農(nóng)村社會保障法制化建設(shè)需要“頂層設(shè)計”

王治荃

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 450011)

農(nóng)村社會保障法制化建設(shè)需要“頂層設(shè)計”

王治荃

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 450011)

社會保險法并沒有解決我國社會保障法律制度的深層次矛盾和社保方面的種種亂象，社保待遇被分為四等:公務(wù)員、事業(yè)單位員工、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民。我們需要城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)無差別的“頂層設(shè)計”，不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同層面、不同環(huán)節(jié)的政策相互銜接與兼容，以構(gòu)建責(zé)任明確，監(jiān)管嚴(yán)密，法律救濟及時有效的社會保障法制化格局。

頂層設(shè)計;公平原則;法律救濟

西方各國建立社會保障制度的歷程存在一個共同點，即都是以法律形式確立并推進其發(fā)展。社會保障即社會安全保障，包括社會保險、社會救濟和社會福利。社會保險一般指國家通過法令規(guī)定的有關(guān)對居民生、老、病、死、傷、殘和失業(yè)等強制性、社會性和福利性的政策措施。社會救濟是社會保險制度的補充形式。社會福利是為改善和提高全體社會成員的物質(zhì)和精神生活，由國家和社會所提供的福利保障項目、福利保障措施和社會保障服務(wù)的總稱。

一、世界各國普遍建立了完備的社會保障法律體系

以法律形式確立并推進城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度是國際通行的做法。1855年德國《窮人權(quán)利法規(guī)》生效，對貧困居民實行生活補貼。1881年，德國以“皇帝詔書”形式頒布了《社會保障法》，首開法律確立社會保障制度的先河，1883年國會通過《疾病保險法》，1889年頒布《殘疾和老年養(yǎng)老保險法》，在農(nóng)民養(yǎng)老輔助保險里面規(guī)定，所有沒有參加其他養(yǎng)老保險的農(nóng)民都必須參加這種保險。

英國的社會保障體制形成于二戰(zhàn)時期。1941年6月，英國首相丘吉爾任命英國經(jīng)濟學(xué)家威廉·亨利·貝弗里奇為英國各部研究社會保險及有關(guān)福利聯(lián)合委員會的主席，同年12月，該委員會提出了《社會保險和聯(lián)合服務(wù)報告書》，即貝弗里奇報告，該報告主張通過建立一個社會性的國民保障制度，對每個公民提供七個方面的社會保障:兒童補助、養(yǎng)老金、殘疾津貼、失業(yè)救濟、喪葬補助、喪失生活來源救濟、婦女福利。社會保障計劃包括三種保障方法:社會保險、社會救濟和自愿保險。貝弗里奇的社會保障理論為西方現(xiàn)代社會保障理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，在英國和西方世界引起強烈反響，成為戰(zhàn)后英國推行福利國家社會立法政策的藍圖。1945年6月15日，英國政府頒布了《家庭補助法》，1946年制訂了《社會保障法案》，頒布了《國民保險法》、《國民救濟法》、《國民工傷保險法》和《國民保健法》，對包括農(nóng)民工的全國居民實行免費醫(yī)療保健服務(wù)，使英國成為世界上第一個實行全民醫(yī)療的西方國家。1948年，英國通過并實施了《國民救助法》，規(guī)定沒有收入或者收入太低的居民，可以領(lǐng)取國民救助金。1976年該法修訂為《補充救助法》，對救助對象作了更為明確的規(guī)定，凡是16歲以上的英國居民，收入來源不足以滿足最低生活需要者，都可申請社會救助。

英國養(yǎng)老保險貫徹“普惠制”原則，基本養(yǎng)老保險覆蓋全體國民，強調(diào)國民皆有年金。在這一制度下，包括農(nóng)民勞動力的所有退休國民，均可無條件地從政府領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老金。這種養(yǎng)老金與公民的身份、職業(yè)、在職時的工資水平、繳費(稅)年限無關(guān)，所需資金完全來源于政府稅收。英國政府的這些“福利國家”措施，使它成為當(dāng)時西方國家擁有社會保障立法最為完備的國家。

