農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式問(wèn)題與對(duì)策

□文/馬硯堤

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式問(wèn)題與對(duì)策

□文/馬硯堤

農(nóng)村公共物品主要包括灌溉和水利、農(nóng)林科技推廣、農(nóng)業(yè)電網(wǎng)和道路設(shè)施。這些產(chǎn)品的供應(yīng)對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的意義。它一方面能有效地提高個(gè)人物品的邊際投資支出，提高農(nóng)村私人產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面直接作用于人才、基金，可以為社會(huì)創(chuàng)造豐富的資源，并向農(nóng)村流入，從而提高農(nóng)村私人產(chǎn)品輸出效率。但是，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的現(xiàn)狀，已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸、障礙。要改善這種情況，需增加財(cái)務(wù)支持力度，建立城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供應(yīng)系統(tǒng)；重建機(jī)制，優(yōu)化公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)；完善農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品投資渠道；加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法律保障系統(tǒng)。

農(nóng)村公共物品；供給總量不足；供給；需求

農(nóng)村公共產(chǎn)品有地域性的概念，是指當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)參與分享產(chǎn)品或服務(wù)。此外，農(nóng)村公共產(chǎn)品包括農(nóng)村純公共產(chǎn)品和農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。根據(jù)公共物品理論，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括灌溉和水利、農(nóng)林科技推廣、農(nóng)業(yè)電網(wǎng)和道路設(shè)施。這些產(chǎn)品的供應(yīng)對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的意義。它一方面能有效地提高個(gè)人物品的邊際投資支出，提高農(nóng)村私人產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面直接作用于人才、基金?？梢詾樯鐣?huì)創(chuàng)造豐富的資源，并流入農(nóng)村，從而提高農(nóng)村私人產(chǎn)品輸出效率。

一、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸、障礙

（一）總量嚴(yán)重短缺。從1978年到1998年，國(guó)家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目總投資只有994億元，占國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)在同一時(shí)期基建投資的1.5%。從1980年開(kāi)始國(guó)家農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比例一直徘徊在10%左右，再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益低下，造成農(nóng)村公共物品供給普遍缺乏資金。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)代，農(nóng)村基層政府動(dòng)員農(nóng)業(yè)勞動(dòng)能力比以前大大降低，不僅新的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足，而且原供應(yīng)水平遭到相當(dāng)程度的破壞，水利渠道淤塞，農(nóng)田道路失修，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力削弱。

（二）供給結(jié)構(gòu)不合理，行政制度僵化。政府熱衷于投資提供看得見(jiàn)、摸得著、見(jiàn)效快的公共設(shè)施項(xiàng)目，而不愿去維護(hù)舊的存量公共項(xiàng)目，也不愿投資一些見(jiàn)效慢、期限長(zhǎng)且具有戰(zhàn)略意義的公共物品。供給結(jié)構(gòu)不平衡，還表現(xiàn)在對(duì)消費(fèi)者的公共產(chǎn)品供給失衡。中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題上，西部地區(qū)和327個(gè)縣九年義務(wù)教育的普及，其中60多個(gè)縣未普及小學(xué)教育。公共衛(wèi)生供給不足且品質(zhì)低下，占全國(guó)70%的農(nóng)村人口擁有公共衛(wèi)生資源不足全國(guó)總量的30%，近100萬(wàn)人沒(méi)有獲得醫(yī)療服務(wù)。同樣嚴(yán)重的是，農(nóng)村的公共文化、交通電力設(shè)施落后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化館已經(jīng)癱瘓。此外，我國(guó)的農(nóng)民基本上被排除在社會(huì)保障體系之外，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率只有9.85%。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不合理。目前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品實(shí)行“自上而下”的決策模型和農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制不完善的因素，致使對(duì)公共產(chǎn)品起主要作用的不是農(nóng)村內(nèi)部的要求，而是外部社區(qū)“自頂向下”的行政命令，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給和需求脫節(jié)，表現(xiàn)為農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品供給緊缺，農(nóng)民不需要公共產(chǎn)品供給過(guò)剩；重大型水利設(shè)施建設(shè)，輕一般農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；重生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。此外，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，項(xiàng)目預(yù)算和審計(jì)流于形式；部門(mén)之間缺乏配合，相互扯皮和推諉責(zé)任時(shí)有發(fā)生；公共物品供給的具體內(nèi)容和制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村公共產(chǎn)品的實(shí)效性較差。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題成因分析

