我國“省管縣”體制改革思考

□文/張 云 王洪強

我國“省管縣”體制改革思考

□文/張 云 王洪強

改革開放以來，我國現(xiàn)行的“市管縣”體制弊端凸顯，“省管縣”體制改革成為熱點，在市場經(jīng)濟條件下有明顯的優(yōu)勢，將成為我國體制改革的趨勢。在社會轉(zhuǎn)型時期，行政管理層級的改革要適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期的實際狀況，需要穩(wěn)步推進。

轉(zhuǎn)型時期；市管縣；省管縣；改革

一、我國市管縣體制合理性分析

從我國的國家結(jié)構(gòu)和行政體制分析，我國是單一制國家，國家行政組織體制上是中央集權(quán)的行政體制，各級政府機關(guān)之間存在嚴密的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此，上級政府對下級政府管理的事務(wù)較多。我國一個省卻長期以來只能直管十幾個或幾個地級市。所以，在我國現(xiàn)行國家行政體制下，市管縣體制的推廣實施有一定的環(huán)境合理性。從管理幅度分析，我國省區(qū)面積過大，省難以直接管到縣級政區(qū)。我國的國土面積有960萬平方公里，而一級政區(qū)只有34個，相當(dāng)數(shù)量的省級政區(qū)，無論是從面積還是從人口來看，都相當(dāng)于一個中等規(guī)模的國家。我國國土自然條件復(fù)雜，給交通通訊帶來了很大的困難，特別是西部省區(qū)，地廣人稀，很難實行省級政區(qū)直管縣級區(qū)。另外，我國人口眾多，經(jīng)濟社會活動繁雜，要管理的事務(wù)也多。因此，從管理幅度來看，在我國當(dāng)前的省級政區(qū)格局下，絕大多數(shù)省級政區(qū)是難以實現(xiàn)省直管縣級政區(qū)的，故在省縣之間設(shè)立一級中間政區(qū)是符合客觀需要的。市管縣體制目前作為我國地級行政體制的主體，在省制格局短時間內(nèi)難以發(fā)生重大變化的情況下，其存在的合理性毋庸置疑。

二、市管縣的弊端

（一）束縛了縣域經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)初設(shè)置市管縣的目的之一在于發(fā)揮中心城市的優(yōu)勢，帶動縣域和村鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。但實際上，中央和省級配置的資源經(jīng)常被市級截流，市域經(jīng)濟的發(fā)展往往優(yōu)先于縣域經(jīng)濟的發(fā)展，市級政府為了自身的發(fā)展?fàn)奚丝h級政府的利益。因此，市管縣體制不僅沒有發(fā)揮中心城市的輻射作用，反而出現(xiàn)“市吃縣、市卡縣、市擠縣、市刮縣”的現(xiàn)象，造成縣財政資源不足，嚴重阻礙了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。另外，市級政府權(quán)力的集中，限制了縣級政府的自主權(quán)，降低了縣級政府為民服務(wù)的能力。

（二）增加了行政管理層次，提高了行政成本。行政管理學(xué)理論研究證實，行政組織每多出一個管理層次，就會造成機構(gòu)和公務(wù)人員增多、膨脹行政管理隊伍、導(dǎo)致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管縣體制下，我國行政管理層級在原來基礎(chǔ)上多出一個行政管理層次。在原先地、市分設(shè)的情況下，城鄉(xiāng)行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)分別以管理城市或農(nóng)村為重點，管理目標(biāo)較單一，而市管縣必然是由城市管理為主體制向城市、農(nóng)村合治體制轉(zhuǎn)變。我國地級市的形成，除少部分由地市合并外，大部分由地改市而成。由此必然帶來地級市政府機構(gòu)設(shè)置的增加與行政人員的擴張。