1935年8月14日美國羅斯?？偨y(tǒng)頒布的美國社會保障法，標(biāo)志著滯后于西歐的美國現(xiàn)代社會保障制度的初步建立，它包括社會保險、公共援助、社會服務(wù)、老年傷殘保險、醫(yī)療補助和孕、殘兒童補助等六個方面。1956年8月1日頒布社會保障修正法案。1965年8月10日通過了住房和城市發(fā)展法，對住不起體面住房的窮人給以租金補貼。

1950年10月，日本社會保障審議會《關(guān)于社會保障制度的建議書》以1948年憲法第25條關(guān)于“任何國民都擁有享受健康的、文化上最低限度的生活權(quán)利”的表述為基礎(chǔ)，確立了日本社會保障制度的宗旨。1961年日本實行“國民皆年金與國民皆保險”制度，日本1971年開始實施《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》等。

發(fā)達國家社會保障實際上已包括就業(yè)保障、失業(yè)福利保障、老年福利保障、健康醫(yī)療保障、教育福利保障、住房保障、退伍軍人保障、其他公共援助保障、婦幼及傷殘福利保障、自然環(huán)境保障等領(lǐng)域。它對個人、家庭、社會集團和社會生活產(chǎn)生了十分廣泛的影響。

在2001年，歐盟15個成員國約3．8億人口的平均社會保障支出達到6405歐元(相當(dāng)于人民幣6．4萬元)。

1990年，巴西正式建立“統(tǒng)一醫(yī)療體系”，患者在公立醫(yī)療機構(gòu)掛號、看病、拿藥、做各種檢查和手術(shù)完全免費，住院患者食宿也不花錢。像癌癥、洗腎和艾滋病這樣耗費昂貴的大病也免費治療。勞動者在生病、發(fā)生工傷事故、產(chǎn)假、入獄、死亡、喪偶時，社保機構(gòu)會發(fā)放工資、補貼或撫恤金。雖然印度的醫(yī)療條件遭人垢病，但印度實行全民公費醫(yī)療。

以法律形式確立社會保障制度，一方面可使社會保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)明晰，體現(xiàn)其權(quán)威性的約束力;另一方面可使社會保障主體對于自己的權(quán)利義務(wù)有明確的預(yù)期，有利于確保社會保障的穩(wěn)定性、連續(xù)性和確定性?！?〕

二、我國基于城鄉(xiāng)二元分割的社會保障現(xiàn)狀及困境

1949年中華人民共和國成立，1951年頒布“勞動保險條例”，標(biāo)志著中華人民共和國社會保障制度的確立。但是當(dāng)時占人口總數(shù)90%以上的農(nóng)民沒有被納入保障之列，這種把農(nóng)民排除在社會保障之外的制度延續(xù)了43年。

目前，在城鎮(zhèn)我國的社會保障制度框架基本形成。包括新型合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度和社會養(yǎng)老保險制度等在內(nèi)的我國農(nóng)村社會保障工作幾經(jīng)周折已全面啟動。

截至2011年6月底，國家試點地區(qū)共有1．42億人參加新農(nóng)保，3713萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金。加上各地自行開展的試點，全國參加新農(nóng)保人數(shù)共1．99億人，5408萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金。北京、天津、重慶、浙江、江蘇、西藏、寧夏、青海、海南9個省區(qū)市已經(jīng)實現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋。

今年6月20日，全國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作部署暨新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點經(jīng)驗交流會議在京召開。國務(wù)院總理溫家寶在會上指出，國務(wù)院決定在全國范圍啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度試點，并加快新農(nóng)保試點進度，在本屆政府任期內(nèi)基本實現(xiàn)制度全覆蓋。溫家寶強調(diào)，試點工作必須把握好以下要點:

一是堅持低水平起步、廣覆蓋，重在制度建設(shè)。要堅持群眾自愿參保，不許強迫命令。

二是堅持政府和個人共擔(dān)責(zé)任，政府要確保責(zé)任到位。中央要加大財政補助力度，地方政府要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，寧肯少上幾個項目，也要確保這方面的支出。

