論義務教育國家履行之義務

肖 霄，郭 槐

（湖南第一師范學院，湖南長沙410205）

論義務教育國家履行之義務

肖 霄，郭 槐

（湖南第一師范學院，湖南長沙410205）

義務教育功能之實現(xiàn)，有賴于國家、社會、學校、家庭等義務教育主體義務之積極履行。在眾多義務主體中，又以國家義務之履行最為重要，也最為全面。以政府為代表的國家，應依據(jù)國家最高義務原則，積極履行國際人權法規(guī)和國內(nèi)憲法、法規(guī)規(guī)定的義務，推動義務教育的良性發(fā)展。

義務教育；國家義務；履行

義務教育是依法律規(guī)定，國家對一定年齡兒童所實施的一定年限或范圍的普通學校教育。義務教育功能之實現(xiàn)，有賴于國家、社會、學校、家庭等義務教育主體義務之積極履行。在眾多義務主體中，又以國家義務之履行最為重要，也最全面，其對自身義務履行程度直接決定受教育者受教育權的實現(xiàn)程度和義務教育是否能良性發(fā)展。對國家履行義務教育義務的法理、原則及內(nèi)容進行系統(tǒng)的探討，對推動義務教育法制建設有著重要的意義。

一、國家履行義務教育義務之法理

有權力必有義務，國家所承擔的義務主要來源于國家對權力的擁有。對于國家權力和國家義務之間的關系，古典自然法學家是從訂立社會契約、締結國家的視角來進行闡述的。

作為古典自然法學派奠基者之一的托馬斯·霍布斯認為，在原始社會，人們處于一種極度危險的叢林狀態(tài)，“每個人對于他人都是狼”。為結束這種充滿恐懼和仇恨的氣氛，人們就有必要在彼此之間訂立一項契約。根據(jù)契約，每個人都同意把全部的權利和力量讓渡給一個人或一個議會，據(jù)此而設定的主權者——霍布斯稱之為“利維坦”或“人間之神”——運用匯聚的權利和力量，維護和增進人們之間的和平與安寧。在這里，“統(tǒng)治者最高義務就是增進人民的安全和福利”[1]。與霍布斯同時代的偉大哲學家斯賓諾莎則認為，人們締結契約的目的并不是把人從理性動物變成野獸和木偶，而是使他們能夠更好地發(fā)展自己的身心，并毫無約束地運用其理性。其他自然法學家如盧梭、洛克，他們所建構的社會契約論和霍布斯所預設的前提雖然截然不同，但也表達了一個相似理念：即人民讓渡權利，交給主權者，形成國家，以追求某種公共利益。而擁有權力的國家必須運用自己的權力為人民的公共利益履行自己的義務。

縱觀古典自然法學家對社會契約的論述，我們可以清晰地了解到：第一，國家權力來源于平等個人的權利轉(zhuǎn)讓。第二，國家擁有權力并不是無條件的，人民轉(zhuǎn)讓個人權利是以國家承擔某種義務為對價。這種義務是且只能是為公眾謀求更大的幸福。而義務教育具有鮮明的公共產(chǎn)品特征，接受一定年限的義務教育，不僅能促進民眾自身的幸福，同時還能帶動整個社會福利的增加。無疑，接受義務教育應屬于公眾欲謀求幸福的范疇。這是國家成為義務教育之義務主體的間接依據(jù)。秦惠民博士在談到國家權力和義務教育時，對兩者之間的關系作了精辟的概括：“正是由于把普及義務教育視為國家的積極義務，使得這些國家重新確立了國家的教育權力?！盵2]可謂一矢中的。

從訂立契約、讓渡權利、締結國家的角度出發(fā)，我們可以明確國家應當成為義務教育之義務主體。關于義務合理性問題，一般認為，“群體性共同需要與個體的其他特定需要相比在價值上的優(yōu)先性證明著它被先行滿足的必要性。這種必要性，從性質(zhì)上說就是義務設定的合理性”[3]。讓我們循著這條“必要性”路徑，繼續(xù)探究國家實行義務教育的合理性依據(jù)。

