失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換分析

□文/陳 翔

一、廣州南亭村失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換現(xiàn)狀

庫茲涅茨曾在《現(xiàn)代經(jīng)濟增長》一書中把城市化定義為城市與鄉(xiāng)村之間人口分布狀況的變化，亦即是城市化進程。隨著我國城市化的飛速發(fā)展，被征用的農(nóng)村土地越來越多，由此導致失地農(nóng)民的規(guī)模也越來越龐大。目前，由于我國社會保障制度尚未完善，且就業(yè)壓力也在不斷增大，當農(nóng)村的土地被征用后，大量缺乏非農(nóng)業(yè)技能的農(nóng)民就會因此而失去基本的生存依賴。同時，失地農(nóng)民亦未被納入城市社會保障體系，得不到相關(guān)的政策扶持，生活在城市的邊緣。解決失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換問題成為了我國城市化健康、快速、穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。土地被征用后的用途大致可分為私用與公用兩類。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，在征地后設(shè)廠私用的企業(yè)主，有義務(wù)對其域內(nèi)的失地農(nóng)民進行安排處理，以保證其職業(yè)能順利轉(zhuǎn)換。而被用于建設(shè)公共利益設(shè)施的土地，其域內(nèi)失地農(nóng)民則需要依靠政府的合理引導。為此，我們以城市化水平發(fā)展相對較快的廣東省為研究對象，并選取了廣州南亭村的村民作為訪談?wù){(diào)查的對象之一。通過訪談?wù){(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地被征后，只有小部分農(nóng)民通過自謀職業(yè)的方式實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換，其他具備非農(nóng)業(yè)技能的人群主要是通過外出務(wù)工來實現(xiàn)二次就業(yè)，而且在這類人群中的絕大部分人都是從事一些文化素質(zhì)與勞動技能要求不高的職業(yè)。由于絕大部分的失地農(nóng)民都缺乏相應(yīng)的職業(yè)技能，從而導致適齡的勞動力大量閑置。目前，南亭村失地農(nóng)民的總體特征是:在思想觀念上，依舊存在惰性，認為政府征收了土地就應(yīng)該負擔其生活問題，但對政府或村委會提供的工作崗位卻不屑一顧。同時，由于受教育程度不高，且缺乏非農(nóng)技能培訓，因此大部分失地農(nóng)民多是靠從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動，或簡單的體力勞動來維持生計。外來人員的大量涌入更使本地的失地農(nóng)民在低廉勞動力市場上處于劣勢地位。

二、廣州南亭村失地農(nóng)民職業(yè)難以轉(zhuǎn)換原因分析

由于失地農(nóng)民普遍屬于被動失地，被動失業(yè)，因此無論是其思想觀念還是勞動技能都缺乏足夠的準備。通過對南亭村進行調(diào)查并分析得出，該村村民職業(yè)轉(zhuǎn)換困難的主要原因。

（一）現(xiàn)行征地制度尚存缺陷。在現(xiàn)行的征地制度下，農(nóng)民在售賣土地方面存在兩種權(quán)利的缺失。一是土地的賣與不賣不由農(nóng)民自身決定，而是由村委會或集體經(jīng)濟組織決定，但是大部分村委會或集體經(jīng)濟組織卻代表不了全體村民的真實意愿；二是即使農(nóng)民有意出讓土地，但由于信息的不對稱及法律知識的貧乏，致使他們也沒有與買方平等談判價格的權(quán)利。同時，相關(guān)法律也尚未完善。這就給濫占耕地、侵害農(nóng)民權(quán)益的不法者提供可乘之機。按照中華人民共和國憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。但相關(guān)的法律條文卻沒有對公共利益需要作出具體界定，導致某些征地項目超出公共利益的需要，僅追逐工商業(yè)或房地產(chǎn)等私人利益。產(chǎn)生此類問題的關(guān)鍵在于我國的征地制度是以土地國家所有制與集體所有制為基礎(chǔ)，是根據(jù)當時計劃經(jīng)濟體制的情況形成的。因此，征地補償理論與制度設(shè)計都具有明顯的計劃經(jīng)濟體制特征。在社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的趨勢下，如果仍舊遵循計劃經(jīng)濟體制下的征地制度必然會導致矛盾的產(chǎn)生。