三是要深入研究新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險之間的銜接轉(zhuǎn)換問題。抓緊研究其他涉及養(yǎng)老的制度、政策與新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險銜接整合問題。

四是堅持多層次、多渠道解決養(yǎng)老問題，繼續(xù)發(fā)揮好家庭和社會各方面積極作用。

我國在較短時間就初步建立了城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障制度的框架，可以說成績很大，但是由于缺乏“頂層設(shè)計”，這個框架表現(xiàn)出諸多問題，困擾著我國社會保障法制化進程。

(一)缺乏前瞻性的社會保險法

今年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》是國人期盼已久的社保大法，卻在諸多方面令人失望。中共十六屆六中全會提出中國到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，讓全體社會成員平等地分享社會發(fā)展成果。法律本應(yīng)具有穩(wěn)定性和前瞻性，但這部大法在養(yǎng)老保險制度上基于城市和農(nóng)村的二元分割立場，基于身份不同把國民分成四類:公務(wù)員、事業(yè)單位員工、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民，這四類人在養(yǎng)老金方面待遇懸殊甚至相差十倍以上。

保障公平正義是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，法律面前人人平等——社會保險法面前也應(yīng)該人人平等——平等對待所有公民，給“農(nóng)民”、“工人”以同樣的國民待遇是法治國家更是社會主義國家的內(nèi)在要求。

如果構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的目標(biāo)越來越近，社會保障之間的鴻溝卻越拉越大，甚至在法律層面將這道鴻溝固定下來，我國農(nóng)村社會保障與城市社會保障何時才能同步發(fā)展，讓公民共享改革發(fā)展的成果，共建和諧社會?

(二)資金征收、社保手續(xù)轉(zhuǎn)移、財政補貼、支付等方面的矛盾

由于缺乏頂層設(shè)計，我國社保體系運行中普遍存在頭痛醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的短期應(yīng)付措施，存在社保資金征收、財政補貼、支付等方面不能銜接問題，甚至出現(xiàn)自相矛盾和政策的碎片化現(xiàn)象。

在農(nóng)村，社保制度與戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)業(yè)支持政策等社會改革方面，沒有綜合思路，部門之間的規(guī)定互不統(tǒng)一，條塊分割，缺乏監(jiān)督。

我國的農(nóng)村社會保險制度建設(shè)是在多種制度并存的社會環(huán)境中進行的。農(nóng)村居民與社會保險的關(guān)系也有多種形式的轉(zhuǎn)換，如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民等，由于制度銜接得不嚴(yán)密，近年來出現(xiàn)了農(nóng)民工“退?！爆F(xiàn)象。

2008年1月15日，財政部副部長王軍表示，2008年社保工作做好“三個銜接”，即做好農(nóng)村低保與農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害生活救濟等制度的銜接;新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的銜接;就業(yè)政策與社會保障政策之間的銜接，實現(xiàn)就業(yè)與社會保障之間的良性互動。

早在2000年，國務(wù)院決定選擇遼寧省進行完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點，通過試點，為完善我國城鎮(zhèn)社會保障體系進一步積累經(jīng)驗。然而10年過去，遼寧省今年退休職工領(lǐng)取的養(yǎng)老金大幅縮水，記者采訪的某退休工養(yǎng)老金低至360元，與本市居民領(lǐng)取的低保金相差無幾。據(jù)知情者向記者稱，遼寧的養(yǎng)老金缺口已經(jīng)逼近200億元，包括山東、四川等在內(nèi)的多地都在遭遇養(yǎng)老金大幅縮水的困頓現(xiàn)實，“東拼西湊”的支付模式帶來的養(yǎng)老制度隱憂，早已危機四伏。大連市負責(zé)養(yǎng)老保險的官員對記者說，面對“無米下鍋”的窘境，這些地方人社部門寄希望能獲得上級財政的“福蔭”，但實際不盡如人意。李子剛說，我們個人賬戶做實之后，上級財政本應(yīng)補助給我們的錢沒有給?！?〕