（一）農(nóng)業(yè)自然的弱質(zhì)性是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的根本原因。農(nóng)業(yè)相對(duì)于其他行業(yè)處在自然不利的地位。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由于受土地、植物生長(zhǎng)的循環(huán)，氣候和地區(qū)因素，即使加大科技投入，也難使產(chǎn)量呈現(xiàn)類似工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，再加上自然災(zāi)害造成直接影響。農(nóng)業(yè)雖為第一產(chǎn)業(yè)，但也是最脆弱的產(chǎn)業(yè)。隨著科學(xué)技術(shù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重不斷增大，農(nóng)業(yè)在和其他行業(yè)的產(chǎn)品交換過(guò)程中處于不利地位，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷擠壓農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間。農(nóng)業(yè)不利地位導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，這是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的根本原因。

（二）我國(guó)農(nóng)村公共物品供應(yīng)短缺的歷史原因。建國(guó)后，百?gòu)U待興，國(guó)家形成以優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、重工輕農(nóng)，以農(nóng)哺工的二元經(jīng)濟(jì)政策定勢(shì)，長(zhǎng)期以來(lái)工農(nóng)業(yè)的“剪刀差”和國(guó)家政策傾向城市，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重剝奪，導(dǎo)致了農(nóng)村與城鎮(zhèn)人口收入及生活水平的巨大差距，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)難以為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給提供有力的經(jīng)濟(jì)支持，是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長(zhǎng)期停滯的主要原因。

（三）政府有效性邊界模糊、權(quán)責(zé)不明確是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品不足和結(jié)構(gòu)失衡的重要原因。城鄉(xiāng)發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)呈現(xiàn)的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)有別的資源配置制度。城市實(shí)行政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度。我國(guó)農(nóng)村公共品長(zhǎng)期以來(lái)主要由農(nóng)民以上繳稅費(fèi)的形式負(fù)擔(dān)，政府供給功能嚴(yán)重缺位。此外，農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給機(jī)制不健全，對(duì)于純公共物品還是準(zhǔn)公共物品，都是要么是村民“自給自足”，要么是政府壟斷性提供，或兩者結(jié)合，籌資方式單一，市場(chǎng)或NGO等難以滲透；缺乏多元化的供給機(jī)制。另外，現(xiàn)行的農(nóng)村行政管理體制中對(duì)有關(guān)部門(mén)在農(nóng)村公共物品供給中的職責(zé)與權(quán)力劃分都很籠統(tǒng)。權(quán)責(zé)的模糊不清使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)形成了“多一事不如少一事”的觀念。這樣，有些公共物品供給就沒(méi)有人扮演提供者的角色。此外，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中還存在多頭領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，造成管理部門(mén)推諉責(zé)任和爭(zhēng)奪權(quán)力行為，導(dǎo)致行政管理支出雖多，但公共產(chǎn)品供給卻很少。

三、解決我國(guó)公共產(chǎn)品供需矛盾的對(duì)策研究

（一）增加財(cái)政支持力度，建立城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供應(yīng)系統(tǒng)。長(zhǎng)期以來(lái)，“二元經(jīng)濟(jì)”體系導(dǎo)致巨大的城鄉(xiāng)差距，也造成了相對(duì)獨(dú)立的城市和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)。農(nóng)村公共產(chǎn)品“自給自足”和城市政府主導(dǎo)型的公共物品供給，不僅引起了公共產(chǎn)品供應(yīng)不公，而且由于農(nóng)民承擔(dān)了本應(yīng)該由政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國(guó)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)的力量，調(diào)整公共產(chǎn)品供給、公共支出結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村和城市堅(jiān)持平等非歧視原則，逐步建立城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供給體制，以減輕負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。

