押金，當(dāng)他們將產(chǎn)品或其包裝物送回指定的循環(huán)或處理中心時(shí)，即可取回押金，如果產(chǎn)品被隨意扔掉，消費(fèi)者就要承擔(dān)拿不回押金的損失。2)付費(fèi)制度，居民可以通過(guò)電話、互聯(lián)網(wǎng)等方式與廠商或相關(guān)的專業(yè)公司聯(lián)系，讓其上門服務(wù)，付其一定的處理費(fèi)用將成分復(fù)雜或污染環(huán)境的廢棄物收走。3)罰金制度，對(duì)于不能將生活垃圾放到指定地點(diǎn)、隨意傾倒垃圾、不付費(fèi)偷扔垃圾行為的市民、企業(yè)、單位等要對(duì)其進(jìn)行處罰，根據(jù)其行為對(duì)周圍環(huán)境的污染程度(污染程度分為嚴(yán)重污染、輕度污染、污染非常小)進(jìn)行罰款。

5． 3 轉(zhuǎn)變觀念及完善垃圾收費(fèi)制度

目前，我國(guó)生活垃圾處理的主體還是政府，是城市生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理整個(gè)環(huán)節(jié)唯一的責(zé)任人。這樣就會(huì)給人以誤解，認(rèn)為城市生活垃圾處理是一項(xiàng)公益事業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致垃圾分類收集難以貫徹實(shí)行，垃圾資源化利用難以實(shí)現(xiàn)［6］。因此，首先樹(shù)立生活垃圾問(wèn)題不僅僅是政府的責(zé)任，是與我們緊密相關(guān)的觀念，每個(gè)人都有責(zé)任義務(wù)遵守“污染者付費(fèi)”原則。其次改變垃圾收費(fèi)方式，由目前的“按戶收費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍慈耸召M(fèi)”，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照全國(guó)處理各種生活垃圾的平均成本及城市實(shí)際比對(duì)來(lái)確定。

6 結(jié)語(yǔ)

完善我國(guó)城市生活垃圾相應(yīng)的立法，是垃圾實(shí)現(xiàn)減量化、資源化和無(wú)害化的必經(jīng)之路，是生活垃圾綜合利用的強(qiáng)而有力的手段，是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從產(chǎn)品生產(chǎn)商、經(jīng)銷商到消費(fèi)者都有義務(wù)參與到生活垃圾分類分揀及綜合利用中去，實(shí)現(xiàn)垃圾資源良性循環(huán)的目標(biāo)。

［1］ 2010 年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒［J/OL］．http://www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/2010/indexch．htm．

［2］ 何 川，付麥粒．我國(guó)城市生活垃圾污染防治的法律對(duì)策研究［J］．廣西青年干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，19(2):72-75．

［3］ 沙 臻．聯(lián)邦德國(guó)有關(guān)垃圾處理的主要法律法規(guī)［J］．全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望，1997(5):11．

［4］ 萬(wàn)小軍．德國(guó)的垃圾清除業(yè)［J］．城市環(huán)境衛(wèi)生，1999(7):18-20．

［5］ 馬詩(shī)院，馬建華．我國(guó)城市生活垃圾分類收集現(xiàn)狀及對(duì)策［J］．環(huán)境衛(wèi)生工程，2007(2):12-15．

［6］ 唐 為．我國(guó)生活垃圾污染防治的法律研究［D］．長(zhǎng)沙:湖南大學(xué)，2005．