關(guān)帝山林區(qū)實(shí)施天然林保護(hù)工程的思考

張秀珍

（山西省關(guān)帝山國有林管理局， 山西 文水 032104）

到2011年底，為期11年的山西省黃河上中游地區(qū)天然林資源保護(hù)工程（以下簡稱天保工程）即將到期，11年來，山西國有林區(qū)幾經(jīng)曲折坎坷，為工程實(shí)施付出了一定的代價(jià)。當(dāng)前，天保工程延期已成定局，在二期工程即將啟動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)期，分析這些年來天保工程實(shí)施情況和探討今后發(fā)展方向是山西國有林區(qū)管理者和天保工程從業(yè)者應(yīng)該思考的問題。

1 工程簡要回顧分析

山西天保工程從2000年起開始實(shí)施，在2000年和2001年兩年間，工程的實(shí)施主要以政策指導(dǎo)為主，天然林全面停止采伐，適度下達(dá)了部分公益林建設(shè)任務(wù)，主要是封山育林項(xiàng)目和飛播造林任務(wù)。由于相關(guān)政策和資金沒有及時(shí)到位，省直國有林區(qū)經(jīng)歷了較為困難的時(shí)期。從2001年下半年起，全省開始編制全省各實(shí)施單位的天保工程實(shí)施方案，全面規(guī)劃實(shí)施面積、進(jìn)一步制定管護(hù)摸式、核定管護(hù)人員、落實(shí)管護(hù)面積、分解公益林建設(shè)任務(wù)、規(guī)劃種苗建設(shè)項(xiàng)目、安排職工轉(zhuǎn)崗分流和養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌等，使天保工程的實(shí)施步入正常軌道?？陀^評(píng)價(jià)分析天保工程11年來的建設(shè)成就和存在問題，有助于總結(jié)工程實(shí)施成就，有助于健全后續(xù)工程政策。

1.1 天保工程使森林資源得到恢復(fù)性增長

11年來，各天保工程實(shí)施單位嚴(yán)格執(zhí)行停止采伐政策，全面落實(shí)管護(hù)責(zé)任，不斷探索管護(hù)摸式、不斷完善管護(hù)機(jī)制和考核措施，森林資源得到有效保護(hù)和持續(xù)增長，以護(hù)林員巡山、森林公安隊(duì)伍打擊、木材檢查站卡控制、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控、專業(yè)森林消防隊(duì)預(yù)防為主的管護(hù)格局初步形成。以關(guān)帝山林區(qū)為例，天保工程實(shí)施前林業(yè)用地總面積136 348.40 hm2，其中有林地102 882.50 hm2，總蓄積量575.60萬m3。到2010年，全區(qū)林業(yè)用地總面積達(dá)到146 252.40 hm2、增長了9 904 hm2，其中有林地達(dá)到115 519.20 hm2，增長了12 636.70 hm2，總蓄積量達(dá)到651.6萬m3、增長了76.0萬m3。林業(yè)用地總面積、有林地面積、總蓄積量分別增長了7.26%、12.28%、13.20%，森林覆蓋率增長了3.50%，森林涵養(yǎng)水源、凈化空氣、防風(fēng)固土能力穩(wěn)定提高，水土流失得到有效控制，林區(qū)野生動(dòng)植物棲息環(huán)境得以改善，種群數(shù)量穩(wěn)定增長，生物多樣性更加豐富。工程區(qū)實(shí)現(xiàn)了森林資源由過度消耗向恢復(fù)性增長轉(zhuǎn)變，生態(tài)狀況由持續(xù)惡化向逐步好轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，林區(qū)經(jīng)濟(jì)由舉步維艱向穩(wěn)步復(fù)蘇轉(zhuǎn)變。

1.2 天保工程促進(jìn)了林區(qū)體制轉(zhuǎn)變

天保工程是一項(xiàng)大規(guī)模生態(tài)建設(shè)工程，不像其他生態(tài)工程一樣單純以完成生態(tài)建設(shè)任務(wù)為主，而是既有生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目又涉及國有林業(yè)單位體制轉(zhuǎn)變。工程實(shí)施起初，由于相關(guān)政策沒有到位，所以對(duì)以木材生產(chǎn)為主的國有林區(qū)形成了強(qiáng)大的沖擊。經(jīng)濟(jì)來源的突然中斷，天保工程的投資有限，使尚處于自收自支性質(zhì)的國有林區(qū)處境十分艱難。一段時(shí)期以來，各國有林業(yè)單位分別采取人員分流、輪流上崗、職工參與工程建設(shè)、一次性安置等辦法解決經(jīng)濟(jì)困境，但也留下了種種隱患。國有林區(qū)持續(xù)了近半個(gè)世紀(jì)的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)形式發(fā)生了重大變革，改革總會(huì)帶來陣痛，欠發(fā)工資、銀行債務(wù)都突顯出來，林區(qū)轉(zhuǎn)制的呼聲也隨之而來。天保工程實(shí)施促進(jìn)了林區(qū)體制轉(zhuǎn)變，由于問題和矛盾的日益顯現(xiàn)，林區(qū)與社會(huì)差距的逐漸加大，林區(qū)邊緣化趨勢(shì)的顯現(xiàn)，加快了林區(qū)體制轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。為促進(jìn)林區(qū)體制轉(zhuǎn)軌，經(jīng)過多方努力，省財(cái)政從2004年起，給省直林區(qū)安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)制經(jīng)費(fèi)，并從2004年的1 000萬元增加到2009年的1.10億元。目前已基本解決了經(jīng)費(fèi)問題，為林區(qū)向公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