（二）缺乏相關(guān)的政策支持。失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度是否有效，是人們基本生活能否持續(xù)、安定的根本。由于“城鄉(xiāng)二元化”，農(nóng)民無法像城市居民那樣獲得有效的社會保障。因此，在社會保障體系尚未覆蓋農(nóng)村區(qū)域時，當農(nóng)民失去其賴以生存的土地就意味著失去其最基本的生活保障。為了緩解這一矛盾，地方可以通過政府、企業(yè)、集體或個人統(tǒng)籌的方式對失地農(nóng)民進行社會保障安置。但由于我國社會協(xié)同能力尚未成熟，社會保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以維持他們的基本生活。同時，失地農(nóng)民參保意識不強，參保率不高，也是導致其只能被動接受安置的原因之一。在訪談?wù){(diào)查中發(fā)現(xiàn)，被訪問的對象中有大約65%的村民尚未參與任何的社會保險項目，而在已參保的人群中，又有75%的村民其社會保險費是由個人或其他非補償費用支付的，只有極少數(shù)的村干部靠土地補償費支付。歸根結(jié)底，其原因主要是失地農(nóng)民只獲得低額的貨幣補償。原有的補償方式既不能體現(xiàn)過去土地的最佳途徑，也未有評估當代農(nóng)業(yè)已不是簡單的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即集種植業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)與旅游觀光農(nóng)業(yè)于一身?？梢姡械耐恋匮a償方式并沒有把未來土地的收益考慮在內(nèi)。

（三）職業(yè)安置不到位。我國現(xiàn)行的《土地管理法實施條例》規(guī)定了針對失地農(nóng)民的三種職業(yè)安置方式:一是“就地安置”，即由征地單位招聘被征地農(nóng)民的職業(yè)安置方式；二是“組織安置”，即把征地補償費給付失地農(nóng)民所在的集體經(jīng)濟組織，并由其負責失地農(nóng)民的職業(yè)安置；三是“貨幣安置”，即是對失地農(nóng)民進行一次性的貨幣補償，由失地農(nóng)民自身尋找就業(yè)機會。在調(diào)查訪問中發(fā)現(xiàn)，與其他兩種方式相比，貨幣安置由于其風險小、現(xiàn)實性強而廣泛地被南亭村失地農(nóng)民所接受，同時，由于其操作成本低、周期短也廣泛地受到各級政府、企業(yè)乃至集體經(jīng)濟組織的歡迎。所以，該村的絕大部分失地農(nóng)民享受著貨幣安置的方式。然而，貨幣安置卻并非指向性職業(yè)轉(zhuǎn)換的安排，雖然能讓失地農(nóng)民得到暫時的喜悅與滿足，也能在短期內(nèi)維持甚至提高其生活水平，但卻很難讓失地農(nóng)民成功地實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換。缺乏充足、穩(wěn)定的二次就業(yè)機會與崗位，失地農(nóng)民家庭根本就無法實現(xiàn)可持續(xù)的生活。

（四）缺乏非農(nóng)業(yè)職業(yè)技能。在現(xiàn)階段，失地農(nóng)民難以實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換主要是存在兩種矛盾。一是我國的經(jīng)濟正處于由粗放型向集約型轉(zhuǎn)換的新時期，勞動力市場逐步由低端、簡單的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，這就使農(nóng)村素質(zhì)偏低的勞動力與社會所需的高素質(zhì)人才形成矛盾；二是失地農(nóng)民不斷提升的就業(yè)期望值與現(xiàn)實可提供的就業(yè)機會值之間的矛盾。后金融危機所衍生出的CPI急速上升，使這一矛盾更為明顯。這兩種矛盾的相互交織，使失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的難度越發(fā)加劇。由于南亭村的失地農(nóng)民長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，技能單一，致使其難以適應(yīng)企業(yè)尤其是工業(yè)化程度較高企業(yè)的用工需求。同時，失地農(nóng)民的就業(yè)尚未納入我國現(xiàn)行的就業(yè)體系，國家對此也尚未有統(tǒng)一的政策與措施，致使失地農(nóng)民在職業(yè)轉(zhuǎn)換時面臨重重的困難。

