對(duì)美國(guó)三權(quán)分立制度的審視

杜亞玲

（湖南省公安廳， 湖南 長(zhǎng)沙 410001）

對(duì)美國(guó)三權(quán)分立制度的審視

杜亞玲

（湖南省公安廳， 湖南 長(zhǎng)沙 410001）

美國(guó)三權(quán)分立制度的審視有其特定的內(nèi)涵、它是美國(guó)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化的產(chǎn)物，是資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的民主政治。中國(guó)有自己獨(dú)特的國(guó)情，因而絕不能照搬照抄其政治制度模式。但不照搬照抄不等于不借鑒其制度中折射的憲政思想，其憲法至上的原則、限權(quán)制衡的思想、人民主權(quán)與基本人權(quán)的原則無(wú)不體現(xiàn)著人類政治文明的成果。我們應(yīng)結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，以開(kāi)放的心態(tài)共享人類政治文明的成果，不斷完善社會(huì)主義法治建設(shè)。

憲法;三權(quán)分立制度;人民代表大會(huì)制度

一、美國(guó)三權(quán)分立制度的內(nèi)涵、成因與影響

美國(guó)人常用“一部憲法，一個(gè)國(guó)家，一種命運(yùn)”來(lái)說(shuō)明其憲法對(duì)于國(guó)家的極端重要性。換言之，一部憲法締造了一個(gè)國(guó)家，沒(méi)有《聯(lián)邦憲法》就沒(méi)有今天的美利堅(jiān)合眾國(guó)。在1787年費(fèi)城會(huì)議上起草的《聯(lián)邦憲法》創(chuàng)新設(shè)計(jì)國(guó)家政治制度，即三權(quán)分立制度，較好地體現(xiàn)了憲法和法治精神?！皬哪撤N意義上說(shuō)，美國(guó)憲法和憲政是西方傳統(tǒng)的政治法律思想或理論，主要是自然法思想或理論的一個(gè)燦爛結(jié)晶……美國(guó)憲法和憲政賴以產(chǎn)生和生成的重要的思想基礎(chǔ)或理論基礎(chǔ)的內(nèi)容可以歸納為人民主權(quán)和限權(quán)政府兩個(gè)大的方面。人民主權(quán)思想說(shuō)明了憲法和憲政產(chǎn)生和生成的原因和目的以及合法性依據(jù)，而限權(quán)政府思想則構(gòu)想了保障和實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)之目的基本手段和制度模式?！盵1]

（一）美國(guó)三權(quán)分立制度的內(nèi)涵

美國(guó)三權(quán)分立制度是美國(guó)國(guó)家權(quán)力組成和運(yùn)行的基本制度，核心內(nèi)容是對(duì)權(quán)力的分立和制衡，形成一個(gè)權(quán)力制約權(quán)力的政府，并防止政府侵犯公民權(quán)利。正如建國(guó)者所說(shuō)：“假如人都是神，政府就沒(méi)有必要存在了[2]；如果能夠以神來(lái)統(tǒng)治人，那么無(wú)論外部或內(nèi)部的政府制約也就沒(méi)有必要存在了。要形成一個(gè)以人管理人的政府，最大的困難在于，你首先必須使政府能夠控制被統(tǒng)治者，其次，必須迫使政府控制自己。對(duì)政府的首要控制乃是依賴人民?！边@一制度的實(shí)質(zhì)是“對(duì)權(quán)力的行使實(shí)行一套積極限制”，“也就是說(shuō)給予每個(gè)部門一種權(quán)力，可以對(duì)其他部門行使一定的直接控制；在實(shí)踐上這就是授權(quán)一個(gè)部門在其他部門行使職能的過(guò)程中發(fā)揮作用，盡管是有限的作用?！盵3]

美國(guó)三權(quán)分立制度是將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別隸屬于國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和聯(lián)邦法院三個(gè)獨(dú)立部門。國(guó)會(huì)分為參眾兩院，負(fù)責(zé)立法，由選民直接選舉產(chǎn)生，只對(duì)選民負(fù)責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，總統(tǒng)無(wú)權(quán)解散國(guó)會(huì)，不能決定議員的工資待遇?？偨y(tǒng)掌握行政權(quán)，實(shí)施法律，組織政府，由各州選民選出的選舉人選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)，不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，國(guó)會(huì)不得增減總統(tǒng)報(bào)酬，不得罷免總統(tǒng)（除非定罪）。聯(lián)邦法院掌握司法權(quán)，審查法律，可宣布國(guó)會(huì)和總統(tǒng)通過(guò)的法律和行政行為違憲無(wú)效。最高法院有審判權(quán)和違憲審查權(quán)，聯(lián)邦法院法官由總統(tǒng)提名征得參議院同意后任命，法官可終身任職，非經(jīng)國(guó)會(huì)彈劾不得免職。

三種權(quán)力彼此獨(dú)立行使并相互制衡。1.立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，又受到總統(tǒng)和聯(lián)邦法院的制約。如1990－1992年美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院連續(xù)三年，均經(jīng)過(guò)激烈的辯論，堅(jiān)持延長(zhǎng)中國(guó)最惠國(guó)待遇同“人權(quán)問(wèn)題掛鉤”，并形成了議案，卻遭到了布什總統(tǒng)的否決，維持了延長(zhǎng)中國(guó)最惠國(guó)待遇。2.行政權(quán)屬于總統(tǒng)，又受到國(guó)會(huì)和法院的制約。如行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和所需經(jīng)費(fèi)須由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。3.司法權(quán)屬于法院，又受到國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的制約。法院可對(duì)政府的行政行為行使違憲審查。但法官是由總統(tǒng)提名，且需征得參議院同意。如2005年9月，聯(lián)邦最高法院兩名大法官同時(shí)空缺，大法官奧康納辭職，首席大法官倫奎斯突然病故，讓布什遇上了提名大法官的難得機(jī)遇。對(duì)總統(tǒng)而言，提名大法官可一定程度實(shí)現(xiàn)自己的政治意圖。

美國(guó)的三權(quán)分立制度是1787年《聯(lián)邦憲法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是美國(guó)政治體系的重要組成部分?！皩?duì)于美國(guó)憲法來(lái)說(shuō)，這種思想是如此的重要，以至于有人認(rèn)為分權(quán)學(xué)說(shuō)與制衡理論的混合構(gòu)成了美國(guó)憲法的基礎(chǔ)?！盵3]（P8）

首先，美國(guó)的三權(quán)分立體制是指總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和聯(lián)邦法院這三個(gè)權(quán)力主體獨(dú)立行使自己權(quán)限范圍內(nèi)的權(quán)力，不受其他權(quán)力主體的干涉。為切實(shí)保障這種獨(dú)立性，美國(guó)憲法做出了明確規(guī)定:[4](1)憲法第一條、第二條、第三條規(guī)定，“本憲法所授予的全部立法權(quán)，屬于由參議院和眾議院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)”，“行政權(quán)屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng)”，“合眾國(guó)的司法權(quán)，屬于最高法院和國(guó)會(huì)不時(shí)規(guī)定和設(shè)立的下級(jí)法院”，并分別敘述各自的人員產(chǎn)生、任期及職權(quán)等內(nèi)容，從而使聯(lián)邦政府三個(gè)部門之間的平等地位有了憲法保障。(2)三個(gè)權(quán)力主體的組成人員通過(guò)不同方式產(chǎn)生，任何個(gè)人不得同時(shí)為一個(gè)以上權(quán)力主體的成員（副總統(tǒng)是參議院議長(zhǎng)例外），從而避免了某一權(quán)力主體在人事任免問(wèn)題上受其他權(quán)力主體控制。(3)三個(gè)權(quán)力主體人員的任期各有特點(diǎn)，短期內(nèi)不可能同時(shí)更換三個(gè)部門的所有成員，這可以避免使具有同樣政治觀點(diǎn)的某一派別或集團(tuán)壟斷三權(quán)，借以牟取本派別或集團(tuán)的私利。(4)給予各部門的主管以抵制其他部門侵犯的必要法定手段[2]，從而防止權(quán)力過(guò)于集中某一部門形成專制。

在三權(quán)制衡方面，美國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)的制約，國(guó)會(huì)有權(quán)要求總統(tǒng)條陳政策以備審議，有權(quán)批準(zhǔn)總統(tǒng)對(duì)其所屬行政官員的任命，有權(quán)批準(zhǔn)總統(tǒng)對(duì)外締結(jié)的條約，有權(quán)通過(guò)彈劾撤換總統(tǒng)?？偨y(tǒng)有最高法院法官的提名之權(quán)，有彈劾、審判最高法院法官并撤銷其職務(wù)之權(quán)；對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)的法案擁有有限的否決權(quán)，副總統(tǒng)兼任參議院議長(zhǎng)。美國(guó)最高法院有權(quán)解釋法律，宣布國(guó)會(huì)通過(guò)的法律違憲無(wú)效，制約國(guó)會(huì)；在總統(tǒng)因彈劾受審時(shí)，最高法院首席法官擔(dān)任審判庭主席，制約總統(tǒng)。[5]

（二）美國(guó)三權(quán)分立制度的成因

美國(guó)三權(quán)分立制度確立的原因，筆者認(rèn)為，不外乎以下幾個(gè)方面：

1．美國(guó)三權(quán)分立制度的思想基礎(chǔ)

“分權(quán)觀念和思想也是西方政治思想中的一個(gè)古老傳統(tǒng)，它起源于西方古代世界的混合政體理論，這種理論在古希臘柏拉圖和亞里士多德等人的思想中皆有體現(xiàn)，古羅馬的波利比阿和西塞羅對(duì)其進(jìn)行了繼承和發(fā)展，并且在歐洲中世紀(jì)得到了回應(yīng)和重申?！盵7]希臘的柏拉圖、亞里士多德和其他學(xué)者對(duì)混合政體概念有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，混合政體是這樣一種制度結(jié)構(gòu)：通過(guò)反映共同體中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)階層的利益要求，從而建構(gòu)了利益的平衡。[6]“學(xué)說(shuō)產(chǎn)生于古老的混合政體理論，并且在與混合政體的互動(dòng)中形成了18世紀(jì)的均衡政體理論?！盵10]（P55）“學(xué)說(shuō)與制衡理論的混合，它構(gòu)成了美國(guó)憲法的基礎(chǔ)。”[3]（17）在美國(guó)憲法產(chǎn)生的年代，分權(quán)與制衡理論和原則已被大多數(shù)人所接受，并且在許多州的憲法中都有不同程度地體現(xiàn)。其中洛克和孟德斯鳩對(duì)美國(guó)憲法影響最大?！爸茟椪叻謾?quán)觀念的主要文獻(xiàn)來(lái)源是洛克的《政府論兩篇》和孟德斯鳩在《論法的精神》中對(duì)英國(guó)憲法的描述。”[6]