1.3 天保工程改變了人民群眾的思想觀念

過去，在林區(qū)群眾當(dāng)中存在著根深蒂固的以木材經(jīng)濟(jì)為主的思想，天保工程的實(shí)施，將森林的生態(tài)效益提到了從未有過的高度。依托天保工程建設(shè)的各種標(biāo)志門、宣傳碑、公示牌遍布林區(qū)各處，無聲地宣傳著保護(hù)生態(tài)的重要性，同時(shí)也在默默地改變著人民群眾的思想。天保工程實(shí)施以來，有關(guān)部門通過電視廣播、制作專題、張貼標(biāo)語、舉辦攝影展、舉行論壇、舉辦培訓(xùn)等多種形式大搞天保文化、宣傳天保政策，使保護(hù)生態(tài)的意識(shí)深入人心。尤其是近年來，隨著黨和國家對(duì)林業(yè)的重新定位，使全社會(huì)關(guān)注林業(yè)、重視生態(tài)環(huán)境的氛圍高漲，人民群眾自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境、關(guān)愛森林的思想意識(shí)更加牢固，也進(jìn)一步提高了人民群眾的生態(tài)文明意識(shí)。

2 今后發(fā)展方向探討

2.1 轉(zhuǎn)變國有林區(qū)管理體制

從2000年起，國有林區(qū)的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林資源、建設(shè)生態(tài)環(huán)境，但是管理體制一直延續(xù)著自收自支的經(jīng)濟(jì)體制，這與國有林區(qū)所承擔(dān)的社會(huì)職能極不相符。將國有林區(qū)納入全額拔款的公益性事業(yè)單位進(jìn)行管理，已經(jīng)成為上上下下的共識(shí)。目前國有林區(qū)公益性事業(yè)單位的性質(zhì)和自收自支的經(jīng)濟(jì)體制之間的矛盾，已經(jīng)成為嚴(yán)重制約天保工程快速發(fā)展的障礙。建議盡快轉(zhuǎn)變國有林區(qū)管理體制，保障天保工程健康、快速發(fā)展。

2.2 加大管護(hù)費(fèi)用和公益林建設(shè)投資

本期天保工程國有林管護(hù)費(fèi)用投資為每公頃33元，而且11年未作調(diào)整，這不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。2004年實(shí)施的國家公益林管護(hù)費(fèi)用投資為每公頃75元，是天保工程管護(hù)費(fèi)用的2.30倍。另外隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)的逐漸提升，天保工程管護(hù)費(fèi)用也應(yīng)該隨之增加，綜合各方面因素，建議天保工程國有林管護(hù)費(fèi)用應(yīng)提升為每公頃150元。

公益林建設(shè)中規(guī)劃的飛播造林和封山育林投資分別為每公頃750元和1 050元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，難以保證工程質(zhì)量。山西基本不具備飛播造林條件，只能采取人工播種或人工植苗造林，建議在造林工程中增加后期管護(hù)、補(bǔ)植撫育等投資。綜合近年來全省造林成本、苗木價(jià)格、物價(jià)水平、人力工資等多種因素，建議人工造林投資每公頃應(yīng)在11 250元～15 000元，封山育林每公頃應(yīng)在3 000元～4 500元。

2.3 生態(tài)建設(shè)實(shí)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作

天保工程中的生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作模式，將其推向市場(chǎng)，實(shí)行招投標(biāo)制，實(shí)行工程監(jiān)理制，真正把生態(tài)建設(shè)工程做成產(chǎn)業(yè)，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，提高工程監(jiān)管水平、提高工程質(zhì)量，完善工程實(shí)施流程。過去由于經(jīng)濟(jì)危困，有的國有林區(qū)曾經(jīng)提出過“人到工程去，錢從工程來”的口號(hào)，管護(hù)人員和管理人員一起參與生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，增加收入，事實(shí)證明，工程效果并不理想。所以真正要想使生態(tài)建設(shè)形成規(guī)模、形成產(chǎn)業(yè)，還必須走產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作道路。

2.4 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

本期天保工程沒有規(guī)劃林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，11年來，林區(qū)的管護(hù)站、木材檢查站、林道等基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，有的已成危房。林區(qū)基層生產(chǎn)生活條件長期得不到改善，基礎(chǔ)設(shè)施的落后也直接影響著林區(qū)管護(hù)能力的提升。天保工程的延期實(shí)施，應(yīng)當(dāng)充分考慮林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)規(guī)劃一批配置現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)手段的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以充分提高工程區(qū)綜合保障能力，提高工程實(shí)施質(zhì)量。

2.5 引進(jìn)人才，充實(shí)天保工程隊(duì)伍

天然林資源保護(hù)工程實(shí)施的11年間，人才隊(duì)伍建設(shè)一直處于凍結(jié)狀況，這就使林區(qū)隊(duì)伍建設(shè)出現(xiàn)年齡結(jié)構(gòu)失衡、梯次結(jié)構(gòu)不明顯的特征，人才隊(duì)伍整體呈現(xiàn)出年齡偏大、人員斷檔、結(jié)構(gòu)斷層的狀況。如果再不及時(shí)補(bǔ)充新生力量，林區(qū)的建設(shè)和發(fā)展將受到人才短缺的嚴(yán)重制約。建議建立規(guī)范的人才引進(jìn)機(jī)制，切實(shí)把高素質(zhì)的專業(yè)人才引進(jìn)來，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，更好地為天保工程的實(shí)施提供人員保障。