從財政角度看中日農村社會養(yǎng)老保險制度

□文/林 靜 鄭曉玲

從財政角度看中日農村社會養(yǎng)老保險制度

□文/林 靜1鄭曉玲2

財政是社會保障的最后屏障。我國農村社會養(yǎng)老保險基礎薄弱，與財政資金支持力度不足有一定關系。通過比較和借鑒日本農村社會養(yǎng)老保險制度建設的成功經驗，以更好地發(fā)揮政府在我國農村社會養(yǎng)老保險制度中的作用和財政責任。

農村社會養(yǎng)老保險；財政；養(yǎng)老金

對城鄉(xiāng)居民進行社會保障是公共財政的基本職能之一，尤其是國家財政資金支持農村社會保障，體現了國家作為責任主體以國民收入再分配的手段，調節(jié)城鄉(xiāng)收入差距，可以緩解社會矛盾。我國憲法第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲取物質幫助的權利?！憋@然，農民應包括在憲法中所說的公民，合法享有與城鎮(zhèn)職工同等的社會保險權利，這是農民享有國民待遇基本權利的具體體現。但從實際來看，我國廣大農民長期處于社會保障體系的邊緣，農村社會保障嚴重缺位。鑒于養(yǎng)老保險是社會保障體系中最重要的內容，本文重點考察農村社會養(yǎng)老保險的問題。2009年我國農村人口為71，288萬人，而農村居民參加養(yǎng)老保險的僅有8，691萬人，相較城鎮(zhèn)居民而言，面對廣大農民的養(yǎng)老保險問題尚未形成一種社會性的保障制度。

我國農村的社會養(yǎng)老保險問題十分復雜，不能完全地照搬先進國家的成功模式，只能參照與我國農村社會背景相接近的國家的部分經驗。2010年據日本農林水產省公布的“農林業(yè)普查”結果表明，日本農民人口比重約為全國總人口的2%，但控制著全國25%的選票，農民組織即農協(xié)（JA）在國家政治生活和決定農業(yè)政策方面發(fā)揮著巨大的作用。相較而言，我國城鄉(xiāng)二元結構制度限制了農民權益，在政策安排上整體性地傾斜工業(yè)和城市，對農民利益的重視力度不夠，農民自身也缺少代表自己利益的組織，造成了農民權益缺失。雖然從農民利益角度看，農民利益集團對中日兩國農村社會養(yǎng)老保險制度的形成有一定的影響，但兩國之間還是具有可比性的。首先，歐美發(fā)達國家?guī)缀鯖]有從人口眾多的農業(yè)國家開始實行國民皆保險的社會養(yǎng)老保險制度的國家，而日本是一個從農業(yè)人口占近40%的國家，發(fā)展成為農民人口僅占2%的經濟強國。我國作為一個農業(yè)大國，有絕大多數的人口在農村，與日本有著相似的經濟背景。其次，雖然日本不存在著城鄉(xiāng)二元結構，但日本農村的全面發(fā)展程度遠遠比不上城市，我國這一問題也很突出。再次，我國農業(yè)與日本農業(yè)在經營方面有相似之處，如人均土地占有規(guī)模小，都采用以農戶為基本生產單位的分散經營方式，且日本的社會保障制度建設較早，受西方福利主義影響較大，因此通過分析日本的農村社會養(yǎng)老保險制度，對我國有一定的借鑒意義。

一、日本的農村社會養(yǎng)老保險制度與財政

日本的農村社會養(yǎng)老保險制度經歷了近半個世紀的歷程，根據現實形勢的變化不斷調整和改革相關規(guī)定，使得農村社會養(yǎng)老保險制度日益完善，成為世界上較早的社會養(yǎng)老保險能夠覆蓋全體農民的國家。

（一）日本農村多層次的社會養(yǎng)老保險。日本的農村社會養(yǎng)老保險制度始于20世紀五十年代中期，1959年4月16日頒布了《國民養(yǎng)老金法》，強制要求20歲以上、60歲以下的農民必須依法加入社會養(yǎng)老保險體系。參保的農民每月定額交繳1.33萬日元的保險費，低收入者經審查可免予繳納。因此，在20世紀六十年代時，日本的社會養(yǎng)老保險體系已經覆蓋了全體農村人口，進入了“全體國民均享有養(yǎng)老金”的時代。為滿足不同層次的需要，從1991年開始，農民除了原先強制加入的公共性的“國民養(yǎng)老金”外，還可選擇性地以自愿繳費方式參加準公共性的“國民養(yǎng)老金基金制度”、“農民養(yǎng)老金基金”等形式，其中加入國民養(yǎng)老金基金制度的農民在年滿65歲后，除可獲得基礎養(yǎng)老金外，還可獲得附加養(yǎng)老金；而加入農民養(yǎng)老金基金的農民在年滿65歲后，另外可再領取一定數額的農民老齡養(yǎng)老金。由此，日本建立起了多層次的農村社會養(yǎng)老保險體系。