尤其是孟德斯鳩對(duì)美國(guó)的制憲先賢們產(chǎn)生了深刻影響。他在《論法的精神》中對(duì)三權(quán)分立的思想進(jìn)行了詳細(xì)論述。他把國(guó)家權(quán)力三分化：立法權(quán)是指制定、修改或廢止法律的權(quán)力，這項(xiàng)權(quán)力應(yīng)體現(xiàn)公意，應(yīng)當(dāng)由全體人民來(lái)行使；行政權(quán)用以實(shí)施法律，維護(hù)公共安全，防御侵略，應(yīng)當(dāng)由國(guó)王行使；而司法權(quán)是懲罰犯罪、解決私人訴訟的權(quán)力，應(yīng)由法院行使。同時(shí)，他進(jìn)一步指出了分權(quán)的必要性：“當(dāng)立法權(quán)力、行政權(quán)力集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；如果司法權(quán)力不同立法權(quán)力、行政權(quán)力分立，自由也就不復(fù)存在了。如果司法權(quán)力同立法權(quán)力合二為一，則將公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合二為一，法官便將握有壓迫者的權(quán)力。如果同一個(gè)人或者由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定權(quán)，執(zhí)行公共決策權(quán)和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訟權(quán)，則一切都完了?！盵7]根據(jù)孟德斯鳩的思想，國(guó)家的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)相互制約，防止權(quán)力濫用。同時(shí)，他認(rèn)為封建專制的重要特點(diǎn)就是權(quán)力集中，王權(quán)的行使缺乏監(jiān)督和制約，從而導(dǎo)致了權(quán)力的濫用。對(duì)此，孟德斯鳩提出：“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。[7]（P154）從而確立了以權(quán)力制約權(quán)力的制衡思想，被認(rèn)為是其三權(quán)分立思想的重要內(nèi)容。這些理論對(duì)于美國(guó)三權(quán)分立的憲政實(shí)踐具有直接的指導(dǎo)意義。

繼洛克、孟德斯鳩后,美國(guó)的憲政學(xué)家們不僅繼承了以前有關(guān)“分權(quán)制衡”的思想，同時(shí)還以自身的實(shí)踐豐富這一思想：將“權(quán)力分立”突破到中央與地方分權(quán)的新領(lǐng)域,從而發(fā)展了分權(quán)的學(xué)說(shuō)；以成文法的形式對(duì)各部門間的權(quán)力制衡進(jìn)行了具體的規(guī)定,使得“制衡”的思想從理論落實(shí)到了實(shí)際中；而其所獨(dú)創(chuàng)的司法審查原則不僅是“分權(quán)制衡”思想的創(chuàng)新，同時(shí)也與上述三特點(diǎn)一起印證并豐富了美國(guó)憲政制度。

2.美國(guó)三權(quán)分立制度的社會(huì)根源

美國(guó)三權(quán)分立制度是中產(chǎn)階層壯大的必然結(jié)果，是當(dāng)時(shí)美國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的迫切愿望。

從社會(huì)階層來(lái)看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了大量的新興資產(chǎn)階級(jí)和市民階層，他們逐步積累了社會(huì)財(cái)富和經(jīng)濟(jì)力量，并形成了以財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的個(gè)人權(quán)利保護(hù)的社會(huì)需要，對(duì)當(dāng)時(shí)的政治發(fā)展起到了決定性的作用。他們認(rèn)為:政府合法性在于對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，民主自由的關(guān)鍵是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，擁有財(cái)產(chǎn)才能實(shí)現(xiàn)公民的人格尊嚴(yán)與人格自由。一個(gè)不關(guān)心財(cái)產(chǎn)的政府不會(huì)是一個(gè)好政府。當(dāng)時(shí)擁有不同財(cái)產(chǎn)權(quán)利的多元利益集團(tuán)也已形成，它們本身就是限制絕對(duì)的、專制的政治權(quán)力的重要力量?！柏?cái)產(chǎn)可以被視為一種政治權(quán)力。它減少公民對(duì)政府的依賴，給公民一種安全感，這是民主政治中真實(shí)公民權(quán)中不可缺少的一項(xiàng)。財(cái)產(chǎn)權(quán)與民主不一定要發(fā)生沖突，它以多種方式為自治創(chuàng)造前提條件?！盵8]以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)形成的多元的社會(huì)結(jié)構(gòu)，有力地促進(jìn)了自治和民主觀念的普及，形成法律至上的理念和社會(huì)風(fēng)氣。市民和商人階層的獨(dú)立地位以及為了爭(zhēng)取自身權(quán)利的努力往往是立憲和護(hù)憲的中堅(jiān)。因?yàn)槭忻窈蜕倘穗A層能夠獨(dú)立存在于多元利益集團(tuán)之中，而且絕不承認(rèn)專制主義。

從政治背景來(lái)看，三權(quán)分立體制在美國(guó)的建立，是各種利益集團(tuán)斗爭(zhēng)與妥協(xié)的結(jié)果。1777年制定的《邦聯(lián)條例》建立了國(guó)會(huì)。然而邦聯(lián)國(guó)會(huì)的先天不足不足以維護(hù)各利益集團(tuán)的利益?！暗谝?、邦聯(lián)不是現(xiàn)代意義上的民族國(guó)家，只是13個(gè)主權(quán)國(guó)家的松散的‘友好聯(lián)盟’；第二、邦聯(lián)政府在財(cái)政和經(jīng)濟(jì)方面既無(wú)權(quán)向各州征稅，又無(wú)權(quán)管制州際和對(duì)外貿(mào)易；第三、邦聯(lián)政府在國(guó)際上也十分軟弱、軍隊(duì)很小、不得不仰仗各州民兵支持。”[9]沒(méi)有自主處理對(duì)外事務(wù)的能力。由此導(dǎo)致的邦聯(lián)政府的無(wú)能所帶來(lái)的災(zāi)難性后果使?jié)h密爾頓感到“幾乎達(dá)到國(guó)家蒙受恥辱的最后階段了。”[2]這不符合各州及利益集團(tuán)的需要，這也使他們認(rèn)識(shí)到權(quán)力集中到立法機(jī)關(guān)依然存在權(quán)力濫用，無(wú)法消除專制。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，一方面雖然民族矛盾已經(jīng)解決，但美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾突出，存在不同階級(jí)之間和不同利益集團(tuán)間的激烈斗爭(zhēng)；另一方面以英國(guó)為首的列強(qiáng)虎視眈眈。在此背景下，各州一方面要竭力維護(hù)本州的既得利益，造成邦聯(lián)政府名存實(shí)亡；另一方面，各州又意識(shí)到組成一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家政權(quán)，以維持新興主權(quán)國(guó)家生存很有必要。美國(guó)必須建立一個(gè)統(tǒng)一而強(qiáng)有力的國(guó)家政權(quán)，但又不能建立一個(gè)集權(quán)專制的政府。于是為了解決內(nèi)憂外患，三權(quán)分立制度在美國(guó)逐步得以確立和形成，一方面從縱向看反映在聯(lián)邦制——地方權(quán)力對(duì)中央權(quán)力的相互制約上，另一方面從橫向也反映在權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)制衡，即立法、司法、行政權(quán)的相互制約制衡，既實(shí)現(xiàn)了自己對(duì)別人的制約，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)自己利益的保護(hù)。

3.美國(guó)三權(quán)分立制度的直接原因

美國(guó)制憲精英們是推動(dòng)美國(guó)憲法和三權(quán)分立制度的直接原因。制憲精英漢密爾頓、麥迪遜、富蘭克林、威爾遜、倫道夫等一大批深受中世紀(jì)自然法和社會(huì)契約理論影響的政治精英強(qiáng)力推動(dòng)，直接導(dǎo)致了美國(guó)憲政的產(chǎn)生，他們是偉大的創(chuàng)造者。在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，其社會(huì)的主要矛盾是北美殖民地成長(zhǎng)起來(lái)的市民階層與英國(guó)殖民統(tǒng)治者之間的矛盾，殖民地人民渴望擺脫英國(guó)的殖民統(tǒng)治，建立以保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)為目的的主權(quán)國(guó)家。但是隨著美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，北美社會(huì)的內(nèi)部矛盾，主要表現(xiàn)在有產(chǎn)者與無(wú)產(chǎn)者和各種利益集團(tuán)之間的矛盾，由對(duì)外矛盾轉(zhuǎn)為以對(duì)內(nèi)部矛盾為主。為調(diào)和這些內(nèi)部矛盾，制憲精英們迫切希望形成一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)13個(gè)州的統(tǒng)一國(guó)家，維護(hù)國(guó)家主權(quán)，保障公民的權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公共秩序，最大限度地保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。他們希望建立一個(gè)強(qiáng)有力的政府，同時(shí)又要防范國(guó)家機(jī)器對(duì)公民權(quán)力的侵犯。在這種社會(huì)背景下，精英們倡導(dǎo)民主自由的理念，催生了美國(guó)的憲政，并創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)了三權(quán)分立制度。在這種條件下，制憲精英的制憲活動(dòng)都是在如何有效地保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)不被侵犯為目的的驅(qū)動(dòng)下開(kāi)展的?？梢哉f(shuō)是個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)塑造了美國(guó)政治制度的結(jié)構(gòu)。

創(chuàng)立《美國(guó)憲法》并為之努力的人們相信,“只要能建立起相應(yīng)的機(jī)構(gòu),建立一個(gè)公正、自由社會(huì)的夢(mèng)想就一定會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。權(quán)力當(dāng)然是必要的,但權(quán)力也是危險(xiǎn)的,只有保持各機(jī)構(gòu)間適度的權(quán)力平衡,才能正確地實(shí)施權(quán)力,同時(shí)制約掌權(quán)者濫用權(quán)力。應(yīng)該建立一個(gè)國(guó)家政府,這個(gè)政府要有足夠的權(quán)力行使管理權(quán),但是政府的權(quán)力也必須受到限制,最終權(quán)力必須歸屬公民所有,由公民通過(guò)直接或間接選舉產(chǎn)生的代表和任命的官員行使權(quán)力”。[10]依據(jù)這一思想,美國(guó)憲法最重要的原則就是建立“權(quán)力分立”的限權(quán)政府。總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、聯(lián)邦法院都有各自的權(quán)力范圍，制約著另外兩大部門的權(quán)力。這三大部門各自保持相當(dāng)程度的獨(dú)立。[11]被稱為美國(guó)“憲法之父”的麥迪遜就堅(jiān)決主張分權(quán)，在他看來(lái)，“立法、行政和司法權(quán)置于同一部分人手中……均可公正地?cái)喽ㄊ潜┱！盵2]（P240）杰斐遜與漢密爾頓等制憲精英不僅繼承和發(fā)展了孟德斯鳩三權(quán)分立思想，還對(duì)三權(quán)分立制度扎根于美國(guó)憲法之中起到了重要的作用。

以上種種原因，是美國(guó)社會(huì)所特有的。其思想基礎(chǔ)和社會(huì)需求，以及政治精英的推動(dòng)形成了美國(guó)三權(quán)分立制度所特有的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)根源。任何一種政治理論或政治制度的形成與發(fā)展，都離不開(kāi)每個(gè)國(guó)家所特有的經(jīng)濟(jì)文化與時(shí)代背景的。美國(guó)三權(quán)分立制度的建立，是美國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。