三、對廣州南亭村失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的思考

30多年的改革開放，使城市化進程不斷加快，老城區(qū)改造、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)興建、綠化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)民耕地被大量征用。在推進工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化的歷史進程中，如何使失地農(nóng)民的職業(yè)有效轉(zhuǎn)換是政府解決“三農(nóng)”問題的又一難點。

（一）完善現(xiàn)行征地制度。首先，改變集體土地的產(chǎn)權(quán)地位，即讓集體所有土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位。從法律視角上看，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)都應(yīng)該是平等，公權(quán)不能侵犯私權(quán)，國有產(chǎn)權(quán)也不能侵犯集體產(chǎn)權(quán)。但從我國現(xiàn)行法律規(guī)定看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完整的，集體經(jīng)濟組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)，卻沒有處分權(quán)，其意義是集體經(jīng)濟組織不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變土地所有權(quán)的主體與所有權(quán)的性質(zhì)。由此可見，集體所有土地與國有土地在法律權(quán)利上是不同的。因此，集體土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有土地，才能進入土地市場，應(yīng)用于非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。但是，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐倪^程，不應(yīng)該是一個簡單的行政過程，而應(yīng)該是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程；其次，所謂的“集體所有土地”，是指以村委單元的所有農(nóng)民所共同擁有的土地，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民作為集體組織的個體成員，都平等地擁有對集體土地的成員權(quán)，但其并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)。而集體產(chǎn)權(quán)的這一特征，又使得集體組織與個體農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊。這就可能衍生出集體土地在農(nóng)民完全不知情的狀態(tài)下被村委會或集體經(jīng)濟組織出賣。股份合作制是推進農(nóng)村集體經(jīng)濟改革的途徑之一，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個人，組建村級股份合作社，讓每一位村委都擁有一份相應(yīng)的股權(quán)；最后，在信息平等方面，應(yīng)完善征地的程序，保證在征地的過程中，土地權(quán)利人擁有充分的知情權(quán)與參與權(quán)。為此，可建設(shè)專屬的仲裁機構(gòu)處理相應(yīng)的土地糾紛，做到征地規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地的整個過程，以保證他們的土地使用權(quán)與土地處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。總之，完善相關(guān)的征地法律法規(guī)，是確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整和與國有土地產(chǎn)權(quán)平等的前提條件。

（二）普及社會保障制度。相比于城市下崗職工與失業(yè)人員，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢群體。把失地農(nóng)民的就業(yè)問題納入政府經(jīng)濟社會發(fā)展的整體規(guī)劃、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)管理制度、制定失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的保障制度使其解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的“三大法寶”。在整體規(guī)劃方面，政府應(yīng)把失地農(nóng)民就業(yè)納入下崗職工二次就業(yè)工程的范疇，并且使其享有與城鎮(zhèn)勞動力再就業(yè)培訓、擇業(yè)指導、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務(wù)同等的待遇。在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)管理方面，政府應(yīng)按市場化的原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等的勞動力市場，積極推進與完善三級就業(yè)服務(wù)體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)是其實現(xiàn)職業(yè)有效轉(zhuǎn)換的途徑之一。因此，政府需要為其提供有利于創(chuàng)業(yè)的大環(huán)境，制定相應(yīng)的保障制度。同時，還應(yīng)該享受下崗職工創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策。增強失地農(nóng)民尤其是中青年失地農(nóng)民的職業(yè)競爭力，根本出路在于教育。為此，應(yīng)該不斷加大對失地農(nóng)民的教育投入。加大對農(nóng)村教育的投資力度，可以通過拓寬籌資渠道，增加財政轉(zhuǎn)移支付在農(nóng)村教育中的權(quán)重來實現(xiàn)。優(yōu)化配置農(nóng)村教育領(lǐng)域中的人、財、物等各類資源，提高資源利用率。由于長期從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，失地農(nóng)民的技能較為單一，因此在鞏固基礎(chǔ)教育的同時，還需通過發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)培訓與農(nóng)村成人教育，使教育遍及整個農(nóng)民階層。

