談轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)有效性

□文/余苗苗 朱七光

談轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)有效性

□文/余苗苗 朱七光

我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)主要是從提供稅收優(yōu)惠和優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品及服務(wù)兩個(gè)層次上展開(kāi)的。在現(xiàn)實(shí)體制下，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的有效性處在弱勢(shì)狀態(tài)，因此需建立穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和政治經(jīng)濟(jì)體制，以增強(qiáng)我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的有效性。

稅收競(jìng)爭(zhēng)；制度競(jìng)爭(zhēng)；財(cái)政分權(quán)

一、轉(zhuǎn)型時(shí)期政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵

在轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)制度和政治制度都不成熟，從而構(gòu)成了社會(huì)發(fā)展的障礙，建立一套完善而有效的制度體系就成為了我國(guó)及眾多轉(zhuǎn)型期國(guó)家的主要任務(wù)。建構(gòu)主義學(xué)派認(rèn)為，在新古典主義的框架下可以由經(jīng)濟(jì)人通過(guò)成本利益分析選擇出有效的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)制度。演進(jìn)主義理論認(rèn)為，個(gè)人理性在理解它自身的能力方面有一種邏輯上的局限，這是因?yàn)樗肋h(yuǎn)無(wú)法離開(kāi)它自身而檢視它自身的運(yùn)作。因此，在演進(jìn)主義者看來(lái)，社會(huì)活動(dòng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生活動(dòng)規(guī)則。競(jìng)爭(zhēng)不僅是在特定秩序下的活動(dòng)，競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)本身就是市場(chǎng)秩序的維護(hù)者；在平等市場(chǎng)環(huán)境下的競(jìng)爭(zhēng)能夠保證生命力旺盛的制度勝出，使之成為社會(huì)活動(dòng)者共同遵守的規(guī)則。

所謂政府間競(jìng)爭(zhēng)，是指政府之間圍繞有形或無(wú)形資源的競(jìng)爭(zhēng)，在很大程度上表現(xiàn)為制度競(jìng)爭(zhēng)或體制競(jìng)爭(zhēng)。它突出了內(nèi)在規(guī)則和外在規(guī)則體系對(duì)于各轄區(qū)的成本水平以及轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重要性。正是這種競(jìng)爭(zhēng)成為轉(zhuǎn)型期政府運(yùn)行體制有效性的裁判。政府間競(jìng)爭(zhēng)作為制度競(jìng)爭(zhēng)或規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)，主要在資金流動(dòng)、勞動(dòng)力流動(dòng)、資源流動(dòng)等方面展開(kāi)。其中，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是各層次政府競(jìng)爭(zhēng)的重要手段或工具。通常來(lái)說(shuō)，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是指政府間為增強(qiáng)本級(jí)政府（及其所屬部門(mén)）的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、提高轄區(qū)（或部門(mén)）福利，以稅收為手段進(jìn)行的各種爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源及稅收資源的活動(dòng)。

二、我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)有效性分析

轉(zhuǎn)型期的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是現(xiàn)代高效的政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。如果缺乏有效的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)，則會(huì)使各層次政府陷于僵化的運(yùn)行狀態(tài)。幸運(yùn)的是，我國(guó)的改革開(kāi)放國(guó)策給予了各層次地方政府之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的充分條件。同時(shí)，我國(guó)的改革屬于自下而上的改革，它本身要求地方或基層具有改革和創(chuàng)新的條件和動(dòng)機(jī)。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度變遷有強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷之分。20世紀(jì)七十年代末期以來(lái)的改革以“摸著石頭過(guò)河”為特征，下放了各層次地方政府改革和創(chuàng)新的利益，從而形成了以誘致性變遷為主、強(qiáng)制性變遷為輔的制度變遷過(guò)程。正是在這種背景下，政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)才逐漸展開(kāi)。

（一）我國(guó)現(xiàn)有體制下缺乏穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)性政府主體。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府機(jī)構(gòu)的層次性得到法律的穩(wěn)定性保障，確認(rèn)了競(jìng)爭(zhēng)性政府主體的相對(duì)穩(wěn)定性。但是，由于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治體制，政府官員的任免具有較大的不確定性；而行政首腦對(duì)政府活動(dòng)具有超強(qiáng)影響力，因此不確定性的政府官員（特別是首腦）任免機(jī)制危及到競(jìng)爭(zhēng)性政府主體的穩(wěn)定性。同時(shí)，在我國(guó)單一制的國(guó)家政治體制框架下，高層次政府對(duì)下級(jí)政府的強(qiáng)制權(quán)力過(guò)多，基層政府官員對(duì)高層政府官員的依賴性相對(duì)較高，造成低層次政府競(jìng)爭(zhēng)性主體的地位缺乏較高的穩(wěn)定性。