（三）美國(guó)三權(quán)分立制度的影響

1787年制憲會(huì)議的代表早已作古，但《聯(lián)邦憲法》中確立的三權(quán)分立制度，卻在人類憲政史上具有里程碑的意義。

1.開(kāi)創(chuàng)了先制憲后建國(guó)的先河，展示了憲政的強(qiáng)大力量

美國(guó)的建國(guó)經(jīng)歷了著名的“獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)”，但這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)果只是從原來(lái)附屬的英國(guó)獨(dú)立出來(lái)，并未建立真正意義上的國(guó)家，仍是由13個(gè)州各自為政的松散聯(lián)盟，處于“半國(guó)家”和“準(zhǔn)國(guó)家”的狀態(tài)，而且隨時(shí)都有解散的可能。只有當(dāng)《聯(lián)邦憲法》產(chǎn)生和生效后，才形成了真正意義上的統(tǒng)一國(guó)家。歷史上沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家是先制憲后建國(guó)的，這也是美國(guó)誕生之時(shí)的與眾不同。

2.創(chuàng)制了國(guó)家政權(quán)運(yùn)行的新模式，使西方憲政思想變?yōu)閲?guó)家實(shí)踐

《聯(lián)邦憲法》中把立法、行政、司法三權(quán)分立，開(kāi)創(chuàng)了政治制度的新模式。當(dāng)美國(guó)人民在反對(duì)英國(guó)殖民統(tǒng)治的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)中取得勝利的時(shí)候，洛克的社會(huì)契約論、政府論與孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)深深影響了強(qiáng)烈要求民主、自由、平等、渴望維護(hù)人民權(quán)利的美國(guó)人民。這一社會(huì)民眾的廣泛需求，自然就由美國(guó)人民應(yīng)用于實(shí)踐，并通過(guò)憲法加以確認(rèn)和保障，從而實(shí)現(xiàn)了由西方憲政思想到國(guó)家實(shí)踐的偉大飛躍。如果說(shuō)孟德斯鳩是重要的政治制度理想家，那么美國(guó)便是其主要的踐行者。憲政思想激勵(lì)指導(dǎo)人們?cè)O(shè)計(jì)理性的社會(huì)基本契約，但產(chǎn)生后發(fā)展還要靠社會(huì)實(shí)踐，美國(guó)突出貢獻(xiàn)就是將憲政思想導(dǎo)入國(guó)家社會(huì)實(shí)踐，極大的促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.形成以美國(guó)為首的“西方憲政中心”，對(duì)世界各國(guó)憲政發(fā)展的影響深遠(yuǎn)

美國(guó)的三權(quán)分立制度通過(guò)分權(quán)的形式來(lái)防止集權(quán)的出現(xiàn)，從而保證美國(guó)政治制度沿著現(xiàn)代文明的方向前進(jìn)?！皩?duì)世界其它國(guó)家或地區(qū)產(chǎn)生深刻影響的憲法模式，則是美國(guó)的聯(lián)邦憲法（The federal constitution）”。[12]

18世紀(jì)，美國(guó)三權(quán)分立制度的確立在世界上成為新生事物。經(jīng)過(guò)19世紀(jì)的發(fā)展，美國(guó)三權(quán)分立制度在國(guó)家平衡運(yùn)行上發(fā)揮的重要作用，很多國(guó)家紛紛向其學(xué)習(xí)、效仿。但三權(quán)分立制度所設(shè)定的權(quán)力界限存在含混不清、相互交叉之處，為權(quán)力在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行埋下了弊端。

二、從美國(guó)三權(quán)分立制度中解讀西方憲政思想的精髓

美國(guó)于1787年在費(fèi)城由制憲會(huì)議制定了《美利堅(jiān)眾合國(guó)憲法》，在這部世界上第一部成文憲法典中規(guī)定了美國(guó)的基本政治制度——三權(quán)分立制度，這個(gè)國(guó)家機(jī)器運(yùn)行機(jī)制的精巧設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)了西方憲政思想的傳承與發(fā)展。

（一）憲法至上的原則

“美國(guó)憲法是在一個(gè)法律至上的觀念和實(shí)踐非常濃重的環(huán)境里誕生的。美國(guó)人之所以選擇和設(shè)計(jì)了這樣一部憲法和憲政制度，首先基于他們對(duì)法律和憲法功能的堅(jiān)定信念?！盵1]（P109）美國(guó)在立憲設(shè)計(jì)三權(quán)分立制度中充分透射了憲法至上法律至上的原則，這種傳承來(lái)源于歐州中世紀(jì)的普通法傳統(tǒng)。“普通法對(duì)待國(guó)王、議會(huì)和多政派是一視同仁的，它是在法律所確認(rèn)的范圍之內(nèi)遵從以上三者的意志，但他們要接受這樣的警示：你們只能依據(jù)上帝和法律來(lái)統(tǒng)治這個(gè)世界，一旦憲法對(duì)權(quán)力進(jìn)行了限制或者對(duì)其行使規(guī)定了一定程序，那么普通法院將拒絕執(zhí)行超越這些限制的任何行為。普通法院的這一態(tài)度在法理稱為‘法律至上原則’”。[13]中世紀(jì)日耳曼法典中古老的“王在法下”的理論也影響著美國(guó)憲法法律至上的精神傳承。他們認(rèn)為“法——‘人對(duì)上帝所創(chuàng)造的公正和真理的一種追述’。”[13]

《美國(guó)百科全書(shū)》對(duì)憲法的定義是憲法是治理國(guó)家的根本法和基本規(guī)則的總稱。《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》第六條規(guī)定：本憲法和依本憲法所制定的合眾國(guó)法律，以及根據(jù)合眾國(guó)的權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的一切條約，都是全國(guó)的最高法律；每個(gè)州的法官都應(yīng)受其約束，即使州的憲法和法律中有與之相抵觸的內(nèi)容。[4]（P194）聯(lián)邦憲法把國(guó)家權(quán)力分設(shè)為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、聯(lián)邦法官以及公民均不能超越憲法范圍。約翰?摩爾認(rèn)為，憲法應(yīng)當(dāng)是與人民簽署的根本合約——此類憲法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主社會(huì)的根本概念。[14]國(guó)家機(jī)器與公民崇尚憲法必然導(dǎo)致憲政，憲政是人類制度文明的結(jié)晶。德國(guó)學(xué)者克納德認(rèn)為，從一般意義上講，憲法通過(guò)法治國(guó)家秩序，賦予國(guó)家及其功能以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與形式。法治國(guó)家各種要素中的最基本要素之一是法的最高性。[15]法治與憲政的精神是限制國(guó)家權(quán)力的濫用，保障公民權(quán)利與自由。法治和憲政的對(duì)立面是人治與專制，法治與憲政帶來(lái)的是公民的自由與權(quán)利的保障，人治與專制終將導(dǎo)致暴政與反抗，形成社會(huì)的不可調(diào)和的矛盾。美國(guó)的三權(quán)分立制度最彰顯的原則之一就是憲法至上法律至上的精神，因憲法規(guī)范國(guó)家權(quán)力，用憲法調(diào)節(jié)社會(huì)多元利益集團(tuán)的矛盾，從而最大限度保障維護(hù)公民的權(quán)力和社會(huì)秩序。也就是憲法至上法律至上的精神落實(shí)在國(guó)家政治制度層面上，沒(méi)有哪一種政治集團(tuán)力量可以超越憲法。否則聯(lián)邦法院有權(quán)進(jìn)行違憲審查。

中國(guó)封建王朝的統(tǒng)治者靠自律與善德進(jìn)行統(tǒng)治，最好的結(jié)果也只能出現(xiàn)“包青天”和“清官政治”，而自律不夠人性向惡時(shí)則容易產(chǎn)生專制暴政，導(dǎo)致王朝不斷的更替。兩千多年的封建文化遺存中帶有的往往是人治與專制基因。新中國(guó)成立以后這種變化沉淀仍然在一定程度影響著中國(guó)憲政發(fā)展，最突出的事例就是因?yàn)槿酥螌?dǎo)致十年動(dòng)亂“文化大革命”。至到十一屆三中全會(huì)以后，才回到依法治國(guó)的社會(huì)主義法治道路上來(lái)。尤其是胡錦濤在紀(jì)念憲法實(shí)行20周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“全面貫徹實(shí)施憲法，必須健全憲法保障制度，確保憲法的實(shí)施?！备母镩_(kāi)放30多年是我們堅(jiān)持依法治國(guó)最好的時(shí)期，也是我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時(shí)期，從人治到法治到憲政是人類社會(huì)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，任何政黨需要長(zhǎng)期執(zhí)政與長(zhǎng)治久安都必須順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)的發(fā)展。

（二）限權(quán)制衡的思想

美國(guó)三權(quán)分立制度設(shè)計(jì)的目的就是為保障和實(shí)現(xiàn)美國(guó)憲法和憲政所追求的價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的一個(gè)基本手段。所以美國(guó)著名憲法史學(xué)家愛(ài)德華·S·考文教授認(rèn)為：“美國(guó)憲法一開(kāi)始就強(qiáng)烈地偏向于維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和契約權(quán)利，有其中世紀(jì)的思想背景。”[16]美國(guó)邦聯(lián)松散的結(jié)盟，無(wú)力保障國(guó)家正常的社會(huì)秩序，對(duì)實(shí)現(xiàn)保障公民平等、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)帶來(lái)障礙，使得制憲先賢們強(qiáng)烈意識(shí)到，必須建立一個(gè)強(qiáng)有力的政府。但基于人類容易濫用權(quán)力之本性的判斷，美國(guó)制憲精英們又認(rèn)為，既需要建立一個(gè)強(qiáng)有力的政府，又要對(duì)政府進(jìn)行限權(quán)制衡，防止權(quán)力的濫用。他們轉(zhuǎn)述洛克的觀點(diǎn)：“如果有一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以巨大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他就與社會(huì)的其余成員有不同的利益，違反了社會(huì)和政府的目的?！盵17]孟德斯鳩也認(rèn)為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[7]（P153）美國(guó)憲法尤其是權(quán)利法案以及美國(guó)憲法確定的許多基本制度，都體現(xiàn)了個(gè)人權(quán)利制約政府權(quán)力的原則，并且尤其注重保護(hù)個(gè)人的“不可剝奪”的生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。[31]（P31）美國(guó)憲法中確立的三權(quán)分立制度尤其是體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力部門之間的制約與制衡，避免國(guó)家權(quán)力集中和專制的危險(xiǎn)。另外“美國(guó)的憲政意味著政府應(yīng)受制于憲法。它意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。它還意味著權(quán)力的分立以避免權(quán)力集中和專制的危險(xiǎn)?！盵18]這種思想基礎(chǔ)來(lái)自西方政治法律理論傳統(tǒng)中高級(jí)法思想和分權(quán)與制衡思想?！半S著中世紀(jì)秩序的發(fā)展，一種對(duì)統(tǒng)治者濫用其受委托權(quán)力的行為積極予以抵制的學(xué)說(shuō)被廣泛地確認(rèn)?！盵19]美國(guó)憲法理論直接從中吸收了中世紀(jì)的這種從外部制約和限制權(quán)威的觀念。

