可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)

□文/段世霞

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)

□文/段世霞

在闡述公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)系基礎(chǔ)上，分析可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的特點(diǎn)，建立以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提出對(duì)公共工程、特別是大型公共工程，應(yīng)將社會(huì)評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、管理評(píng)價(jià)和技術(shù)評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目決策次序。

公共工程；社會(huì)評(píng)價(jià)；可持續(xù)發(fā)展

一、公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

公共工程是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會(huì)的文化、生活需要以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。其最顯著的特點(diǎn)就是具有典型的非排他性和外部效應(yīng)。非排他性是公共工程的本質(zhì)特性，表明工程建設(shè)是為某個(gè)區(qū)域或某類群體服務(wù)，不是針對(duì)某個(gè)單個(gè)的個(gè)體。而外部性則是說(shuō)公共工程建設(shè)對(duì)項(xiàng)目所在區(qū)域資源、能源的消耗、環(huán)境（包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境）的改變、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及科學(xué)技術(shù)等的進(jìn)步，有深刻而廣泛的影響。

公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)是與財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)同等重要的項(xiàng)目管理綜合評(píng)價(jià)體系的有機(jī)組成部分。旨在系統(tǒng)調(diào)查和預(yù)測(cè)擬建項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的社會(huì)影響與社會(huì)效益，分析項(xiàng)目所在地區(qū)的社會(huì)環(huán)境對(duì)項(xiàng)目的適應(yīng)性和可接受程度。通過(guò)分析項(xiàng)目涉及的各種社會(huì)因素，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)可行性，提出項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)協(xié)調(diào)關(guān)系，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施，保持社會(huì)穩(wěn)定的方案。因此，公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)是分析擬建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)（或全社會(huì)）的影響和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)條件對(duì)項(xiàng)目的適應(yīng)性和可接受程度，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)可行性。

二、公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基本戰(zhàn)略，其核心思想是健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)建立在生態(tài)可持續(xù)能力、社會(huì)公正和人民積極參與自身發(fā)展決策的基礎(chǔ)上；它所追求的目標(biāo)是：既要使人類的各種需要得到滿足，個(gè)人得到充分發(fā)展；又要保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，不對(duì)后代人的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅；它關(guān)注的是各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)合理性，強(qiáng)調(diào)對(duì)資源、環(huán)境有利的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)給予鼓勵(lì)，反之則應(yīng)予摒棄。

隨著社會(huì)發(fā)展觀從“以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心”到“以人為中心”，再到“以人為中心的可持續(xù)發(fā)展”，項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境評(píng)價(jià)一樣為國(guó)際社會(huì)越來(lái)越重視，它與可持續(xù)發(fā)展是密切相關(guān)的。社會(huì)發(fā)展是以各種各樣的發(fā)展項(xiàng)目為載體的，可持續(xù)發(fā)展是項(xiàng)目的目標(biāo)之一。項(xiàng)目為人類社會(huì)可持續(xù)的生存和發(fā)展提供服務(wù)，是人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑。因此，以可持續(xù)發(fā)展為項(xiàng)目評(píng)價(jià)原則，開(kāi)展公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)，有利于貫徹執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；有利于保證公共工程與所處社會(huì)環(huán)境相協(xié)調(diào)，提高投資的經(jīng)濟(jì)效益；有利于完善公共工程評(píng)價(jià)理論，對(duì)公共工程全面進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)國(guó)家社會(huì)發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，并提高公共工程決策的科學(xué)水平；有利于加強(qiáng)投資的宏觀指導(dǎo)與調(diào)控；有利于吸引外資；有利于自然資源合理利用與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

三、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的特點(diǎn)

1、目標(biāo)的多元性。社會(huì)是以人們共同物質(zhì)生產(chǎn)為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人類生活的總體，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、衛(wèi)生等各個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域。因此，社會(huì)評(píng)價(jià)的范圍要比財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)廣闊，不僅包括經(jīng)濟(jì)因素，還幾乎包括社會(huì)各個(gè)主要方面。公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)出發(fā)點(diǎn)就是統(tǒng)籌考慮諸多方面，力求實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、指標(biāo)具有宏觀性和政策性。政策是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要制定的，公共工程必須符合相關(guān)政策的需要。必須把公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)納入到全社會(huì)的宏觀軌跡中，以此來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益。

3、指標(biāo)的長(zhǎng)期性。公共工程的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)期一般為20年，其社會(huì)評(píng)價(jià)要考慮近期與遠(yuǎn)期的社會(huì)目標(biāo)，對(duì)生態(tài)、自然環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等各方面的影響，其時(shí)間跨度較大。如三峽工程，在考察項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境、人民生活、國(guó)家發(fā)展的影響時(shí)，考察的時(shí)間跨度是幾代人。

4、間接效益指標(biāo)多。公共工程的大部分直接收益是非常低的，有的旨在滿足社會(huì)非經(jīng)濟(jì)方面的需要，有的旨在為發(fā)展起引導(dǎo)和促進(jìn)作用。而且公共工程所創(chuàng)造的間接效益要比直接效益更為顯著。

