歐美金融監(jiān)管對(duì)我國(guó)的啟示

□文/袁 嬛

一、歐美金融監(jiān)管改革動(dòng)向

（一）美國(guó)。2009年6月17日，美國(guó)公布了聯(lián)邦政府制定的“金融監(jiān)管改革白皮書(shū)”——《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》，拉開(kāi)了美國(guó)上世紀(jì)30年代大蕭條以來(lái)最大規(guī)模的金融體系改革序幕。2010年5月21日，美國(guó)參議院以60票贊成、40票反對(duì)通過(guò)了結(jié)束金融改革法案辯論的程序，此項(xiàng)法案將提交參議院做最后表決。此次金融改革法案是美國(guó)自大蕭條以來(lái)最大的一次金融業(yè)整頓。

從具體內(nèi)容上看，這次改革方案主要涉及到消費(fèi)者保護(hù)；新的破產(chǎn)清算授權(quán)；新的資本充足率要求；高管薪酬及企業(yè)治理結(jié)構(gòu)；投資者保護(hù)以及彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管體系中的漏洞這六個(gè)方面的內(nèi)容。其核心旨在有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)消費(fèi)者金融保護(hù)。

（二）歐盟。與美國(guó)相比，歐洲沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)大規(guī)模的金融創(chuàng)新，其資產(chǎn)證券化市場(chǎng)的發(fā)展相對(duì)較晚，規(guī)模也遠(yuǎn)小于美國(guó)。但是，由于美國(guó)次貸類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品是歐洲主要投資對(duì)象之一，歐洲大型跨國(guó)銀行集團(tuán)對(duì)美國(guó)次投資級(jí)別企業(yè)的貸款比重很高，因此歐洲在此次國(guó)際金融危機(jī)中蒙受巨大損失。

2009年6月19日，歐盟理事會(huì)通過(guò)了《歐盟金融監(jiān)管體系改革》，這是國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)歐盟最為重大的改革事件。綜合其他重要監(jiān)管改革措施，歐盟改革行動(dòng)主要包括建立宏觀監(jiān)管部門(mén)，監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；建立歐洲金融監(jiān)管系統(tǒng)，強(qiáng)化歐盟的微觀金融監(jiān)管和協(xié)調(diào)機(jī)制；降低金融監(jiān)管的順周期性以及全面加強(qiáng)以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理這四個(gè)方面。加強(qiáng)監(jiān)管與協(xié)調(diào)成為歐盟自國(guó)際金融危機(jī)之后監(jiān)管改革的主題。

（三）國(guó)際金融監(jiān)管新趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)歐美金融改革方案的分析整理可以看出，此次金融危機(jī)后，盡管歐美金融監(jiān)管新方案各有側(cè)重，但從總體上來(lái)看，國(guó)際金融監(jiān)管方案呈現(xiàn)出了如下新趨勢(shì)：

1、更嚴(yán)格和更大范圍的監(jiān)管。G20倫敦峰會(huì)聯(lián)合公報(bào)明確提出，所有金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和工具都必須接受適度監(jiān)督和管理。這一共識(shí)在美國(guó)和歐盟的金融監(jiān)管改革方案中得到了落實(shí)。依據(jù)歐美金融監(jiān)管改革方案，監(jiān)管范圍被空前擴(kuò)大，監(jiān)管范圍不再局限于銀行，還覆蓋到所有可能對(duì)金融穩(wěn)定形成威脅的企業(yè)，如對(duì)沖基金、保險(xiǎn)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)。監(jiān)管觸角幾乎伸到金融領(lǐng)域各個(gè)角落，從金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、并購(gòu)、抵押貸款的發(fā)放到信用評(píng)級(jí)、衍生品的交易等，都納入了監(jiān)管行列。不論是在歐洲還是在美國(guó)，新的金融監(jiān)管方案都旨在建立一個(gè)更為完整嚴(yán)密的監(jiān)管體系。