美國(guó)的憲政思想把限權(quán)制衡政府權(quán)力的思想用一種有效的內(nèi)部機(jī)制來(lái)落實(shí)，三權(quán)分立制度正是這種思想的產(chǎn)物。我國(guó)的歷史條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治生態(tài)都不可能照搬照抄美國(guó)的三權(quán)分立制度，但其制度中折射的限權(quán)制衡的憲政思想?yún)⒖寂c借鑒意義。以人性惡的推定說(shuō)明權(quán)力制約與監(jiān)督的必要性。誠(chéng)然人性中具有善惡的兩重性，道德是對(duì)人性善的最高要求，法律則是對(duì)人性惡的最低防范，在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中，倡導(dǎo)的是性本善，主張內(nèi)圣外王的自我修煉與自律，而往往忽略從制度與機(jī)制建設(shè)方面來(lái)防范權(quán)力的濫用。在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的進(jìn)程中，我們需要一個(gè)強(qiáng)有力高效的政府，同時(shí)我們更迫切需要有一種控權(quán)機(jī)制，加強(qiáng)政府內(nèi)、外部的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用。

（三）人民主權(quán)與基本人權(quán)原則

17、18世紀(jì)古典自然法學(xué)派是自然狀態(tài)、自然權(quán)利和社會(huì)契約理論的集大成者。其中法國(guó)的盧梭與英國(guó)的洛克的人民主權(quán)論對(duì)美國(guó)憲法都產(chǎn)生了重大的影響?！氨R梭是激進(jìn)的資產(chǎn)階級(jí)民主主義者，其人民主權(quán)思想非常激進(jìn)，在反對(duì)封建專制和‘君權(quán)神授’上是非常徹底的?！彼娜嗣裰鳈?quán)具有如下特點(diǎn)：第一、至高無(wú)上性。第二、不可轉(zhuǎn)讓性和不可分割性。第三、不能代表性。第四、永久無(wú)誤性。[20]洛克人民主權(quán)思想“更富有自由主義、個(gè)人主義的色彩”因而更符合英美的歷史傳統(tǒng)和美國(guó)制定憲法時(shí)的社會(huì)背景和社會(huì)需要。[1]（P15）洛克認(rèn)為：“人類天生都是自由、平等和獨(dú)立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于這種狀態(tài)之外，使受制于另一個(gè)人的政治權(quán)力。任何人放棄其自然自由并受制于公民社會(huì)的種種限制的唯一的方法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成為一個(gè)共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來(lái)防止共同體以外任何人的侵犯?！盵17]（P59）“這種個(gè)人權(quán)利的理論是重構(gòu) 17、18 世紀(jì)憲法的有利因素然而，卻是在美國(guó)，這種理論獲取了最完全的成功?！盵37]“人民的同意是一切政府合法性的基礎(chǔ)。只有人民的同意才能給予國(guó)家以道德上和法理上的有效性，權(quán)力只有來(lái)源于人民的同意才是正當(dāng)?shù)摹！盵21]洛克的人民主權(quán)理論將個(gè)人權(quán)利歸結(jié)為自由與平等，并認(rèn)為自然狀態(tài)是一種“完備無(wú)缺的自由狀態(tài)”和“一種平等的狀態(tài)”，還將個(gè)人權(quán)利歸結(jié)為生命、自由和財(cái)產(chǎn)“三部曲”，而其中尤其強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性。按照洛克的理論，政府應(yīng)是人民同意的結(jié)果，這是社會(huì)契約理論的一個(gè)重要標(biāo)志。洛克的人民主權(quán)思想認(rèn)為無(wú)論從立法權(quán)的來(lái)源上、目的上、限制上、終止變更上，人民享有最終的權(quán)力；政府的權(quán)力來(lái)源于人民授予。這種思想對(duì)美國(guó)革命和美國(guó)憲法都產(chǎn)生了巨大影響，《聯(lián)幫黨人文集》中“美利堅(jiān)帝國(guó)的建筑物應(yīng)建立在人民的同意的牢固基礎(chǔ)上?！薄耙粋€(gè)政府無(wú)論在什么時(shí)候組織和怎樣組織起來(lái)，人民為授予它必要的權(quán)利，就必須將某些天賦權(quán)利轉(zhuǎn)給它。”[2]（P113）美國(guó)憲法在序言中宣稱：“我們合眾國(guó)人民，制定本憲法，由此確認(rèn)政府是建立在人民的意愿基礎(chǔ)之上”。[21]（P197）

其實(shí)美國(guó)憲法“人民”的含義是相當(dāng)狹窄的。奴隸不是人民，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的白人男子也不是人民，能稱得上“人民”的是擁有不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的白人男子、納稅人、基督徒，特別是新教徒。印第安人不是“人民”，因?yàn)樗麄儾患{稅。婦女不是“人民”，因?yàn)樗齻儾幌碛胸?cái)產(chǎn)權(quán)。[22]盡管如此，但其設(shè)立三權(quán)分立制度的目的性就是為了充分尊重個(gè)人權(quán)利與保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。這種理念對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，調(diào)動(dòng)社會(huì)的一切積極因素，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展無(wú)不借鑒。我國(guó)傳統(tǒng)文化中以國(guó)家和單位權(quán)利本位和個(gè)人義務(wù)本位容易造成對(duì)公權(quán)力的高度重視以及對(duì)個(gè)人私權(quán)利的漠視。借鑒其人民主權(quán)與基本人權(quán)原則，有利于妥善處理國(guó)家、集體、個(gè)人的關(guān)系；有利于調(diào)動(dòng)方方面面的積極性，創(chuàng)造一個(gè)充滿活力的社會(huì)。

三、從美國(guó)中期選舉透視美國(guó)三權(quán)分立制度的弊端

根據(jù)美國(guó)1787年憲法，國(guó)會(huì)是國(guó)家的最高立法機(jī)構(gòu)，由參議院和眾議院組成。兩院議員都由各州選民直接選舉產(chǎn)生。國(guó)會(huì)選舉每?jī)赡昱e行一次，其中一次國(guó)會(huì)選舉與四年一度總統(tǒng)大選同時(shí)進(jìn)行，另一次在兩屆總統(tǒng)選舉之間舉行，通常稱為“中期選舉”（Midterm Election）。中期選舉的實(shí)質(zhì)就是各政黨爭(zhēng)奪對(duì)國(guó)會(huì)的控制權(quán)。如果總統(tǒng)所在政黨占多數(shù)席位，那么白宮就能更加方便的實(shí)施各項(xiàng)政策，否則總統(tǒng)在行使權(quán)力時(shí)將面臨很大牽制。從地方層面上來(lái)講，中期選舉將選出部分州州長(zhǎng)，新州長(zhǎng)的人選將影響總統(tǒng)大選。

（一）解讀2010年美國(guó)中期選舉

2010年的中期選舉結(jié)果使美國(guó)民主黨和共和黨在國(guó)會(huì)中的席位比例發(fā)生很大變化，總統(tǒng)奧巴馬所在的民主黨由2008年以來(lái)的多數(shù)優(yōu)勢(shì)變?yōu)橄鄬?duì)弱勢(shì)。共和黨在此次中期選舉中占據(jù)了國(guó)會(huì)眾議院全部席位435席中的239席（選前為179席），民主黨獲得186席（選前為256席），共和黨借此增加了60席，成為杜魯門政府以來(lái)在眾院贏得席位最多的一次選舉。另外，參院民主黨在全部席位100席中占52席，選前為57席，共和黨占46席；民主黨在全部50個(gè)州長(zhǎng)中占16位（此前為26位），共和黨占29位（此前為24位）。奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)的民主黨在中期選舉中節(jié)節(jié)失利，必將對(duì)奧巴馬施政產(chǎn)生很大的掣肘，導(dǎo)致可能形成難有作為的低效政府。如由奧巴馬總統(tǒng)倡導(dǎo)的、民主黨國(guó)會(huì)議員全力推動(dòng)的全民醫(yī)保法案在2010年3月國(guó)會(huì)通過(guò)時(shí)，幾乎完全是以黨派劃線，在參眾兩院中沒(méi)有一名共和黨議員支持民主黨的方案，并且美國(guó)弗吉尼亞州等聯(lián)邦法院判決全民醫(yī)保法案關(guān)鍵條款違憲。

另?yè)?jù)《華盛頓郵報(bào)》2010年10月26日?qǐng)?bào)道，在2010年美國(guó)國(guó)會(huì)中期選舉中，參議院和眾議院議員候選人募集的資金創(chuàng)歷史新高，首次超過(guò)了15億美元。此次中期選舉共花費(fèi)了39.8億美元，是美國(guó)歷史上花費(fèi)最多的一次選舉。選舉中許多利益集團(tuán)紛紛捐贈(zèng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，利益集團(tuán)為民主黨和共和黨籌集到8000萬(wàn)美元資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出2006年的1600萬(wàn)美元。其中一個(gè)較大的捐助組織愛(ài)荷華州的美國(guó)未來(lái)基金會(huì)已向共和黨捐助了700萬(wàn)美元。美國(guó)州、縣、市鎮(zhèn)雇員聯(lián)合會(huì)僅2010年10月22日至27日，就花費(fèi)了1.039億美元。美國(guó)人對(duì)選舉過(guò)程中的巨額開(kāi)支十分不滿，《紐約時(shí)報(bào)》和哥倫比亞廣播公司做的一次民調(diào)顯示，80%的美國(guó)人認(rèn)為限制選舉開(kāi)支十分重要。這充分說(shuō)明，美國(guó)的民主是以金錢為基礎(chǔ)的民主，而非大眾的廣泛平等民主。選舉的巨大耗費(fèi)非普通公民能夠承受，平等的被選舉權(quán)也非普通公民能夠享有。目前美國(guó)是世界上最大的債務(wù)國(guó)，是最差錢的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)低迷卻要為政黨之爭(zhēng)浪費(fèi)大量的社會(huì)資源與財(cái)富，而不能將有限的社會(huì)財(cái)富合理的配置促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要做無(wú)謂的消耗，不能說(shuō)這不是體制之弊。應(yīng)當(dāng)說(shuō)美國(guó)的選舉只是形式上的民主，是屬于有錢人的民主選舉，用美國(guó)人的話來(lái)說(shuō)，就是“有錢人拿錢買候選人，候選人拿錢買選票”。金錢在美國(guó)政治制度中的作用是無(wú)與倫比的。無(wú)論是民主黨，還是共和黨，國(guó)家政權(quán)始終掌握在資產(chǎn)階級(jí)手里，都受資產(chǎn)階級(jí)大財(cái)團(tuán)的支配，是壟斷資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治工具，不能代表廣大人民群眾的根本利益。這從根本上決定了三權(quán)分立制度的局限性。

（二）剖析三權(quán)分立制度的弊端

美國(guó)2010年的中期選舉表明，三權(quán)分立制度至少存在以下三個(gè)方面的局限與弊端：

1.民主政治的局限性決定其形式重于實(shí)質(zhì)

美國(guó)資產(chǎn)階級(jí)在其資產(chǎn)階級(jí)革命中針對(duì)封建專制主義，根據(jù)“三權(quán)分立”構(gòu)建了國(guó)家政治制度，采取共和制，實(shí)行議會(huì)制。美國(guó)資產(chǎn)階級(jí)在反封建斗爭(zhēng)中，為了保障自身的財(cái)產(chǎn)利益首先要求有立法權(quán)，進(jìn)而要求從司法方面來(lái)限制封建君主的權(quán)力，主張立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)互相制衡。這個(gè)理論對(duì)反封建專制促進(jìn)資本主義發(fā)展是有進(jìn)步意義的。但是，美國(guó)憲法的締造者們，注重法定程序的形式性，來(lái)保障實(shí)質(zhì)的權(quán)力制衡，而在實(shí)踐中，卻不能避免為權(quán)力而制約權(quán)力，從而忽略為誰(shuí)用權(quán)，為誰(shuí)謀利的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