5、指標(biāo)量化難度大。公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)涉及范圍非常廣闊，而且又多是非物質(zhì)方面，相對(duì)于財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)是很難將其徹底定量化的。

四、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)涵，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的原則，公共工程社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為兩個(gè)層次：第一個(gè)層次由四個(gè)因素集構(gòu)成，分別為公共工程的社會(huì)可持續(xù)性、公共工程經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性、公共工程的自然資源可持續(xù)性和公共工程的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性；第二個(gè)層次由四個(gè)因素集下的若干個(gè)具體的基層指標(biāo)構(gòu)成。

1、公共工程的社會(huì)可持續(xù)性。維護(hù)社會(huì)公平，不斷提高不同地區(qū)、不同民族人們的生活質(zhì)量、健康水平以及實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)。公共工程的社會(huì)可持續(xù)性主要從這一基本目標(biāo)出發(fā)，加以評(píng)價(jià)。因此，公共工程的社會(huì)可持續(xù)性可通過(guò)提高居民收入和生活水平、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、改善當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生環(huán)境和健康、繼承當(dāng)?shù)貧v史和豐富當(dāng)?shù)匚幕瘞讉€(gè)方面指標(biāo)來(lái)衡量。

2、公共工程的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。公共工程經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中通常采用平均投資收益率、基準(zhǔn)投資回收期、加權(quán)平均資金成本或基準(zhǔn)收益率等作為財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用社會(huì)折現(xiàn)率等作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。公共工程的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性則從國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀性、長(zhǎng)期性考慮，加以評(píng)價(jià)。公共工程的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性可通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集群以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、提高當(dāng)?shù)刎?cái)政收入、提高科技水平和管理水平，以及提高勞動(dòng)生產(chǎn)率幾個(gè)方面指標(biāo)來(lái)衡量。

3、公共工程的自然資源可持續(xù)性。自然資源是人類賴以生存的基本物質(zhì)條件，也是公共工程最重要的物質(zhì)來(lái)源。我國(guó)自然資源雖然豐富，但相對(duì)于人口來(lái)說(shuō)，大多數(shù)低于世界水平。如人均土地，我國(guó)只有世界人均水平的26%；人均水資源我國(guó)僅為世界人均水平的1/4；礦產(chǎn)資源，除鎢、稀土外，也均低于世界人均水平。加之由于地區(qū)不平衡，開(kāi)發(fā)利用情況差，對(duì)自然資源的破壞與浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，供需矛盾十分突出。合理開(kāi)發(fā)利用自然資源，保護(hù)并節(jié)約資源是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。因此，公共工程的自然資源可持續(xù)性可通過(guò)減少對(duì)土地、水、森林、海洋、草地、礦產(chǎn)、能源等資源的消耗，促進(jìn)自然資源綜合利用和提高節(jié)能水平幾個(gè)方面指標(biāo)來(lái)衡量。

4、公共工程的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性?？沙掷m(xù)發(fā)展的資源觀認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境也是資源。生態(tài)環(huán)境不僅為人類提供生存、生產(chǎn)和消費(fèi)的服務(wù)功能，而且能滿足人類的精神文化、藝術(shù)和道德等的需求，人類既離不開(kāi)物質(zhì)性資源，也離不開(kāi)非物質(zhì)性資源——生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的相容性，要求公共工程與生態(tài)環(huán)境相互適應(yīng)，保持和增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境對(duì)其的承載力，要求公共工程注重保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的平衡。公共工程的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性可通過(guò)減少?gòu)U氣排放、降低水污染、有效處理廢料、提高綠化地森林和野生物保護(hù)投入以及生態(tài)美化水平提高幾個(gè)方面指標(biāo)來(lái)衡量。

五、結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)政府的財(cái)政收入不斷增加，公共工程在國(guó)家建設(shè)中所占的比重也不斷提高。眾所周知，公共工程、特別是大型公共工程是擴(kuò)大就業(yè)、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的常用手段。例如，為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國(guó)政府制定了4萬(wàn)億財(cái)政投資計(jì)劃，主要投向民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和災(zāi)后重建等。一方面大型公共工程建設(shè)具有刺激經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)的美好預(yù)期；另一方面大型公共工程重復(fù)建設(shè)和規(guī)模過(guò)度將造成自然資源和社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。事實(shí)告訴我們，在我國(guó)大型公共工程的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)過(guò)程中，我們不斷地支出環(huán)境成本和社會(huì)成本等一系列不應(yīng)支出的成本，并付出沉重代價(jià)。工程項(xiàng)目在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來(lái)了環(huán)境破壞和社會(huì)影響。因此，公共工程、特別是大型公共工程，在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，必須從單一的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，發(fā)展到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會(huì)等方面的綜合評(píng)價(jià)，甚至將社會(huì)評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、管理評(píng)價(jià)和技術(shù)評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目決策次序勢(shì)在必行。

（作者單位：鄭州大學(xué)管理工程學(xué)院）

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2010年河南省政府決策研究招標(biāo)課題（B642）

F407.9

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