中國社保體系養(yǎng)老金空賬到底有多少?去年全國社會保障基金理事會理事長戴相龍稱高達1．3萬億元人民幣，但全國在賬面上留存的金額只剩下1500億元。

數(shù)額巨大的養(yǎng)老資金需要完善的監(jiān)管制度，《法制日報》報道，上海社保大案發(fā)生后，中央雖三令五申，但是社保資金不納入專戶管理、擠占挪用等問題仍頻頻見諸各地審計公告中，且違紀(jì)違規(guī)問題資金數(shù)額巨大。

“管理不到位、運作不透明暗藏風(fēng)險?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)公共政策研究中心針對2008年省級財政透明度的調(diào)查顯示: 31個省(區(qū)、市)只有3個省公開了投資信息?！?〕

(三)法律救濟途徑不暢

權(quán)利救濟制度是社會保險法實施的另一條保障線。國際勞工局在《展望21世紀(jì):社會保險的發(fā)展》中明確指出:“人們對他受到任何社會保障機構(gòu)的對待方式應(yīng)有提出控訴的明確權(quán)利。假如此種控訴在社會保障機構(gòu)本身范圍內(nèi)的控訴程序不能滿意的話，應(yīng)提交給一個獨立的主管機構(gòu)處理。”這充分說明，社會保險權(quán)利的救濟，除了需要社會保障系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟外，還需要相應(yīng)的司法機構(gòu)。

有權(quán)利必有救濟，沒有救濟的權(quán)利不是權(quán)利。法律責(zé)任制度是法律規(guī)范的必不可少的要素，也是法律強制力的直接體現(xiàn)。社會保險權(quán)需要法律救濟措施。許多發(fā)達國家都建立有專門處理社會保險糾紛的機構(gòu)，使社會保險方面的爭議能夠得到便捷、高效、合理的解決，以有效地保障公民的社會保險權(quán)。我國不僅沒有建立專門處理社會保險糾紛的機構(gòu)，沒有便捷、高效的解決爭議的程序，甚至還出現(xiàn)過由某市社會保險局和市高級法院“協(xié)商一致”，下發(fā)文件規(guī)定勞動者依法要求用人單位補繳養(yǎng)老金案件不屬于法院管轄范圍、勞動爭議仲裁委員會也不能受理的怪現(xiàn)象。這剝奪了勞動者提起仲裁和訴訟的權(quán)利，勞動者的社會保險權(quán)成為紙上的權(quán)利?！?〕

中國青年報記者在黑龍江省了解到，職工在企業(yè)改制買斷工齡等問題上的糾紛遭遇法院“不立案”答復(fù)。不立案的理由大都為“法院內(nèi)部有文件”。黑龍江省蘭西縣一位不愿透露姓名的知情人士表示:該縣法院對農(nóng)村土地糾紛案也不予立案，法官一般以“內(nèi)部有規(guī)定”搪塞申請人?！?〕

三、我國社會保障法制化建設(shè)的對策與思考

(一)“頂層設(shè)計”和公平原則

“頂層設(shè)計”是相對于“摸著石頭過河”而提出的社會政治經(jīng)濟文化建設(shè)的新理念。歷經(jīng)30多年的改革，各個領(lǐng)域的深層次矛盾逐步顯現(xiàn)，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的局部臨時性措施已經(jīng)不適應(yīng)改革開放的新形勢，中國需要立意高遠、解決根本矛盾長遠問題的全局性系統(tǒng)化的改革發(fā)展規(guī)劃成為社會各界的共識。社會保障必須要有統(tǒng)籌兼顧、合理完善的“頂層設(shè)計”來指導(dǎo)實踐、逐步推進。

局部的、碎片化的社保制度必然出現(xiàn)諸如養(yǎng)老金等于甚至低于最低生活保障金(遼寧省某市退休職工只有300多元，與低保金持平)，“養(yǎng)老金改革受挫，十年重回原點”的窘境〔2〕，如果辛勞一生交了30多年養(yǎng)老保險的退休職工領(lǐng)取的養(yǎng)老金少于當(dāng)?shù)氐牡捅＝?，還得申請領(lǐng)取低于居民低保金的那部分差額，我們的養(yǎng)老金制度還有必要存在嗎?