（三）加大了城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的本質(zhì)在于城與鄉(xiāng)利益的一致性。但由于市本級發(fā)展與市財政收入的關(guān)系，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制帶來的城市工商經(jīng)濟、城市發(fā)展相較于縣域經(jīng)濟、農(nóng)村經(jīng)濟更具時效性，加之市管縣的寬范圍、廣地域與城市的弱實力，決定了市縣發(fā)展格局中，市從縣鄉(xiāng)索取資源，集中力量用于城市發(fā)展，因而重工輕農(nóng)、厚城薄鄉(xiāng)成為市縣關(guān)系中的常態(tài)，城市對農(nóng)村的反哺帶動作用不顯性。大量農(nóng)業(yè)利潤和農(nóng)村社會經(jīng)濟資源被城市所吸收，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展自我積累效應(yīng)降低，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進一步拉大。另外，地改市、市縣合并所形成的城市數(shù)目的急劇擴張，違背了城市發(fā)展的客觀性，從人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等指標(biāo)分析，許多新建城市不是城市型行政區(qū)，而是以廣大農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為主體的地域型經(jīng)濟單元，導(dǎo)致虛假城市化，引致城鄉(xiāng)差距加大。

三、完善“省管縣”體制的思考

（一）健全法律體系，為推進“省管縣”體制改革提供保障。自2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權(quán)”的改革，把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放到一些重點縣，在經(jīng)濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，“省管縣”也已從試點走向全面推行的階段。但在理論上，這一做法仍存在一定爭議。根據(jù)《憲法》與《組織法》的規(guī)定，縣是完整的一級政權(quán)組織，縣政府依法擁有公共財政的收支權(quán)力，縣人大依法擁有公共財政的審批與監(jiān)督權(quán)。“省管縣”不僅意味著省政府收回了縣級政府的財政管理權(quán)，還意味著將原本歸屬于縣人大的權(quán)力也歸于自己的掌控之中。在市場經(jīng)濟條件下，行政區(qū)域間的關(guān)系，同時也是一種空間格局上的競爭關(guān)系?？傊?，雖然目前“省管縣”體制取得了相當(dāng)成效，但由于它有背離憲政基本價值的嫌疑，不可避免地危及了公共財政的公共性。

（二）堅持因地制宜的原則，不能一刀切。我國地域遼闊，2，000多個縣域經(jīng)濟體的資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)特色等各不相同，要推行“省管縣”體制改革、發(fā)展縣域經(jīng)濟必須因地制宜。此外，由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展、文化、民族構(gòu)成等多方面的地區(qū)差異，在改革過程中，要對各地“市管縣”體制及其存在問題、存在問題的性質(zhì)及原因進行科學(xué)分析與評估，不能盲目“一刀切”，更不能一哄而上。

（三）繼續(xù)完善“省管縣”財政體制改革。首先，明確劃分省以下各級政府財政支出責(zé)任，充分調(diào)動市、縣兩級發(fā)展經(jīng)濟的積極性。在原有各級政府支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，結(jié)合省管縣財政體制改革，明確區(qū)域性公共管理事務(wù)的支出責(zé)任，做到財權(quán)與事權(quán)相一致，調(diào)動各級政府積極性，促進經(jīng)濟發(fā)展。省財政要強化對全省經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，主要承擔(dān)實現(xiàn)“三農(nóng)”、教育、社保、衛(wèi)生、政法、環(huán)保等基本公共服務(wù)均等化的支出責(zé)任。同時，要加大指導(dǎo)、監(jiān)督力度，不斷提高縣級財力保障水平。其次，加強縣鄉(xiāng)財政管理，提高基本保障能力，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。一方面建立科學(xué)合理的地方政府財力分配使用績效評價制度，進而考核縣鄉(xiāng)財政合理使用財力的情況，并用“以獎代補”的方式推進縣鄉(xiāng)進行財政綜合配套改革，精簡財政供養(yǎng)人員；另一方面省財政要結(jié)合中央財政的政策，加大對縣級化解政府債務(wù)的獎補力度，鼓勵和支持縣鄉(xiāng)化解債務(wù)，同時加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。再次，加大對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的財政支持力度。新增專項資金和項目安排要重點向“三農(nóng)”傾斜，向縣鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技、衛(wèi)生、社會保障等傾斜，向扶持特色經(jīng)濟、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)發(fā)展傾斜。

[1]全偉.市管縣體制分析研究[J].理論與改革，2002.6.

[2]劉凌波.“省管縣”財政體制改革的實踐與思考 [J].宏觀經(jīng)濟管理，2005.10.

[3]徐竹青.省管縣建制模式研究[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2004.6.

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