2、從規(guī)則監(jiān)管到原則監(jiān)管。長(zhǎng)期以來(lái)，歐美國(guó)家金融監(jiān)管基本奉行規(guī)則監(jiān)管模式，即監(jiān)管部門(mén)制定出明確而細(xì)致的規(guī)則，金融機(jī)構(gòu)在規(guī)則之內(nèi)照章辦事，法不禁止則可行。但縱觀金融業(yè)發(fā)展歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)常常落后于金融創(chuàng)新以及市場(chǎng)環(huán)境的變化?！皠?chuàng)新—監(jiān)管—再創(chuàng)新—再監(jiān)管”是最常見(jiàn)的金融發(fā)展軌跡。由于缺乏靈活性，規(guī)則監(jiān)管總是落后于創(chuàng)新步伐，而當(dāng)二者距離過(guò)大時(shí)，就容易產(chǎn)生危機(jī)。

由于規(guī)則監(jiān)管的種種不足，原則監(jiān)管的理念得到更多的重視。相對(duì)于規(guī)則監(jiān)管以規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)為中心，重視過(guò)程、產(chǎn)品而言，原則監(jiān)管是一種以原則為導(dǎo)向、重視結(jié)果的監(jiān)管方式。這種方式更靈活，能更快地適應(yīng)金融市場(chǎng)的發(fā)展變化，從而更有利于維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定。目前，很多國(guó)家都開(kāi)始考慮將原則監(jiān)管吸納到本國(guó)體系中。

3、加強(qiáng)宏觀審慎性監(jiān)管，減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融體系通常存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，即使單個(gè)機(jī)構(gòu)力圖控制自身的風(fēng)險(xiǎn)程度，但整體風(fēng)險(xiǎn)卻可能超過(guò)安全范圍。在這種情況下，一旦某一機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)外溢，就會(huì)顛覆金融業(yè)整體。從本次金融危機(jī)看，原有金融監(jiān)管方式只注重微觀監(jiān)管，忽視了金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。宏觀審慎監(jiān)管通常將眾多金融機(jī)構(gòu)看作一個(gè)整體，并以實(shí)際GDP為尺度衡量整個(gè)金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而避免金融機(jī)構(gòu)之間負(fù)面作用的沖擊所帶來(lái)的整個(gè)金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定。美國(guó)增強(qiáng)宏觀審慎性監(jiān)管的一個(gè)重要措施是加強(qiáng)對(duì)能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。歐盟則成立了歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)作為宏觀監(jiān)管部門(mén)，識(shí)別、監(jiān)控、預(yù)警整個(gè)金融體系內(nèi)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

此次金融危機(jī)前歐美國(guó)家的監(jiān)管趨勢(shì)是央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)分離，這就造成熟悉宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的央行沒(méi)有監(jiān)管權(quán)；而有監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)又不了解宏觀經(jīng)濟(jì)情況，這種情況不利于宏觀審慎性監(jiān)管。因此，增強(qiáng)央行監(jiān)管地位，加強(qiáng)央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通、合作，成為新的監(jiān)管趨勢(shì)。歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)一個(gè)重要的職能就是加強(qiáng)央行和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系。

4、加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管合作和協(xié)調(diào)。國(guó)際金融危機(jī)凸顯國(guó)際金融監(jiān)管合作的必要性。隨著全球化的深入發(fā)展，國(guó)際間貿(mào)易和資本流動(dòng)更加自由；電子交易系統(tǒng)的引入，改變了傳統(tǒng)的交易模式。但全球化在加速資源優(yōu)化配置的同時(shí)，也擴(kuò)大了危機(jī)的傳播范圍，加速了危機(jī)的傳導(dǎo)速度。目前，國(guó)際貨幣基金組織強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政府金融監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)調(diào)；歐盟已著手加強(qiáng)成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作；國(guó)際上，原金融穩(wěn)定論壇升級(jí)為“金融穩(wěn)定委員會(huì)”，體現(xiàn)了世界向國(guó)際統(tǒng)一監(jiān)管方向努力。一些大型跨境金融機(jī)構(gòu)還采取了監(jiān)管團(tuán)制度：金融機(jī)構(gòu)母國(guó)監(jiān)管者為主導(dǎo)者，聯(lián)合其他東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管。

二、歐美金融監(jiān)管改革對(duì)中國(guó)的啟示

相對(duì)于歐美各國(guó)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)展有其特殊性。在此次金融危機(jī)中，中國(guó)所受的沖擊更多的是在實(shí)體經(jīng)濟(jì)而非金融體系層面上。其中最主要的原因是，中國(guó)金融體系的開(kāi)放性不足使其得以避免外部系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的傳染效應(yīng)；與此同時(shí)，中國(guó)的高儲(chǔ)蓄率為金融機(jī)構(gòu)提供了穩(wěn)定、充足的資金來(lái)源，使得金融機(jī)構(gòu)不必求助于高風(fēng)險(xiǎn)、高成本的融資渠道。然而，隨著我國(guó)金融業(yè)的進(jìn)一步開(kāi)放以及金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)很難適應(yīng)需要，我國(guó)現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制并不能保障金融機(jī)構(gòu)順利度過(guò)如此大規(guī)模的金融危機(jī)。因此，對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體系的改革勢(shì)在必行。