（二）日本農村社會養(yǎng)老保險制度中的財政支持。日本的農村社會養(yǎng)老保險度體系中政府是具體的承擔者和執(zhí)行者，充分強調了政府財政的供款責任，財政在其中發(fā)揮了相當大的作用。日本政府在農村社會養(yǎng)老保險制度的建立與實施中給予的極大財政支持，具體體現在三個方面：其一，保險費的繳納方面。政府對參加國民養(yǎng)老金基金的農民給予稅收上的優(yōu)惠，對參加“農民養(yǎng)老金基金”且符合資格條件的農民給予保險費的相應比例的財政補助。財政補助的比例依據參保者的年齡及參保年限而規(guī)定不同的補助標準。其二，養(yǎng)老金的發(fā)放方面。日本養(yǎng)老金最主要的構成就是基礎養(yǎng)老金，而基礎養(yǎng)老金的財源除了來自農民繳納的保險費外，有1/3都是由日本的國庫負擔。從2009年開始，該負擔比例有所調整，通過增收年金稅、個人所得稅和消費稅的方式日本政府不斷擴大財政收入、充盈國庫，增強了財政的負擔能力，國庫負擔基礎養(yǎng)老金的比例上升至1/2。其三，農業(yè)協(xié)作組織（簡稱農協(xié)，JA）是日本農民年金的經辦機構，擁有近1，000萬會員，其設立和發(fā)展大大減輕了農民的負擔。由于其資金來源由所有成員交納的會費及保險費構成，屬于損益共擔的互助互濟機構，更強調了個人的責任，財政方面主要是承擔監(jiān)督責任。

二、我國的農村社會養(yǎng)老保險制度與財政

隨著我國農村居民老齡化群體比重的迅速增加和農村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的轉變，我國政府進行了一系列養(yǎng)老保險制度改革。

（一）我國農村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展歷程。我國農村社會養(yǎng)老保險制度的探索始于20世紀八十年代，經過試點后于1992年民政部頒布了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》（即老農保），各地參保人數逐漸增加，到1998年底，我國已有2，123個縣市和65%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展了老農保工作，參加社會養(yǎng)老保險的農民達到8，025萬人。但在1999年7月中央開始對農村社會養(yǎng)老保險制度進行改革和整頓，在受到諸多現實條件的限制下，很多地方的老農保工作基本已經處于停滯狀態(tài)。2002年勞動和社會保障部根據中共“十六大”報告強調提出，參加老農保的資格群體是進城務工的農民、被征用土地的農民以及農轉非人口，可見老農保并未惠及我國所有的農民。截至2008年底，全國有31個省、直轄市、自治區(qū)的1，905個縣（市、區(qū)、旗）不同程度地開展了農村社會養(yǎng)老保險工作，積累保險基金354億元，5，374萬農民參保。2009年我國啟動了新型農村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農?！保┑脑圏c。新農保正確界定參保范圍，《指導意見》規(guī)定年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民，均可以在戶籍地自愿參加新農保。2009年全國參保人數為8，691萬人，1，500萬左右60周歲以上的農民領到了中央財政補貼的基礎養(yǎng)老金，農民的養(yǎng)老問題有了制度性保障。

（二）我國農村社會養(yǎng)老保險制度的財政支持。目前，我國農村社會養(yǎng)老保險制度是老農保和新農保并存。新農保是在經過多年老農保實行的基礎上，針對其出現的問題進行改進和完善，還處于試點推行階段。

1、老農保的財政支持。從老農保來看，原先民政部制定的《基本方案》在資金籌集規(guī)定“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”，但國家政策扶持這塊在實踐中并未充分發(fā)揮作用，國家不承擔直接財力支持，所謂的政策扶持就是一些地方開展了農民社會養(yǎng)老保險工作的可適當減免稅收，這就不是財政支持了。而地方財政僅負擔了經辦機構費用，也沒有其他的扶持政策，甚至有些經濟比較落后、財力不足的地方連此項費用也不予以負擔。在集體補助這塊來看，集體的積累基金主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的創(chuàng)收，而這些企業(yè)的低經濟效益經常導致集體補助養(yǎng)老金難以到賬，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后集體補助難以為繼?？梢?，老農保實行的是“完全積累制”，國家財政沒有給予充分的支持，僅靠農民的自我儲蓄積累來籌資。由于財政對農村社會養(yǎng)老保險投入嚴重不足，使得財政發(fā)揮的空間較小，資金來源不足，連年來增加的速度又遠遠落后于通貨膨脹率，降低了實際保障標準和保障水平，導致農村社會養(yǎng)老保險難以展開。因此，老農保的社會化程度較低，有能力參加農村社會養(yǎng)老保險的群體大多是經濟比較發(fā)達地區(qū)的富裕農民，而經濟較為落后的地區(qū)，很多貧困農民因交不起保費而無法參保，也就無法享受到該制度的利益。