（二）重建公共產(chǎn)品供需機(jī)制，優(yōu)化公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，農(nóng)村公共物品的供給主要體現(xiàn)的是基層政府及職能部門(mén)的需求偏好，而不是有效地反映農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品的需求。其公共產(chǎn)品的決策目標(biāo)偏離農(nóng)民需求，向政績(jī)轉(zhuǎn)移。重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供需機(jī)制必須在明確各級(jí)政府在農(nóng)村公共物品供給中主體責(zé)任的同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，改變以往“自上而下”的傳統(tǒng)供給模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀毕嘟Y(jié)合的合理模式，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制，逐步重視農(nóng)民急需的和可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給必須按照公平民主、講求效益、注重協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧的原則，合理安排公共產(chǎn)品的優(yōu)先順序，優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)。

（三）改善農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資機(jī)制，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品投資渠道。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投入嚴(yán)重不足，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資來(lái)源主要包括各級(jí)財(cái)政的扶持資金、村級(jí)“一事一議”政策籌集、部門(mén)的資金補(bǔ)助三個(gè)方面。這種模式的籌資渠道單一，資金投入較少，而且投資分散，容易投入重復(fù)，不僅難以形成合力而且管理成本較高。重塑城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給機(jī)制必須形成以財(cái)政為主體，多渠道的農(nóng)村公共物品供給融資機(jī)制，調(diào)整公共財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的同時(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)化建設(shè)，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)這兩種資源配置方式的效力，引導(dǎo)社會(huì)力量參與，在明確產(chǎn)權(quán)下，按照“誰(shuí)引進(jìn)，誰(shuí)收費(fèi)”，“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，積極動(dòng)員企業(yè)及其他社會(huì)組織為新農(nóng)村建設(shè)提供資金和技術(shù)服務(wù)，并為其提供稅收優(yōu)惠政策。在融資形式上還可運(yùn)用BOT、ABS、ADR等融資方式提升籌資力度。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法制保障。農(nóng)民在國(guó)家的資源分配系統(tǒng)中，是一個(gè)龐大的弱勢(shì)群體，自我保護(hù)的能力比較弱，因而保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益客觀上需要法律的介入。只有通過(guò)法律的規(guī)定，使農(nóng)村公共物品供給相關(guān)制度法律化、規(guī)范化，才能切實(shí)保障我國(guó)農(nóng)民的切身利益。首先，國(guó)家應(yīng)規(guī)范公用地征用程序，保障農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的形成機(jī)制，合理地大幅度提高土地征用的補(bǔ)償費(fèi)用，遏制濫征、亂占農(nóng)地的勢(shì)頭。其次，盡快制定農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的相關(guān)法律。農(nóng)村的基本公共物品也要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要認(rèn)真貫徹國(guó)家已有的相關(guān)法律；另一方面要修改不適應(yīng)新形勢(shì)的法律法規(guī)，細(xì)化和完善相關(guān)的法律法規(guī)；還要制定并出臺(tái)新的相關(guān)法律法規(guī)。最后，要盡快制定和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生條例、農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施條例、農(nóng)村土地承包法實(shí)施細(xì)則、農(nóng)村最低生活保障制度等相關(guān)法律。先以一兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為試點(diǎn)，在試點(diǎn)之前應(yīng)先挑選一些衛(wèi)生院進(jìn)行考察，了解這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基本情況。

（五）因地制宜，建設(shè)健康的人才隊(duì)伍。全國(guó)已有多個(gè)地方出臺(tái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院新進(jìn)人員的標(biāo)準(zhǔn)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的臨床醫(yī)生必須為全日制大學(xué)本科。對(duì)于這樣的規(guī)定，在很多地方難以有效開(kāi)展，特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，本科生基本不會(huì)選擇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院去工作。在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作的醫(yī)護(hù)人員一般是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者是縣內(nèi)周邊地區(qū)的人，他們的學(xué)歷多數(shù)為中專。對(duì)選拔高學(xué)歷的人才進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的衛(wèi)技隊(duì)伍，固然可以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)技人員隊(duì)伍的素質(zhì)，但還應(yīng)看各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平如何。

（作者單位：河北大學(xué)管理學(xué)院）

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