托克維爾在反思法國(guó)大革命中的暴政時(shí)，得出這樣一個(gè)結(jié)論：一個(gè)由各種獨(dú)立的、自主的社團(tuán)組成的多元社會(huì)，“具有一只獨(dú)立的眼，監(jiān)督著，使之不淪為專制”，[23]可以對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種社會(huì)的制約。這一理念經(jīng)過(guò)西方近現(xiàn)代民主的實(shí)踐已形成了包括公民社會(huì)組織、新聞媒體、多元政黨和利益集團(tuán)等在內(nèi)的一整套外部制約機(jī)制。它能夠從體制外通過(guò)選民的選舉、政黨的競(jìng)爭(zhēng)、利益集團(tuán)的壓力以及傳媒的介入等形式對(duì)當(dāng)權(quán)者施壓而防止權(quán)力得以專斷和濫用。

簡(jiǎn)言之，三權(quán)分立不是萬(wàn)能的。它并不必然帶來(lái)權(quán)力的制約，它的實(shí)踐不僅困難重重，甚至可能會(huì)與權(quán)力制約的初衷背道而馳。它也不是制約權(quán)力的唯一選擇，制約權(quán)力既可以由權(quán)力間的相互制約實(shí)現(xiàn)，也可以由社會(huì)的制約實(shí)現(xiàn)。以社會(huì)制約權(quán)力可能并不能解決所有問(wèn)題，但至少可以為“以權(quán)力制約權(quán)力”提供一道重要的保護(hù)閥。事實(shí)證明，以社會(huì)制約權(quán)力也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的有效手段之一。只要是能夠確保權(quán)為民所用，利為民所謀，任何有效的權(quán)力制約力量都可以而且應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)起來(lái)，這樣才符合權(quán)力內(nèi)部與外部雙向制約的規(guī)律。

2.政黨之爭(zhēng)與分權(quán)制衡造成體制內(nèi)耗，應(yīng)急功能明顯不足

美國(guó)三權(quán)分立制度包含了“分立與制衡”理念，它基于一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力這條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生。美國(guó)三權(quán)分立制度的精髓在于“以權(quán)力制約權(quán)力”，就是通過(guò)強(qiáng)制性的權(quán)力來(lái)約束易被濫用的權(quán)力，因而容易造成政黨之間為純粹權(quán)力而制約權(quán)力。美國(guó)在政治社會(huì)實(shí)踐中，國(guó)會(huì)的焦點(diǎn)表現(xiàn)為政黨席位之爭(zhēng)，行政首長(zhǎng)的選舉是黨派候選人的爭(zhēng)奪，其施政綱領(lǐng)也是各黨派政治妥協(xié)的結(jié)果，這種妥協(xié)有可能產(chǎn)生良政，但也不能排除這種妥協(xié)是以犧牲廣大人民的根本利益為前提，為維護(hù)政黨所代表的利益集團(tuán)的利益而產(chǎn)生的弊政。

三權(quán)分立體制下難以形成權(quán)力的配合運(yùn)行，無(wú)法解決在資本主義發(fā)展過(guò)程中所出現(xiàn)的一些重大問(wèn)題。分權(quán)制衡運(yùn)用到政治體制上有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是國(guó)家內(nèi)部實(shí)行三權(quán)分立，其弊病是中央難以集權(quán)；二是在中央與地方的關(guān)系上，地方分權(quán)為主，其弊病也是中央難以集權(quán)。這正是分權(quán)制衡體制的弊端。因此這種體制無(wú)法從根本上解決無(wú)政府狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。[24]

美國(guó)的三權(quán)分立制度中很少有三權(quán)配合的內(nèi)容，結(jié)果使權(quán)力在相互爭(zhēng)斗、互相牽制中，行使的效率低下，這是美國(guó)三權(quán)分立制度所沒(méi)有解決的問(wèn)題。在美國(guó)三權(quán)分立制度下，任何一個(gè)權(quán)力主體要行使自己的權(quán)力，都必須以其他權(quán)力主體的協(xié)作為前提，因而一旦其他權(quán)力主體不愿與之合作，就會(huì)出現(xiàn)僵局，這樣無(wú)疑會(huì)極大的制約權(quán)力的運(yùn)行效率。盡管尼克松在最高法院關(guān)于其不享有行政特權(quán)的判決下達(dá)之后，交出了對(duì)水門事件的調(diào)查起決定性作用的那些錄音帶，但也有總統(tǒng)并不理會(huì)法院的判決。如1831年，當(dāng)最高法院通過(guò)對(duì)案件的審理要求總統(tǒng)保護(hù)一個(gè)印第安人部落的權(quán)利之時(shí)，在任總統(tǒng)安德魯·杰克遜拒不接受法院的審判理由，還聲言：“約翰·馬歇爾已經(jīng)作出了裁定，就讓他去執(zhí)行吧。”[25]鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：這樣一種制度實(shí)際上擁有“三個(gè)政府”，“對(duì)內(nèi)自己也要打架”，[26]就非常形象而準(zhǔn)確的說(shuō)明了美國(guó)三權(quán)分立制度權(quán)力分散，不能有效協(xié)作，效率低下的現(xiàn)實(shí)缺陷。

從實(shí)用功利的角度來(lái)講，美國(guó)的三權(quán)分立制度對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)蒸蒸日上的美國(guó)，憲政制度設(shè)計(jì)上過(guò)多地強(qiáng)調(diào)對(duì)政府的權(quán)力限制與制衡，無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)還是政治制度健康發(fā)展無(wú)疑是利大于弊的。但三權(quán)分立制度對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)每況愈下的美國(guó)，未必是最佳的制度設(shè)計(jì)，必須要有特別的制度程序以保障國(guó)家利益。如奧巴馬的醫(yī)保法案，惠及廣大中低收入家庭卻遭遇重重阻力，設(shè)想民主黨在參議院沒(méi)有占多數(shù)的話，醫(yī)保法案目前肯定還難以實(shí)施通過(guò)。又如：1929年的大蕭條之后，政府干預(yù)市場(chǎng)的需要體現(xiàn)得更加明顯。1932年羅斯?？偨y(tǒng)提出了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的“新政”（New Deal）,但最高聯(lián)邦法院試圖堅(jiān)持經(jīng)典自由主義，接連宣布聯(lián)邦和各州的經(jīng)濟(jì)調(diào)控法律違憲，迫使羅斯福總統(tǒng)為順利推進(jìn)新政，提出了“填塞法院計(jì)劃”，最終觸發(fā)了一場(chǎng)憲政危機(jī)。有人說(shuō)：羅斯福新政的勝利是美國(guó)司法的失敗，但羅斯福新政開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)新模式，使美國(guó)快速擺脫了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，為美國(guó)投入二戰(zhàn)及二戰(zhàn)后的快速崛起奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，羅斯福新政應(yīng)當(dāng)說(shuō)是強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)力做保障，而非為權(quán)力的制約而制約。由此可見(jiàn)美國(guó)的三權(quán)分立制度在國(guó)家困難時(shí)期尤其顯出其弊端，無(wú)法集政黨之合力集全民之力量共度維艱。

3.金錢政治容易滋生權(quán)力傾軋與權(quán)錢交易

美國(guó)三權(quán)分立制度下產(chǎn)生總統(tǒng)、議員，與其背后的利益集團(tuán)有著天然利益關(guān)聯(lián)。一旦掌握權(quán)力必然為其代言謀利，甚至可能高超地打著國(guó)家利益的旗幟，讓交易變得程序合法。2010年美國(guó)的中期選舉就花費(fèi)了1.039億美元，況且還是在美國(guó)還未擺脫2008年以來(lái)的金融危機(jī)的低谷，卻在超歷史紀(jì)錄的為政黨利益之爭(zhēng)花費(fèi)巨額社會(huì)財(cái)富。又如：2000年12月，世界最大的能源交易商安然公司申請(qǐng)破產(chǎn)。這起美國(guó)歷史上最大的破產(chǎn)案引起了社會(huì)的震動(dòng)，也因?yàn)槠湔伪尘把杆俨暗搅嗣绹?guó)政壇。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，安然公司是布什總統(tǒng)政治生涯中最大的競(jìng)選資金捐助者，共為布什提供了55萬(wàn)美元的競(jìng)選資金捐助，還用自己的專機(jī)拉著布什到處競(jìng)選。此外，以副總統(tǒng)切尼為首的能源工作小組出臺(tái)了一個(gè)國(guó)家能源發(fā)展計(jì)劃，但政府一直拒絕透露切尼在制定過(guò)程中和哪些人進(jìn)行了接觸。2001年1月,白宮在致國(guó)會(huì)的一封信中承認(rèn)，切尼及其工作人員曾在這一過(guò)程中與安然公司代表7次會(huì)面。在國(guó)會(huì)要求白宮“立即提供政府官員和安然公司接觸的全部情況”時(shí)，布什總統(tǒng)卻以“與國(guó)家利益相沖突”為由，動(dòng)用行政特權(quán)，禁止公開(kāi)相關(guān)文檔。這些都充分暴露了美國(guó)資產(chǎn)階級(jí)三權(quán)分立制度和選舉制度的根本弊端。

因此，美國(guó)三權(quán)分立制度同樣走不出“絕對(duì)的權(quán)力帶來(lái)絕對(duì)的腐敗”的權(quán)力怪圈。而如果在一個(gè)體制內(nèi)，腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，排除人性與外部環(huán)境因素影響，那就表明這個(gè)體制自身存在隱患和薄弱環(huán)節(jié)。正如有學(xué)者說(shuō):“一種制度重復(fù)地產(chǎn)生同類現(xiàn)象，說(shuō)明制度內(nèi)部存在這種現(xiàn)象的土壤，即使制度本身沒(méi)有制造這種現(xiàn)象的功能，但結(jié)構(gòu)上存在被其侵襲滲透的缺陷?！盵11]

總之，對(duì)美國(guó)的三權(quán)分立制度，我們應(yīng)以辯證客觀的態(tài)度去認(rèn)識(shí)。既要以世界眼光開(kāi)放胸懷學(xué)習(xí)人類政治文明的成果，又不盲目的實(shí)行照搬照抄的拿來(lái)主義，積極探索中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的建設(shè)，堅(jiān)定不移地走最符合中國(guó)實(shí)際的法治發(fā)展道路。實(shí)踐證明，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的政治制度的最佳選擇，決不能棄人民代表大會(huì)制度而擇三權(quán)分立。

四、對(duì)美國(guó)三權(quán)分立制度審視中的啟示

通過(guò)對(duì)美國(guó)三權(quán)分立制度系統(tǒng)全面的剖析解讀，客觀辯證分析其利弊，其目的就是通過(guò)對(duì)其審視，更加清醒地認(rèn)識(shí)到我們應(yīng)該走什么樣的法治道路。了解三權(quán)分立制度的成因和弊端，結(jié)合30多年來(lái)改革開(kāi)放取得的巨大成就，更加堅(jiān)定我們應(yīng)該堅(jiān)持什么——堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色的民主法治道路；透視三權(quán)分立制度蘊(yùn)含的憲政思想，我們應(yīng)該借鑒什么——立足中國(guó)實(shí)際借鑒人類政治文明的成果；從而達(dá)到促進(jìn)完善中國(guó)特色社會(huì)主義的基本政治制度——人民代表大會(huì)制度的目的。