2、新農保的財政支持。雖然實施農村社會養(yǎng)老保險強調個人應承擔繳費義務，但是國家的扶持也是提高農民參保熱情的重要因素。因此，在新農保中針對老農保集體補助過少、國家扶持形若虛設的狀況，提出了一些新的措施。新農保規(guī)定，實行基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合，資金籌集以個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。具體而言，體現在以下幾個方面：其一，國家財政全額支付農民的最低標準的基礎養(yǎng)老金，即每人每月55元。由于東、中、西部地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補助50%。這樣，可以使經濟不發(fā)達乃至貧困地區(qū)的農民也能納入新農保制度中。通過此項措施，使農民可以和城鎮(zhèn)居民一樣享受社會養(yǎng)老保險，體現了新農保的公平性和普惠性。其二，地方財政對農民繳費實行補貼，補貼標準不低于每人每年30元，如果地方政府財力較為充實，可以適當提高補貼標準。另外，對于農民選擇比較高檔次繳費的，地方政府給予適當鼓勵。具體而言，農民每增加一個繳費檔次，地方政府就增加繳費補助5元。當然，政府還要考慮一些困難群體，對農村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標準的保險費，使得那些最需要參保的貧困群體也在制度覆蓋范圍內。其三，國家根據經濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調整全國新農?；A養(yǎng)老金的最低標準，這是從政策上對新農保的支持，以保障農民的生活待遇水平?？梢姡罗r保實行的是部分積累制，強調了社會統(tǒng)籌和個人賬戶的有機結合，尤其是充分強調了財政資金在社會統(tǒng)籌中的作用。

三、比較與借鑒

日本較為完善的農村社會養(yǎng)老保險制度有賴于其成熟的經濟社會條件，如工業(yè)化水平較高、農業(yè)在國民經濟中的地位降低、中央財政用于社會養(yǎng)老保險的支出比例較高等。從財政角度看，國家財政的支持是關鍵因素，這使得日本的農村社會養(yǎng)老保險制度能夠切實地在全體國民中迅速普及并逐步健全。我國的新農保正在試點階段，難免會遇到一些問題，可以在今后推廣實踐中總結和借鑒日本的經驗以完善我國的新型農村社會養(yǎng)老保險。

（一）建立健全農村社會養(yǎng)老保險法律體系。日本的農村社會養(yǎng)老保險制度是立法先行，《國民養(yǎng)老金法》是日本農村養(yǎng)老保險制度的法律保障，后來根據形勢的發(fā)展對該法進行了修改和完善，這就從法律上為政府給農民提供社會養(yǎng)老保險服務提供了確實依據。我國到目前為止，不論是在老農保的實施過程中還是在新農保的試點階段，都沒有一部專門的社會保險法，基本上都是一些方案、指導意見等政策文件，尚未上升到法律的層面。因此，可以仿效日本，根據我國實際情況，出臺一部針對性、指導性和規(guī)定性較為明確的《農民養(yǎng)老金法》，將農村社會養(yǎng)老保險的目標、范圍、籌資渠道、養(yǎng)老金基金的運營和監(jiān)督管理、有關各方的責任和權利等各方面原內容加以細化，從而為新農保的順利開展提供良好的法律環(huán)境。