（二）轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則具有不穩(wěn)定性。建國(guó)以后，我國(guó)相繼頒布了憲法及一系列法律準(zhǔn)則，確認(rèn)了我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則的穩(wěn)定性。但是，自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期。國(guó)家轉(zhuǎn)型期的基本特征是政治經(jīng)濟(jì)體制不斷突破原有的框架限制，創(chuàng)建適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的行為規(guī)則。新規(guī)則的建立是一個(gè)長(zhǎng)期的、痛苦的過(guò)程，是一個(gè)不斷違背原有規(guī)則、構(gòu)建新規(guī)則的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程常常危及現(xiàn)有國(guó)家憲法和其他基本法律的權(quán)威，因而與現(xiàn)有體制的沖突是不可避免的。而政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)作為一種制度發(fā)現(xiàn)程序，其目的在于不斷改變或改良舊有規(guī)則，提高運(yùn)行效率。政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)不斷打破舊有規(guī)則建立新秩序的同時(shí)，不僅要改變政府獨(dú)立活動(dòng)規(guī)則，而且要涉及到地方政府博弈規(guī)則的變更和完善，從而使政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)行環(huán)境更加復(fù)雜和不穩(wěn)定。這就使得政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的效率受到很大的影響。正是由于我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制及其運(yùn)行中的上述缺陷，我國(guó)政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)還處于弱勢(shì)有效性階段。特別是我國(guó)近年來(lái)的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越與地方保護(hù)主義聯(lián)系在一起，進(jìn)一步弱化了政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的有效性。

政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)作為政府活動(dòng)秩序的發(fā)現(xiàn)者，是在互相爭(zhēng)奪資源的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。在我國(guó)尚不具備同一競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的條件下，地方保護(hù)主義行為使政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)更加混亂。這在稅收優(yōu)惠條款的制定和實(shí)施上具有非常突出的特征，其根源在于地方政府的權(quán)力邊界過(guò)于模糊。如，在現(xiàn)有政治體制下地方政府雖然沒(méi)有立法權(quán)和法律解釋權(quán)，但它們卻擁有較大的自由裁量權(quán)，能夠?qū)Ω鞣N事項(xiàng)按照自身利益驅(qū)動(dòng)進(jìn)行彈性較大的處理。比如，在招商引資中的稅收優(yōu)惠條款大多是由地方政府決定的，包括免征地方企業(yè)所得稅或者稅收返還等。在引進(jìn)海外學(xué)子及其他外地各類人才時(shí)，也有類似的措施。甚至于在爭(zhēng)奪其他經(jīng)濟(jì)資源的各類活動(dòng)中，地方政府對(duì)外地經(jīng)濟(jì)主體的排斥和對(duì)本地經(jīng)濟(jì)主體的寬容則更加露骨。政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)在地方保護(hù)主義活動(dòng)中變質(zhì)了。地方政府間的（稅收）競(jìng)爭(zhēng)本來(lái)是要發(fā)現(xiàn)和使用更有效的制度或規(guī)則，但是在這里它反而成為統(tǒng)一的市場(chǎng)制度運(yùn)行的障礙。

三、結(jié)論

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理說(shuō)明，競(jìng)爭(zhēng)要有效地展開(kāi)必須滿足有關(guān)條件：（1）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體是價(jià)格的接受者而非制定者；（2）資源自由流動(dòng)；（3）信息具備充分性。與之類似，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)也需要滿足相應(yīng)的條件，如各層次政府主體具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益；資源自由流動(dòng)及信息完全充分等。

同時(shí)，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)還要求有穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)主體和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)主體保證了博弈的多次重復(fù)進(jìn)行，穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則可以保證競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果預(yù)期的穩(wěn)定性，從而成為政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的必要條件，具體可采取如下兩條對(duì)策：（1）建立相對(duì)穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制，增強(qiáng)稅收競(jìng)爭(zhēng)的有效性；（2）構(gòu)建雙層司法體制，削弱地方保護(hù)主義的影響力。

（作者單位：陜西理工學(xué)院）

[1]薛鋼，曾翔，董紅鋒.對(duì)我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)及規(guī)范 [J].涉外稅務(wù)，2000.8.

[2]譚祖鐸.淺論稅收競(jìng)爭(zhēng)[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2000.2.

F81

A