目前，我國(guó)金融業(yè)正處在由分業(yè)經(jīng)營(yíng)逐步向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡的時(shí)期，我國(guó)監(jiān)管體系改革必須與此相適應(yīng)。本次全球金融危機(jī)及之后主要國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行的金融監(jiān)管改革對(duì)我國(guó)有著重要的啟示意義。結(jié)合此次危機(jī)后歐美的金融改革方案以及我國(guó)目前監(jiān)管體制現(xiàn)狀，筆者提出如下建議：

1、堅(jiān)持全面覆蓋的監(jiān)管理念?！叭娓采w”的監(jiān)管理念是金融監(jiān)管發(fā)展的潮流，不論是歐盟還是美國(guó)的金融改革方案都明顯地反映出這種趨勢(shì)。從我國(guó)目前的狀況來(lái)看，可以將私募基金、對(duì)沖基金、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍，加強(qiáng)對(duì)金融關(guān)聯(lián)企業(yè)的并表監(jiān)管，對(duì)金融集團(tuán)投入更多的監(jiān)管資源，做到消除監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管重疊，切實(shí)貫徹全面覆蓋的監(jiān)管理念。

2、成立金融監(jiān)管局，建立統(tǒng)一監(jiān)管模式。我國(guó)現(xiàn)行的金融模式仍是以分業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，但值得注意的是，國(guó)內(nèi)很多金融機(jī)構(gòu)事實(shí)上已經(jīng)在進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，突出表現(xiàn)為銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊。這些變化使得現(xiàn)行的監(jiān)管體制所隱含的問(wèn)題日益突出。同時(shí)，分業(yè)監(jiān)管體制下，我國(guó)金融監(jiān)管大都采取機(jī)構(gòu)性監(jiān)管，實(shí)行業(yè)務(wù)審批全過(guò)程監(jiān)管。這樣，當(dāng)不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉時(shí)，一項(xiàng)新業(yè)務(wù)的推出需要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門(mén)長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)調(diào)才能完成，這就會(huì)產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本。如果不及時(shí)對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)管體制進(jìn)行調(diào)整，就可能形成交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管以及監(jiān)管的空白地帶和灰色地帶。

目前來(lái)看，我國(guó)的金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r與美國(guó)的金融控股公司制度下的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式較相近，所以金融控股公司制將會(huì)比較適合中國(guó)的發(fā)展方向。在此模式下，結(jié)合我國(guó)“一行三會(huì)”的監(jiān)管體系，在時(shí)機(jī)成熟的情況下，可以考慮成立金融監(jiān)管局，對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化持續(xù)監(jiān)督管理，各部門(mén)之間及時(shí)進(jìn)行實(shí)時(shí)的信息溝通和披露，提高資產(chǎn)評(píng)估的真實(shí)性和權(quán)威性。

3、協(xié)調(diào)鼓勵(lì)金融創(chuàng)新和防范衍生品風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。相比美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融創(chuàng)新（如金融衍生品）的監(jiān)管過(guò)于松散，甚至缺位，我國(guó)的情況卻恰恰相反。我國(guó)的金融衍生品市場(chǎng)乃至整個(gè)金融市場(chǎng)都不發(fā)達(dá)，中國(guó)金融監(jiān)管對(duì)金融創(chuàng)新的權(quán)利限制過(guò)嚴(yán)。這在避免高風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也嚴(yán)重約束了金融市場(chǎng)的創(chuàng)新，阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展。在金融全球化的背景下，過(guò)度管制很容易削弱本國(guó)金融體系競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，導(dǎo)致金融資源的外流。

鑒于國(guó)外先進(jìn)的金融創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及金融危機(jī)在金融監(jiān)管方面的教訓(xùn)，我國(guó)應(yīng)結(jié)合發(fā)展中的實(shí)際情況，對(duì)金融衍生品市場(chǎng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，實(shí)行信息披露，保持金融創(chuàng)新產(chǎn)品的透明度，以促進(jìn)金融創(chuàng)新同金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免類似于由此次金融衍生品監(jiān)管力度不足造成的美國(guó)次貸危機(jī)的危害。