（一）堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色的民主法治道路

改革開(kāi)放30多年，中國(guó)取得了舉世矚目的巨大成就，中國(guó)的崛起引起了世界的廣泛關(guān)注。這是中國(guó)共產(chǎn)黨探索中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路取得的巨大成功。實(shí)踐證明：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)制度，這是我們進(jìn)行中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)民主法治的堅(jiān)強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)力量與制度保障；堅(jiān)持完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是我們的法律保障；堅(jiān)持發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我們進(jìn)行民主法治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這三條被實(shí)踐證明了的經(jīng)驗(yàn)，是我們堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色的民主法治道路所必須堅(jiān)持和繼續(xù)完善的。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)制度

中國(guó)是一個(gè)多民族的單一制國(guó)家，需要一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的政黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)。

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政是歷史的選擇、人民的選擇。1948年中國(guó)共產(chǎn)黨在解放戰(zhàn)爭(zhēng)取得絕對(duì)優(yōu)勢(shì)時(shí)，發(fā)表了著名的“五一口號(hào)”，號(hào)召各民主黨派到解放區(qū)共商建國(guó)大計(jì)。隨后召開(kāi)了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，制定了“共同綱領(lǐng)”，通過(guò)民主協(xié)商，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。從60年的執(zhí)政實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的政黨，執(zhí)政能力也在不斷完善，為一個(gè)崛起的強(qiáng)大中國(guó)提供了有力的政治保障。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同堅(jiān)持人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)在根本上是一致的。

2．堅(jiān)持完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系

新中國(guó)成立以來(lái)，由其是改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我們探索了一條中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治的發(fā)展的道路，在民主政治發(fā)展道路上不能離開(kāi)法制建設(shè)談民主政治制度。一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)民主大國(guó)也必然是法制大國(guó)。實(shí)踐證明，國(guó)家穩(wěn)定，社會(huì)和諧必須以法律體系建設(shè)為基礎(chǔ)。這30多年取得的巨大成就與法制建設(shè)步伐加快密不可分。鄧小平同志曾深刻指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力改變而改變?！边@一語(yǔ)道破法治建設(shè)的必要性和緊迫性。我們僅僅用了幾十年時(shí)間就形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，這是中國(guó)法制建設(shè)的重大成就，為民主法制建設(shè)提供了強(qiáng)大的法律保障。2011年3月10日吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上鄭重宣布：“一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，集中體現(xiàn)黨和人民意志的、以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)面有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)如期完成。這是我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度逐步走向成熟的重要標(biāo)志，是具有現(xiàn)實(shí)的重大意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?！敝袊?guó)特色社主義法律體系形成使我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，因?yàn)楹芏嗟纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域沒(méi)有法律可依，但我們也應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，社會(huì)發(fā)展無(wú)止境，法律發(fā)展與完善也沒(méi)有止境。立法工作的當(dāng)務(wù)之急是加快立法建設(shè)，有總比沒(méi)有好。中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，完善中國(guó)特色社主義法律體系也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法制建設(shè)的內(nèi)在要求。我們要在實(shí)踐中繼續(xù)探索，解放思想，立足中國(guó)國(guó)情，吸納世界政治文明的優(yōu)秀成果，不斷促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法制建設(shè)。分析審視美國(guó)三權(quán)分立制度的利與弊對(duì)我國(guó)民主法制建設(shè)都是有益的。

3．堅(jiān)持發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

30多年改革開(kāi)放取得的巨大成就，其中最重要的一條就是解放思想，導(dǎo)入了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型當(dāng)中，我們立法上有許多空白地帶，因此，90年代以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的確立，逐步上升為黨的政策和立法。1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若班干問(wèn)題的決定》提出的第一次法制建設(shè)的目標(biāo)是：遵循憲法規(guī)定的原則，加快經(jīng)濟(jì)立法，進(jìn)一步完善民商法律、刑事法律、有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)和行政管理方面的法律，本世紀(jì)末初步建立適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系。由此可見(jiàn)，一是從法律角度來(lái)講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治是有天然的聯(lián)系，可以說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生法治經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必將導(dǎo)致公民個(gè)人權(quán)利保護(hù)的社會(huì)需要的形成，而這種需要與形成必然導(dǎo)致以對(duì)國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)化和限制為手段，以對(duì)個(gè)人權(quán)利保護(hù)為目的的憲政的形成。二是從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)對(duì)優(yōu)化資源配置、激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富總量的快速增加是具有強(qiáng)大的動(dòng)力。這為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公平、正義，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步促進(jìn)民主政治的發(fā)展?？傊瑘?jiān)持發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義道路的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒(méi)有這個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就無(wú)從談建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義。

（二）立足中國(guó)實(shí)際，借鑒人類政治文明成果

中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來(lái)，就特別注意吸收國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，這也包括法學(xué)方面的移植與借鑒。鄧小平認(rèn)為：“無(wú)論革命還是建設(shè)，都要注意學(xué)習(xí)和借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)”[26]（P2）“社會(huì)主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢(shì)，就必須大膽吸收和借鑒人類社會(huì)創(chuàng)造的一切文明成果?！盵26]（P373）中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系本身就不是靜止的、封閉的、固定的，而是動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的、發(fā)展的。還有這個(gè)法律體系本身并不是完美無(wú)缺的，這就從客觀上要求我們必須借鑒人類政治文明的成果，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的比較優(yōu)勢(shì)。

要破除借鑒人類政治文明成果就是照搬西方政治制度的誤區(qū)。由于資本主義憲政制度的優(yōu)勢(shì)，而借鑒人類政治文明成果又成為主要是借鑒以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治文明成果，于是就容易錯(cuò)誤地理解為“借鑒人類政治文明就是照搬西方政治模式”，從而拒絕借鑒人類政治文明成果。我們要不斷發(fā)展完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，就必須吸納人類的政治文明成果，促進(jìn)中國(guó)模式不斷自我完善和發(fā)展。

所謂人類政治文明成果就是那些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的能為不同國(guó)家制度所吸納的東西。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，計(jì)劃和市場(chǎng)，是手段和方法，本身沒(méi)有階級(jí)性，也不是區(qū)別社會(huì)主義與資本主義的標(biāo)志。在政治領(lǐng)域同樣如此，民主、法治、自由、人權(quán)、平等、博愛(ài)也不是為資本主義所專有，而是人類共同創(chuàng)造的文明成果，是人類共同追求的奮斗目標(biāo)。在人類共同美好的價(jià)值取向上各國(guó)都應(yīng)當(dāng)共享與繼承。

巖性以古生界的二疊系砂頁(yè)巖、泥巖為主，砂頁(yè)巖、泥巖往往含蒙特石和高嶺土礦物，該兩種礦物具有見(jiàn)風(fēng)易風(fēng)化、失水干裂和遇水膨脹而崩碎的特性，強(qiáng)度低，屬較軟巖，軟化系數(shù)0.42～0.95，是所謂的“爛石頭”，詳見(jiàn)表2?；鶐r單軸抗壓強(qiáng)度：中、細(xì)砂巖為9.5～19 MPa，泥質(zhì)粉砂巖2.5 MPa，受基巖裂隙水和出渣車輛碾壓的影響，洞底巖石軟化、泥化嚴(yán)重，影響正常施工。

1.憲法至上，維護(hù)憲法權(quán)威

憲法是國(guó)家的根本法，它規(guī)定社會(huì)結(jié)構(gòu)和國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本原則，規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的組織活動(dòng)原則以及公民的基本權(quán)利和義務(wù)。憲法是保持國(guó)家統(tǒng)一，民族團(tuán)結(jié)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步和長(zhǎng)治久安的法律基礎(chǔ)。首先，維護(hù)憲法權(quán)威，必須保持憲法的穩(wěn)定；同時(shí)在保持穩(wěn)定中與時(shí)俱進(jìn)。其次，維護(hù)憲法權(quán)威，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)要帶頭執(zhí)行憲法，落實(shí)好憲法。黨和國(guó)家機(jī)關(guān)既是憲法的主要執(zhí)行者，又是憲法規(guī)范的主要對(duì)象，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，嚴(yán)格依照憲法辦事，把憲法作為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。第三，維護(hù)憲法權(quán)威必須切實(shí)保障憲法的實(shí)施?，F(xiàn)行憲法頒步實(shí)施以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)不斷發(fā)展，依法治國(guó)進(jìn)程全面推進(jìn)，更好地保障了公民的權(quán)利和自由，憲法的實(shí)施取得了巨大成就。立法以憲法為依據(jù)，將憲法有關(guān)規(guī)定具體化、是實(shí)施憲法的重要方面。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，有力推動(dòng)了憲法實(shí)施；同時(shí)，我們還應(yīng)看到憲法實(shí)施中還有許多問(wèn)題，如對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制度還需要加強(qiáng)，憲法確定的各項(xiàng)制度還需要進(jìn)一步配套完善等。應(yīng)該說(shuō)全面實(shí)施憲法仍然是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。美國(guó)的三權(quán)分立制度中折射的憲法至上、違憲必糾的精神，值得我們借鑒。

2.加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督

我們絕不可照搬照抄美國(guó)三權(quán)分立制度模式，但其中限權(quán)制衡的思想，還是值得我們借鑒的。中國(guó)模式最大的優(yōu)勢(shì)是集中力量辦大事，是行政權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)效率最高的模式。這有利于中華民族偉大復(fù)興，有利于最大限度的保障人民的根本利益。但這種模式可能會(huì)造成行政權(quán)力和自由裁量權(quán)過(guò)大，導(dǎo)致權(quán)力濫用。在這種模式下，要特別加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。一是加強(qiáng)人大對(duì)政府行為的監(jiān)督。人大監(jiān)督權(quán)是我國(guó)憲法賦予中央和地方各級(jí)人大的一項(xiàng)基本權(quán)力，是保證和保障人大的其他權(quán)力實(shí)現(xiàn)的最終屏障和防線，并進(jìn)而確定和決定人大在國(guó)家體系中的憲法與憲政地位狀況。因此，在新時(shí)期，我們必須切實(shí)加強(qiáng)人民代表大會(huì)監(jiān)督職權(quán)的實(shí)現(xiàn)，綜合運(yùn)用多種監(jiān)督形式，在監(jiān)督內(nèi)容上更加緊扣大局、更加貼近民生，使人大監(jiān)督工作取得更多實(shí)實(shí)在在的效果。[27]二是轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限責(zé)任與法治政府。國(guó)家承擔(dān)了過(guò)度的社會(huì)職能,過(guò)度地干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的事務(wù)；那么,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能發(fā)展完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在平等契約基礎(chǔ)上的自由經(jīng)濟(jì)，過(guò)多的政府干預(yù)，將無(wú)法形成平等的多元的社會(huì)化主體。也就無(wú)法有效地制約和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的行使。建立有限政府不是否認(rèn)國(guó)家的作用,而是盡可能有效地發(fā)揮國(guó)家為社會(huì)服務(wù)的作用。三是強(qiáng)化社會(huì)制約權(quán)力的功能。馬克思主義認(rèn)為，以社會(huì)制約和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力是人民當(dāng)家作主的保證。社會(huì)制約國(guó)家權(quán)力是國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的要求和體現(xiàn)。為防止權(quán)力的濫用而導(dǎo)致的政治腐敗,通過(guò)社會(huì)制約國(guó)家權(quán)力顯得更加重要。