（二）增強政府在農村社會養(yǎng)老保險制度中的作用。長期以來，在農村社會養(yǎng)老保險制度中存在著認識的誤區(qū)，放大了政府的責任作用，認為政府應當為農村貧困群體提供養(yǎng)老的保障，即養(yǎng)老金的支付應當多為財政資金投入。通過對日本經驗的考察，日本農村社會養(yǎng)老保險的成功運作有兩點關鍵因素：一是實行公共性的國民養(yǎng)老金，以“國民皆保險”為口號通過法律形式強制性地將農民納入國民養(yǎng)老金體系；二是推行準公共性的國民養(yǎng)老金基金制度，強調了農民以自愿繳納保險費的方式進行自我積累，滿足養(yǎng)老金的支付。而這兩大措施都直接或間接地體現了政府的作用。因為社會養(yǎng)老保險就是一種社會政策，是一種國家政府行為，帶有一定的強制性。因此，我國政府在農村社會養(yǎng)老保險制度中的作用應予以調整，一方面要確實加大財政資金的投入，將中央財政專門劃出一部分納入農村社會養(yǎng)老保險基金以保證基礎養(yǎng)老金的發(fā)放，同時地方財政要落實政府補助方案，體現?？顚Ｓ茫涣硪环矫嬉颜淖饔脻B透到養(yǎng)老金計劃中，如實行參保以自愿為主，強制措施為輔的方法。我國目前在農村推行統(tǒng)一的法定社會保障的條件不成熟，不能盲目地照搬日本經驗，如果一味強制全體農民加入養(yǎng)老保險等，農民收入本來就不高，加之對社會保險的認識不足，會因支付較高的保險費加重他們的負擔而產生逆反心理，不利于農村社會養(yǎng)老保險的推進。在實際操作中，政府應積極鼓勵、引導農民以自愿為主的方式參與農村社會養(yǎng)老保險。對于經濟發(fā)達地區(qū)的農民，如果人均收入超過全國平均水平的，可以相應實行強制保險。

（三）設立農民互助保險組織。日本的農協(xié)是以農民的互相扶助為指導思想，共同承擔基金籌集的責任。從理論上講，由集體經濟來承擔農村社會保險的事務，管理成本低。由于我國農業(yè)各地發(fā)展不平衡，國家財力有限，在現階段的農村社會養(yǎng)老保險（尤其是老農保）主要還是以農民個人和集體補助為主，可以考慮建立以縣（縣級市）為單位的農民互助保險組織，資金來源為農民個人負擔的保險費和會費，強調了個人責任。個人責任在于個人參與，包括經濟上、服務上和管理上的參與。參保農民彼此了解情況，對資金的運作和使用起到監(jiān)督作用，當經費緊張時，就降低支付的互助金標準。這既體現了社會保險的互濟性，也可以在一定程度上緩解國家的財政壓力。

（四）加大財政投入，多渠道籌集農村社會養(yǎng)老保險資金。我國農村社會養(yǎng)老保險制度的建設要與社會經濟同步發(fā)展，目前的情況還不能實現城鄉(xiāng)一體化的或是全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，只能考慮在財政負擔的能力范圍內實施。財政是農村社會養(yǎng)老保險制度的最后承擔者，在財政許可的情況下，要投入資金作為保險基金的補充。從日本的農村社會養(yǎng)老保險體系來看，國家與地方政府給予了諸多的資金支持。我國2009年國內生產總值達到340，507億元，財政收入達到68，477億元，在經濟形勢趨好、財政較為豐裕的情況下，要積極加大對農村社會養(yǎng)老保險的投入力度，在政策上也應該給予農村社會養(yǎng)老保險充分保護和優(yōu)惠。

鑒于資金來源是農村社會養(yǎng)老保險制度的核心環(huán)節(jié)，因此一方面國家財政撥款要傾向于經濟不發(fā)達的貧困地區(qū)，對各類社會保障企業(yè)實行財政扶植和減免稅政策；另一方面在經濟較為發(fā)達的農村地區(qū)，依據保險學上的大數法則原理，即以多數人的力量來共同分擔少數人面臨的風險，強調了保險人盡可能多，開拓多種資金渠道。一是土地及其附著物的收益可納入農村社會養(yǎng)老保險的基金。土地是農民生存的依托，隨著我國工業(yè)化和經濟發(fā)展水平的提高，考慮將土地出讓金與土地使用費的合理部分充實農村社會養(yǎng)老保險基金；二是國有資產收益可部分納入農村社會養(yǎng)老保險基金。國有資產是全民的資產，有著屬于農民的那部分資產收益，但目前農民并未享受到這一公共產品的權利，社會公平被嚴重扭曲。因此，可以通過對現有的經營性國有資產的存量通過上市、兼并重組、拍賣、回購等手段予以變現，轉入國家財政，再通過轉移支付等形式，劃歸農民社會養(yǎng)老保險基金，支持農村社會養(yǎng)老保險制度的建設；三是部分稅收收入納入農村社會養(yǎng)老保險基金。采取一種非指定稅或準指定稅的變通方式進行融資，即在總財政收入中，按照一定的比例拿出一定的款項，定期劃撥入養(yǎng)老保險專項基金中。

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（作者單位：1.集美大學誠毅學院；2.福建師范大學經濟學院）