“頂層設(shè)計”必須遵守基本的普世原則，首先是公平原則。

社會保障制度屬于社會公共產(chǎn)品和公共資源在公共領(lǐng)域的分配，盡管各國的社保制度內(nèi)容、途徑、方法有異，但維護公平始終是該制度的出發(fā)點和基本歸宿。

社會保障體系對國民收入具有再分配功能，可以在一定程度上縮小社會成員分配上的不公，消除不同成員在占有公有資產(chǎn)上的不平等，減少強勢成員利用公共權(quán)力來謀取個人或集團利益的行為，通過對“收”和“支”的調(diào)整，縮小貧富差距，緩解社會矛盾，最終實現(xiàn)和諧發(fā)展?！?〕

目前城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)演變出一整套的制度設(shè)計和安排，包括分配制度、戶籍制度、勞動就業(yè)制度、人口遷移制度、教育制度、住房制度乃至政治制度等，突出表現(xiàn)在戶籍上。中國的戶籍制度非常獨特——它不僅是一種單純的戶籍登記制度，而且與地方福利保障措施密切糾纏。有戶籍，就意味著有權(quán)享有地方性的福利保障，沒有戶籍，就沒有權(quán)利享有這種地方性的福利保障。令人不安的是本該逐漸廢除的戶籍制因為近期住房限購政策反而得到強化。

(二)健全社保法律體系，進一步明確各級政府的責(zé)任

健全社保法律體系是實現(xiàn)“公共服務(wù)均等化”的主要內(nèi)容。一方面，只有將過去缺乏社會保障的各類人群逐步納入社保體系，讓人人都享有社會保障，才能共享經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的社會財富。另一方面，政府健全社會保障體系的過程，必然是一個不斷加大公共財政投入的過程，這也會使各類社會群體從中受益。社會保障還能使財富分配更加公平。研究顯示，很多國家初次分配基尼系數(shù)在0．4甚至0．5，通過健全的社會保障體系，基尼系數(shù)會降到0．3以下。

北歐國家在社會保障方面的法律體系非常健全，大到憲法、小到實施細則，各級政府通過有關(guān)立法，作為實施社會保障政策和措施的依據(jù)。憲法保障每一個公民的基本權(quán)益，而具體的法規(guī)明確每一種社會保障項目的目的、原則、標(biāo)準(zhǔn)和實施辦法。無論是養(yǎng)老金還是醫(yī)療保健，都有一系列的法律條文，針對不同的保障對象，做出不同的具體規(guī)定。

雖然近年來我國在社會保障方面的投入不斷增加，但社保支出占財政支出的比重以及占GDP的比例與發(fā)達國家以及許多發(fā)展中國家相比，還存在顯著差距。2001～2010年我國社會保障支出占財政支出的比重大體維持在10%～12%。而2006年社會保障支出占財政支出的比重法國為42．4%，德國為46．5%，英國為35．9%，日本為33．9%。在有限的社會保障資金投入中，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，用于農(nóng)村社會保障的公共支出更少。以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險為例，2009年以前中央財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險幾乎沒有任何支持，絕大部分的省級財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也無任何補助。2009年9月國務(wù)院頒發(fā)了“新農(nóng)保試點指導(dǎo)意見”，中央和省級財政才對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進行財力支持，但與城市相比差距仍然較大?！?〕

(三)在立法、監(jiān)督、維權(quán)等方面提高公民的參與程度，建立及時有效的法律救濟體系

社會保障不是執(zhí)政者的“恩賜”，而是構(gòu)成現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)制度之一，涉及每個公民生存和福祉的社保問題，在立法、監(jiān)督、維權(quán)等每個環(huán)節(jié)都應(yīng)該由公民及其社會組織廣泛參與。而保證法的實施的重要條件之一，是建立一個完善的法律監(jiān)督系統(tǒng)，包括專門國家機關(guān)的監(jiān)督、社會團體的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督和政黨的監(jiān)督。