3.尊重和保障人權(quán)，突出保障個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)

1949年10月新中國(guó)成立，建立了人民民主政權(quán)，為中國(guó)人民享有權(quán)利和自由提供了根本政治保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)人權(quán)保障事業(yè)取得了舉世矚目的成就。憲法規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。首先、要從立法上充分體以人為本的理念。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我們探索中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路，取得巨大成就，為保障人權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)可能的條件。關(guān)鍵是在完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，從立法角度加以保障和鞏固，使廣大人民在更高更廣泛的層次獲得人的尊嚴(yán)與尊重，尤其是在立法上保障個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)。實(shí)踐證明，人民內(nèi)部矛盾許多利益訴求表達(dá)，都是因?yàn)樵诒Ｕ蟼€(gè)人財(cái)產(chǎn)不力而引發(fā)的，如在我國(guó)的信訪量中有很大成份是因?yàn)檎鞯夭疬w侵犯?jìng)€(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)而引起發(fā)的。為完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，迫切需要從立法上切實(shí)保障個(gè)人利益，防止行政權(quán)力濫用。我們欣喜地看到憲法修正案明確列入了保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受侵犯，但在具體的法律實(shí)踐中還有待于落實(shí)實(shí)施。第二、要從立法上完善侵害人權(quán)補(bǔ)救處罰機(jī)制。比如對(duì)《國(guó)家賠償法》不斷加以完善，公民權(quán)利的保障等等。第三、國(guó)家機(jī)關(guān)要切實(shí)保障公民的權(quán)利和自由的執(zhí)行與落實(shí)。公民的權(quán)利和自由不得受到侵犯，是憲政思想的內(nèi)在要求，我們要完善發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，也必須尊重和保障公民的權(quán)利不受侵犯，這也是建設(shè)法治政府的題中之義。

（三）不斷完善人民代表大會(huì)制度

鄧小平同志曾深刻指出：“我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國(guó)家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展?！边@一論斷對(duì)于我們檢驗(yàn)人民代表大會(huì)制度的功效和作用具有重要指導(dǎo)意義。人民代表大會(huì)制度，是我國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體。這一制度符合中國(guó)國(guó)情，體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)．是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，也是黨在國(guó)家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的最好實(shí)現(xiàn)形式。而美國(guó)國(guó)會(huì)議員代表的是不同利益集團(tuán)的利益，不同政黨的利益，有著天然歷史局限性。我們決不能棄人民代表大會(huì)制度搞三權(quán)分立；而應(yīng)珍視長(zhǎng)期以來(lái)人民代表大會(huì)制度發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，走中國(guó)特色的政治發(fā)展道路。

1.繼續(xù)加強(qiáng)立法工作，切實(shí)維護(hù)憲法的權(quán)威

立法權(quán)的基本功能是人民意志的表達(dá)和匯集，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)表現(xiàn)為法律的人民代表的意志來(lái)分配利益和正義。我國(guó)的立法工作取得了舉世矚目的成就，無(wú)法可依的問(wèn)題已基本解決，但用構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)法治國(guó)家的高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量和要求，還存在著一些不盡如人意的現(xiàn)象。例如，立法的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義—“國(guó)家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，以及“借立法擴(kuò)權(quán)諉責(zé)”等不正?，F(xiàn)象；由于立法的觀念、態(tài)度、經(jīng)驗(yàn)、體制、能力、資源、技術(shù)等多種原因造成的立法質(zhì)量不高的現(xiàn)象；由于立法不善而導(dǎo)致某些法律規(guī)范相互沖突、法律存在漏洞、法律偏私不公、法律虛置難以實(shí)施等現(xiàn)象；由于立法不夠科學(xué)民主等原因，使立法本身成為制造利益沖突和社會(huì)矛盾的根源的現(xiàn)象，等等。[28]

我國(guó)今后立法的重點(diǎn)應(yīng)放在進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系上來(lái)，社會(huì)發(fā)展無(wú)止境，立法完善工作也無(wú)止境。要確立憲法的最高權(quán)威，圍繞保障憲法的實(shí)施，完善配套法律。圍繞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，調(diào)整制定各種經(jīng)濟(jì)主體的關(guān)系，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，保障個(gè)人財(cái)產(chǎn)。圍繞保障個(gè)人權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的約束，完善各種行政立法。圍繞國(guó)家和人民的發(fā)展大局，理順各種法律關(guān)系，調(diào)整修改立法不完善和不適應(yīng)的發(fā)展要求的法律規(guī)范，切實(shí)維護(hù)公民的權(quán)利。全國(guó)人大要發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，依法行使立法權(quán)，切實(shí)加強(qiáng)自身立法隊(duì)伍的建設(shè)。

同時(shí)，要進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法與民主立法。把立法評(píng)估作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的一項(xiàng)新舉措。通過(guò)各種形式，對(duì)法律制度的規(guī)范合理有效性等作出客觀評(píng)估。為修改完善法律、改進(jìn)立法工作提供依據(jù)。完善人大代表參與立法的工作機(jī)制，把辦理代表議案建議同制定修改法律結(jié)合起來(lái)，充分聽(tīng)取代表提出的意見(jiàn)和建議，發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用。開(kāi)展立法公開(kāi)聽(tīng)證活動(dòng)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界尤其是基層群眾的意見(jiàn)，認(rèn)真聽(tīng)取專家學(xué)者的建議，建立健全采納公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制，順應(yīng)社會(huì)需要，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法工作。

2.切實(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督

我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。這是憲法學(xué)的基本的首要原則，是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，同時(shí)也規(guī)定了人民行使權(quán)利的方式與機(jī)關(guān)。但是，審視我國(guó)的法律體系，就人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)，法律規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)和概括并仍有缺陷和不足，人的和物的力度均不夠，可操作性不強(qiáng)。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)憲法分別規(guī)定了調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、會(huì)議權(quán)、監(jiān)督憲法的實(shí)施權(quán)、審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、改變權(quán)、撤銷權(quán)，分別表現(xiàn)在憲法第61條、第62條、第63條、第71條和第73條，這些過(guò)于原則性的規(guī)定不利于憲政和法治的進(jìn)一步深入，更不利于人民代表大會(huì)的監(jiān)督和制衡作用的發(fā)揮。

進(jìn)一步完善、強(qiáng)化和明確監(jiān)督權(quán)的職權(quán)，綜合運(yùn)用多種監(jiān)督形式，真正實(shí)施和實(shí)現(xiàn)憲法所賦予人大監(jiān)督權(quán)的目的、權(quán)能；美國(guó)三權(quán)分立制度所體現(xiàn)的形式正義優(yōu)點(diǎn)，表明制度監(jiān)督對(duì)于權(quán)力約束有著重要的不可替代的作用；沒(méi)有必要的制度規(guī)則及其程序的約束，權(quán)力的濫用就不可避免。因此，我們必須加強(qiáng)組織建設(shè)和制度建設(shè)，從制度上保障權(quán)力的相互制衡和監(jiān)督，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人。[29]

首先，必須完善立法，從法律上各個(gè)維度界定人大監(jiān)督權(quán)的職權(quán)。更切實(shí)的保障人大的監(jiān)督作用得以發(fā)揮。在美國(guó)三權(quán)分立制度中，其核心原則在于保持立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的彼此獨(dú)立彼此制約，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分工與制衡。在對(duì)人民代表大會(huì)制度的完善過(guò)程中，我們要從立法上完善落實(shí)監(jiān)督權(quán)，能夠有法可依，有法必依實(shí)施監(jiān)督，這不僅有利于建設(shè)民主政治，更有助于使人民代表大會(huì)成為真正意義上的獨(dú)立的有實(shí)際權(quán)威的權(quán)力機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮其監(jiān)督職權(quán)。

其次，充分發(fā)揮人大及人大代表的監(jiān)督作用。必須采取切實(shí)有效的措施，尊重代表主體地位，樹(shù)立為代表服務(wù)的理念，提升代表工作水平。探索代表在人大閉會(huì)期間執(zhí)行代表職務(wù)的途徑和方式，保障代表的民主監(jiān)督權(quán)利。切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性和權(quán)威性，全力展現(xiàn)《監(jiān)督法》的生命力，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，充分發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)應(yīng)有的作用。

第三，全方位地完善監(jiān)督制度。一是要加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督。完善監(jiān)督機(jī)制和規(guī)范監(jiān)督程序。涉及關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，要提前參與，全程監(jiān)督。對(duì)于侵犯公民權(quán)力的問(wèn)題要加大督辦力度，形成規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制。二是開(kāi)展對(duì)“一府二院”的評(píng)議工作，及時(shí)把群眾的要求，社會(huì)的需要反饋給國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，堅(jiān)持為民代言為民維權(quán)，把民生民意反饋到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的決策之中。把重點(diǎn)評(píng)議審查與經(jīng)常性監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，形成有效的監(jiān)督機(jī)制，防止行政權(quán)力的濫用。

日前地方人大相繼出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的決議或決定，拓展了人大監(jiān)督的方式，強(qiáng)化了人大監(jiān)督的規(guī)范性就是個(gè)很好的信號(hào)。[30]總之，要不斷拓展各種監(jiān)督形式，加大監(jiān)督工作的力度，提高監(jiān)督工作的實(shí)效。

第四，強(qiáng)化人大各項(xiàng)工作中的利益表達(dá)功能。一是創(chuàng)新立法選擇機(jī)制，把立法重點(diǎn)放在各階層民眾普遍關(guān)心的重大問(wèn)題上；二是重要的立法計(jì)劃、立法法案必須向社會(huì)發(fā)布，借助網(wǎng)絡(luò)媒體等手段，廣泛征求各階層意見(jiàn)，做到“開(kāi)門立法”；三是創(chuàng)新立法審議機(jī)制，進(jìn)一步提高常委會(huì)審議的公開(kāi)性和透明度，提高審議質(zhì)量；四是不斷完善和改進(jìn)立法聽(tīng)證制度。在人大監(jiān)督工作中，必須保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。在立法監(jiān)督、對(duì)政府行為監(jiān)督、司法監(jiān)督等監(jiān)督中切切實(shí)實(shí)實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好各階層人民的根本利益。在決定重大事項(xiàng)工作中，要健全決策機(jī)制，提高決定決議質(zhì)量，把握決定決議重點(diǎn)，善于使人大通過(guò)的決定決議切實(shí)符合各階層人民的根本利益。實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約，不僅僅要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度主渠道作用外，還必須借助于人民政協(xié)、民主黨派等重要渠道，特別是工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)組織團(tuán)體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等。如此，我們才能真正實(shí)現(xiàn)以民制權(quán)，權(quán)為民用。

3.完善選舉制度，擴(kuò)大直接選舉和選舉差額度

人大代表的選舉是否民主和公正，直接關(guān)系到代表的素質(zhì)，進(jìn)而影響到人民代表大會(huì)工作的開(kāi)展。列寧指出：“只有普遍的、直接的、平等的選舉才可以說(shuō)是民主的選舉?！盵31]