（三）拓寬職業(yè)轉(zhuǎn)換渠道。政府良好的政策導向能為失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換提供不少幫助，但若缺乏充分且適當?shù)穆殬I(yè)轉(zhuǎn)換渠道，即使是正確的政策導向也只能紙上談兵。因此，積極拓寬失地農(nóng)民的就業(yè)渠道是解決失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換問題的又一方式。要拓寬失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換渠道，可以從以下三方面著手:第一，失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。政府應(yīng)該鼓勵并支持失地農(nóng)民從事商業(yè)活動，并在一定的條件下對自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民予以資金、信息與稅收等方面的支持，以此來提高他們的競爭能力并增強其自主創(chuàng)業(yè)的信心；第二，積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是推動國民經(jīng)濟增長的強大動力，也是安置農(nóng)村富余勞動力的重要途徑。由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)屬于個體勞動者自主創(chuàng)業(yè)的延伸，因此其蘊涵了更為堅實的發(fā)展路徑，同時也對其他失地農(nóng)民發(fā)揮職業(yè)有效轉(zhuǎn)換的示范作用；第三，勞動力轉(zhuǎn)移。失地農(nóng)民是城市化的犧牲品，也是城市化的“邊緣人”，他們受市場經(jīng)濟的影響較大，部分南亭村的失地農(nóng)民在被征地之前就已經(jīng)希望進行自我職業(yè)轉(zhuǎn)換。因此，政府應(yīng)通過宣傳并為有意進行自我職業(yè)轉(zhuǎn)換意識的失地農(nóng)民提供幫助，同時，可利用土地、資本及產(chǎn)業(yè)的輸出來帶動富余勞動力的外向延伸。

（四）加強非農(nóng)技能的培訓。提高失地農(nóng)民的文化素質(zhì)與職業(yè)技能常常被作為失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的主要內(nèi)容。目前，失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換意識與職業(yè)技能，與工業(yè)化、城市化的要求還有一定的差距。通過素質(zhì)教育與職業(yè)培訓來提高失地農(nóng)民的整體素質(zhì)，是解決失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的重中之重。與基礎(chǔ)教育相比，職業(yè)技能培訓具有針對性強、周期短、見效快等特點，是提高失地農(nóng)民職業(yè)競爭力的必要與有效手段。從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，南亭村失地農(nóng)民的就業(yè)弱勢在于對非農(nóng)業(yè)的崗位認知不足，缺乏必要的勞動技能。這大多是由于農(nóng)民的文化素質(zhì)與勞動技能普遍偏低而造成的，以致他們在土地以外的其他工作崗位競爭中處于劣勢，難以得到非農(nóng)就業(yè)機會。為此，政府不僅應(yīng)建立完善的職業(yè)培訓體系，根據(jù)失地農(nóng)民不同的年齡階段與文化層次，有針對性地安排不同的培訓內(nèi)容，重點發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，開展實用技術(shù)培訓。同時，可以發(fā)揮大專院校、職業(yè)中學、技工學校與各職能部門的培訓能力，開展以多渠道、多形式的農(nóng)村勞動力職業(yè)培訓，通過推動農(nóng)村勞動力由“體力”向“技能”轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)競爭日趨激烈的勞動力市場。同時，還應(yīng)建立專屬的失地農(nóng)民教育培訓機構(gòu)，由相關(guān)部門共同參與實施，并明確各部門的工作職責，結(jié)合市場就業(yè)崗位的需求，有的放矢，提高實際操作能力，培訓失地農(nóng)民確實掌握職業(yè)技能，使其提高應(yīng)聘競爭力。為了保證職業(yè)培訓的落實，政府還應(yīng)該采取失地農(nóng)民必須參加職業(yè)技能培訓的剛性措施，并完善“市場引導培訓、培訓促進就業(yè)”的再就業(yè)培訓機制。此外，對有意從事個體、民營經(jīng)濟的失地農(nóng)民，政府也可以通過系統(tǒng)培訓，增加他們市場經(jīng)營的知識，并幫助他們論證與最大可能地選擇經(jīng)營項目。