據(jù)有關(guān)資料顯示，美國政權(quán)的兩大特點，一是小政府，大社會;二是非政府組織與政府和企業(yè)積極配合。香港社會也是如此，政府、企業(yè)、社會團體三位一體，組成強大的完善的社會結(jié)構(gòu)。而中國的社會團體，10%是財政撥款的官方機構(gòu)，其余80%基本上是準(zhǔn)官方的，帶有濃烈的行政色彩，缺乏應(yīng)有的民間性、自治性、自愿性和自主性，而真正的民間的NGO組織還不到5%，這是跟社會發(fā)展和社會需求極不相符的。

日本的社會保障制度體現(xiàn)了立法、行政、司法等公共權(quán)力與政黨、雇主團體、工會團體共同參與的原則。

為及時解決養(yǎng)老保險糾紛，德國設(shè)立了專門解決社會保障爭議的社會法院。

社會保障立法先行或依法推行，已經(jīng)成為一種國際慣例。在市場經(jīng)濟體制下，完善的社會保障體制應(yīng)覆蓋面廣，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，可適用于各類企業(yè)各種用工形式的職工、事業(yè)單位員工、普通市民和農(nóng)民包括公務(wù)員等各類人群，使社會保障均等化。

按照國家2020年基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的遠景，目前針對城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民和普通農(nóng)戶建立的各種社保制度存在的條塊分割、層次多差別大、臨時性強的問題應(yīng)逐步解決，最終建立起法治化的社會保障體系。

〔1〕黃安年．首屆“蘭州經(jīng)濟社會發(fā)展論壇”演說〔J〕．蘭州發(fā)展論壇，1997年創(chuàng)刊號．

〔2〕黎然．遼寧養(yǎng)老金改革受挫 十年重回原點〔N〕．經(jīng)濟觀察報，2011－08－01．

〔3〕辛紅．逾萬億社?；鸾Y(jié)余投向成謎 僅3省信息公開〔N〕．法制日報，2011－06－14．

〔4〕楊思斌．中國社會保險法制建設(shè)述評〔J〕．財貿(mào)研究，2007(3)．

〔5〕黑龍江多起民告官類訴訟案被不予立案〔N〕．中國青年報，2011－08－15．

〔6〕程鐵軍，江涌．中國社會保障層次性差異明顯 四大理念奠基公平〔N/OL〕．http://www．chinanews．com/gn/2010/09－13/ 2528440．shtml．

〔7〕宮曉霞．財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑:以改善民生為基調(diào)〔DB/OL〕．中國權(quán)威經(jīng)濟論文庫，2011－08－23．

The Legal Construction of the Rural Community Insurance Urgently Needing“the Top Layer Design”

WANG Zhi－quan
(Henan Judicial Police Vocational College，Zhengzhou，Henan 450011)

The social insurance law has not solved all sorts of chaotic elephants and deep level contradictory in social security legal system of our country，the society security treatment is divided into four types:the official，the state institution staff，the enterprise workers and the township dwellers，the farmers are still kept outside the national treatment because of the dual division’s barrier．We need“the top layer design”，in the social security legal pattern，the city and countryside is integration，the collective services has non-difference，in the different place，profession，stratification and links，the policy should link up mutually and compatiblely，the responsibility is clear，the supervision is strict，and the legal relief is effective．

top layer design;fair principle;reliefs by law

DF391．3

A

1672-2663(2011) 03-0048-04

2011-08-01

本文是河南省軟科學(xué)項目“農(nóng)村社會保障法律制度建設(shè)研究”(項目編號112400450184)的中期研究成果。

王治荃(1962-)，男，河北永年人，河南司法警官職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向:憲法學(xué)。

(責(zé)任編輯 關(guān) 崢)