選舉制度是人民民主的集中體現(xiàn)，也是發(fā)展代議制民主和基層直接民主的基礎(chǔ)所在。針對(duì)當(dāng)前選舉制度中存在的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面著手加以改善：

其一，進(jìn)一步完善選舉民主程序。繼續(xù)在基層推進(jìn)公推直選制度，促進(jìn)黨內(nèi)民主、基層民主。在公推階段，通過(guò)公開(kāi)推薦、差額票決、差額選舉等程序推舉候選人，在直選階段，由享有選舉權(quán)的選民投票直接差額選舉產(chǎn)生國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員。以多種形式在多個(gè)省市進(jìn)行基層民主試點(diǎn)，不斷推進(jìn)更大范圍內(nèi)的民主進(jìn)程，認(rèn)真組織基層民主探索，向更高層次、更大范圍發(fā)展基層民主，最終形成各項(xiàng)事務(wù)決策的科學(xué)化、民主化的局面，積極有序的推進(jìn)黨內(nèi)民主，讓國(guó)家逐步走向民主法治軌道，努力推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)又快又好科學(xué)發(fā)展。

其二，一定范圍內(nèi)擴(kuò)大直接選舉的范圍。在某種意義上，直接選舉范圍的大小是民主程度高低的重要標(biāo)志。[32]因?yàn)橹苯舆x舉可以拋開(kāi)中間環(huán)節(jié)，使選民的意愿得到充分的表達(dá)，省去間接選舉中民意被再次轉(zhuǎn)達(dá)的過(guò)程，防止間接選舉中選民意愿被扭曲的情況發(fā)生?？梢詮奈覈?guó)的實(shí)際出發(fā)，首先在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、法治比較健全、政治文明比較完善的地區(qū)，經(jīng)過(guò)充分的準(zhǔn)備和調(diào)研，率先作為試點(diǎn)區(qū)域輔之以配套措施逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍；然后，從這部分地區(qū)的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，再向其它地區(qū)逐步擴(kuò)展，逐步擴(kuò)大我國(guó)直接選舉的范圍和層級(jí)，直至將中央政府的權(quán)力直接建立在公民直接授權(quán)的基礎(chǔ)上。[33]當(dāng)然這個(gè)是任重而道遠(yuǎn)的，也是必須慎行的。

其三，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。在堅(jiān)持民主和效率兼顧的前提下，適當(dāng)減少人大代表數(shù)量，進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)：一是優(yōu)化代表職業(yè)結(jié)構(gòu)。在繼續(xù)按地區(qū)選舉代表的同時(shí)，輔之以按界別選舉和其他方式產(chǎn)生部分代表。限制和減少行政官員代表數(shù)量，提高工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和新興社會(huì)階層代表的比例。值得欣慰的是，十七大上，三位農(nóng)民工作為新興社會(huì)階層代表首次步入全國(guó)人大的會(huì)場(chǎng)。這是改善人大代表結(jié)構(gòu)的一個(gè)積極信號(hào)。[34]二是優(yōu)化代表知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高法律、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理等方面的專業(yè)人才代表比例。三是優(yōu)化代表年齡結(jié)構(gòu)，老中青相結(jié)合，使人大代表隊(duì)伍既充滿生機(jī)與活力，又保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性?？傊覀円鸩礁淖兡壳按嬖诘墓賳T代表比例過(guò)大的不合理現(xiàn)象，減少這種既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的角色沖突，構(gòu)建科學(xué)合理的人大代表結(jié)構(gòu)，切實(shí)落實(shí)人大代表的監(jiān)督職能。

4.健全完善人民代表大會(huì)運(yùn)行機(jī)制

人民代表大會(huì)能否真正有效地行使好憲法賦予的各項(xiàng)職權(quán)，發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，在很大程度上取決于自身組織體制是否健全，是否科學(xué)合理。有學(xué)者深刻指出：“人大及其常委會(huì)自身的狀況難以適應(yīng)代表人民意志、行使國(guó)家權(quán)力的要求，在其組織機(jī)構(gòu)、工作制度、選舉制度、代表素質(zhì)、與人民群眾的聯(lián)系等方面都存在著一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題不加以改進(jìn)和完善，各級(jí)人大及其常委會(huì)就很難真正承擔(dān)起其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重任?！盵35]

第一，進(jìn)一步完善和調(diào)整人大的議事規(guī)則。首先，充分聽(tīng)取代表的意見(jiàn)。將會(huì)議將要審議的主要文件，包括政府工作報(bào)告(稿)、國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告(稿)、常委會(huì)工作報(bào)告(稿)等文件，要充分醞釀審議和聽(tīng)取代表意見(jiàn)。再次，完善發(fā)言制度，建立辯論制度。辯論是獲得正確認(rèn)識(shí)的必不可少的過(guò)程。在人民代表大會(huì)制度中，辯論也是人大及其常委會(huì)正確決策的條件之一。[36]考慮到人大會(huì)議議案較多的實(shí)情，不可能每一議案都要進(jìn)行辯論，但對(duì)于熱點(diǎn)難點(diǎn)和關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大議案必須要辯論。最后，要修改和完善表決規(guī)定。一是區(qū)分不同的議案，設(shè)置單獨(dú)或單項(xiàng)表決的表決方式。比如對(duì)法案采取逐條審議和辯論的辦法：對(duì)“一府兩院”的工作報(bào)告分解為對(duì)過(guò)去一年的工作的總結(jié)、對(duì)下一年度工作的安排或預(yù)算分別進(jìn)行表決的方式等。二是要根據(jù)議案重要程度的不同，確定不同的計(jì)票基準(zhǔn)，使表決更科學(xué)。如憲法修改實(shí)行特殊多數(shù)原則，任免國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行一般絕對(duì)多數(shù)原則，其它議案實(shí)行相對(duì)多數(shù)原則等。

第二，完善人大會(huì)期制度。會(huì)期制度是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間是否確定，會(huì)議舉行的時(shí)間長(zhǎng)短，會(huì)議日程上安排如何，對(duì)能否開(kāi)好會(huì)議都有很大影響。憲法、全國(guó)人大議事規(guī)則、地方組織法等對(duì)每年開(kāi)會(huì)的次數(shù)和開(kāi)會(huì)的時(shí)間只是作了原則性的規(guī)定，對(duì)會(huì)議持續(xù)的時(shí)間沒(méi)有作出具體規(guī)定。以全國(guó)人大為例，在短短的半個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，不但要審查國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作報(bào)告，而且要審查一系列的法律議案和草案。在不進(jìn)行廣泛查閱資料和調(diào)查、咨詢的情況下，就讓其對(duì)是否通過(guò)某項(xiàng)法律做出判斷，是很不合適的。隨著代表人數(shù)的適當(dāng)減少，由兼職制逐漸向?qū)Ｂ氈七^(guò)渡，各級(jí)人大會(huì)期可相應(yīng)延長(zhǎng)一倍甚至更長(zhǎng)。[37]

其三，探索實(shí)行一定比例的人民代表專職化。專職代表制是指代表不兼任其他職務(wù)，而以職務(wù)作為其專職工作，享有職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的代表制度。代表專職化是和法律賦予代表的地位和作用所決定的。人大代表的專職化關(guān)系到代表職能發(fā)揮和履行的質(zhì)量。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人大所議事項(xiàng)的復(fù)雜化和專業(yè)化客觀上要求代表職業(yè)化。但專職代表制對(duì)于我國(guó)畢竟是一新事物，因此，其實(shí)行不可能一蹴而就，需要結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際情況逐步推行。一方面，以法律明確實(shí)行人大代表專職化。在依法治國(guó)的今天，對(duì)于任何改革方案的實(shí)施、操作，都應(yīng)通過(guò)法律、法規(guī)做出明文規(guī)定。二是實(shí)行代表經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算單列制度。人大代表的監(jiān)督身份，決定他們很有可能要得罪政府部門，人大的財(cái)政撥款不能由政府說(shuō)了算，否則人大代表行使監(jiān)督權(quán)只能睜一只眼閉一只眼，不敢監(jiān)督到位。很可能造成權(quán)力與權(quán)力之間的權(quán)衡與方便，損害的只能是國(guó)家和人民的利益。因此，代表經(jīng)費(fèi)應(yīng)由財(cái)政預(yù)算單列?？偠灾?，完善人民代表大會(huì)制度，是保障改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行的需要，是實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要，是廣大人民群眾的共同愿望。堅(jiān)持和發(fā)展好人民代表大會(huì)制度，對(duì)維護(hù)人民主權(quán)，保障國(guó)家性質(zhì)，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)極為重要。

結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)的三權(quán)分立制度是1787年聯(lián)邦憲法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是美國(guó)政治思想體系的重要組成部分。其主要內(nèi)涵是指把國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，分別由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)與法院行使，三權(quán)彼此獨(dú)立，但又互相制約、保持均衡的一項(xiàng)政治制度。美國(guó)三權(quán)分立制度的確立是其國(guó)情發(fā)展的必然選擇。

任何事物都具有兩面性，美國(guó)的三權(quán)分立制度亦然。實(shí)踐證明，三權(quán)分立制度對(duì)于維護(hù)美國(guó)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展功不可沒(méi)。它對(duì)于維護(hù)美國(guó)資產(chǎn)階級(jí)的利益，調(diào)整不同利益集團(tuán)的沖突，防止權(quán)力濫用和集中，保障公民權(quán)利等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，通過(guò)美國(guó)的發(fā)展歷程特別是美國(guó)國(guó)會(huì)的中期選舉，我們也必須看到美國(guó)的三權(quán)分立制度又存在諸多不足和缺陷。美國(guó)三權(quán)分立制度是資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部的民主，是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治的政治形式，它夸大了權(quán)力制約權(quán)力的作用，它無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和權(quán)力配合的積極效應(yīng)，也無(wú)法從根本上保障公民權(quán)利與自由。這些缺陷是資本主義政治制度自身無(wú)法克服的，對(duì)于其不足我們必須給予充分重視。對(duì)美國(guó)的三權(quán)分立制度，應(yīng)以客觀的態(tài)度去認(rèn)識(shí)。國(guó)家的政治運(yùn)行模式絕不能照搬照抄，但其中的先進(jìn)的憲政思想我們可以借鑒；但也不能夸大其作用，盲目追求。去其糟粕，取其精華，洋為中用，才是我們應(yīng)當(dāng)采取的正確態(tài)度。

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Key works：Constitution;the Separation of Powers;the System of People's Congress

Opinion Towards the Separation of Powers Under the United States Constitution

Du Ya-ling
（Hunan Provincial Public Security Bureau,Changsha,Hunan,410001）

By inspecting the connotation,cause and influence of American Power Separation System,we get to draw the conclusion that the power separation system is the typical American political,economical,historical and cultural production,and is the democratic politics governed by the capitalist class.China has the unique national conditions and thus can not copy the American political model blindly.However,we can still draw lessons from the constitutional thoughts reflected by the American system,which has embodied the political civilization fruit of human beings by the principle of constitutional supremacy,power restriction,popular sovereignty and basic human rights.Combined with the Chinese reality,we should keep an open mind to share the political civilization fruit of human beings and improve the socialist legal system.

D921.1

A

2095-1140（2011）03-0100-16

2011-03-16

杜亞玲（1970- ），女，湖南常德人，湖南省公安廳副廳長(zhǎng)、政治部主任，主要從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。

左小絢）