4、建立有效的金融控股公司防火墻及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在向混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式邁進(jìn)的同時(shí)，要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理，建立必要的防火墻機(jī)制，合理劃分內(nèi)部職責(zé)和權(quán)限，并充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。目的是減少風(fēng)險(xiǎn)在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的傳遞，限制各機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)往來(lái)，并控制資金在金融集團(tuán)內(nèi)部的流通。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)定期向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，特別是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)暴露較多的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)采取雙邊會(huì)談的形式進(jìn)行預(yù)警。具體的設(shè)定可以結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，選擇性地借鑒《新巴塞爾協(xié)議》，從而有效地控制金融風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。

5、將保護(hù)消費(fèi)者利益作為監(jiān)管目標(biāo)之一。消費(fèi)者的持續(xù)購(gòu)買力和多樣化的金融消費(fèi)需求是推動(dòng)金融發(fā)展的源動(dòng)力。如果金融監(jiān)管只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益而忽視了對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，就會(huì)挫傷消費(fèi)者的積極性而使金融業(yè)發(fā)展失去公眾基礎(chǔ)和社會(huì)支持。我國(guó)的保險(xiǎn)產(chǎn)品及各類金融理財(cái)產(chǎn)品營(yíng)銷過(guò)程中的虛假宣傳就是典型的損害消費(fèi)者利益的不當(dāng)金融行為。所以只有對(duì)消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，促進(jìn)這些產(chǎn)品透明、公平、合理，使消費(fèi)者獲得充分的有關(guān)金融產(chǎn)品與服務(wù)的信息，才能使中國(guó)在國(guó)際金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中有所作為。

6、實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管信息的聯(lián)通與共享。對(duì)于金融監(jiān)管當(dāng)局來(lái)說(shuō)，充分掌握金融體系與實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)的相關(guān)信息至關(guān)重要。金融監(jiān)管信息是其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及監(jiān)控、制定相關(guān)政策以實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的基石?，F(xiàn)代金融體系的運(yùn)行伴隨著大量信息的產(chǎn)生、傳遞與處理，但是如何從中篩選并獲取真實(shí)且符合監(jiān)管需要的信息仍是目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的一大難題，也是各改革方案中力圖加以改進(jìn)的一個(gè)方面。

就我國(guó)而言，推進(jìn)金融監(jiān)管信息建設(shè)主要可以從以下三個(gè)方面著手。第一，健全支付清算體系及其信息挖掘，匯集經(jīng)濟(jì)交易信息，以此反映交易活躍狀況、經(jīng)濟(jì)景氣程度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化情況等宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要側(cè)面，為評(píng)估金融穩(wěn)定狀況提供背景；第二，金融監(jiān)管當(dāng)局內(nèi)部及其與各經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間加強(qiáng)信息系統(tǒng)整合與共享，制定明確的、有時(shí)間表的金融信息資源整合方案；第三，完善征信體系，既可以為金融機(jī)構(gòu)決策提供依據(jù)，又有助于監(jiān)管當(dāng)局通過(guò)違約率了解宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，為審慎性監(jiān)管提供支持。

7、完善國(guó)際金融監(jiān)管合作。金融危機(jī)表明，加強(qiáng)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管僅在一個(gè)國(guó)家是不夠的，而需要各國(guó)共同加強(qiáng)對(duì)評(píng)級(jí)體系的國(guó)際監(jiān)管。為防范國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家之間需強(qiáng)強(qiáng)合作，我國(guó)更要參與到這種合作當(dāng)中去。近年來(lái)，雖然我國(guó)加強(qiáng)了與東盟各國(guó)在金融領(lǐng)域的監(jiān)管，但是具體實(shí)質(zhì)性的舉措仍停留在原則性框架協(xié)議上。因此，我國(guó)需要在雙邊、多邊監(jiān)管合作中對(duì)信息共享及信息使用方式等方面進(jìn)行加強(qiáng)，并構(gòu)建我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)同國(guó)際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間信息共享和合作機(jī)制，以促使我國(guó)金融市場(chǎng)向規(guī)范化、法制化、國(guó)際化邁進(jìn)。

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