早在近代啟蒙思想運動中，自然法學家就以義務教育對人的必要性為基礎，主張國家有義務為兒童免費地義務教育。“百科全書派”領袖狄德羅認為，在自然狀態(tài)下，人人自由而平等，但是由于少數(shù)人采取暴力手段剝奪了其他人的天賦權利。同時，由于人的愚昧產(chǎn)生了宗教迷信。為改變這種狀況，重新獲得每個人的天賦權利，國家有義務實施初等免費義務教育。通過教育，可以啟發(fā)人的理性，去改革不合理的社會制度以建立合理的社會。在狄德羅看來，國家有義務實施義務教育，同時為保障貧苦兒童入學，國家還有義務給予物質(zhì)上的幫助?？锥嗳谒膱蟾嬷械贸龊虾踹壿嫷慕Y論：既然教育是為自由付出的代價，那么它必須是義務的和免費的。這樣，無論是窮困抑或富裕，也無論是愚笨抑或聰慧，每個孩子都有上學的機會，而國家則是保證這種機會的義務人。

美國是世界上義務教育開展較早的國家，這與其源遠流長的義務教育理念是密不可分的。獨立革命戰(zhàn)爭領導人之一的杰弗遜就曾認為，教育不但有助于改進人類的道德品質(zhì)，并且是防止民主變?yōu)楸┱墓ぞ?。著眼于美國民主的前途、國家的繁榮富強、國民素質(zhì)的提高，所有自由公民的孩子都應當享有由國家提供公共費用的義務教育的機會。另一位領導人富蘭克林則認為學校應發(fā)展所有人，包括窮人和富人。通過教育，個體道德才能完善進而改善社會。因此，他在《賓夕法尼亞青年的教育目標》中指出政府有義務建立學校，并承擔教育的全部費用，因為教育可以為國家和人民帶來利益。而在當代社會，隨著民主制度在世界范圍的逐步推行，國家舉辦免費義務教育制度更加具有現(xiàn)實意義，因為，“在實行民主制度的國家中，如果有一部分人為文盲，那么民主就不可能有效地運行，除非這種制度在一極小的區(qū)域內(nèi)推行”[4]。

在經(jīng)濟文化高度發(fā)達的今天，人們更加意識到義務教育對人、對社會、對國家不可或缺。它是傳承文明、維護尊嚴、實現(xiàn)自我的最基本工具。接受一定程度的教育已成為人們追求幸福生活的敲門磚。已故聯(lián)合國兒童基金會主席詹姆斯瓊在一份提交給聯(lián)合國的報告中就曾經(jīng)指出：“義務教育是兒童走向生活的通行證?！鼻皣H教育發(fā)展委員會主席埃德加富爾在一份報告中也一針見血地指出“教育是形成未來的一個主要因素”，所謂的文盲則是“喪失了未來的人”[5]。

綜上所述，義務教育對每個人具有不可或缺的必要性，這構成了國家義務的直接依據(jù)，國家順理成章成為義務教育的義務主體。

二、國家履行義務教育義務之原則：國家最高義務原則

根據(jù)國際人權法、憲法和義務教育法的相關規(guī)定，我們所確立的國家最高義務原則是指國家在義務教育中承擔著最重要也最全面的義務，這種義務貫穿于義務教育全過程，并且國家對適齡主體能充分接受義務教育負有絕對的保障責任。具體來說，國家最高義務原則有以下幾層涵義：

（一）國家在義務教育中所承擔的義務是一種無條件義務

所謂無條件義務是指必須承擔的、不附帶任何條件的義務。無條件義務最顯著的特點就是承擔義務時不以權利主體支付對價為條件。

國家在義務教育中所承擔義務的無條件性，決定了義務教育的免費性質(zhì)。義務教育的本質(zhì)在于免費，這決定了從應然層面上思考，國家則應當是義務教育經(jīng)費的全部承擔者；從實然層面上思考，國家應當是義務教育經(jīng)費的主要承擔者。國家必須確保義務教育在義務狀態(tài)下進行，這種義務狀態(tài)，是國家基于國家權力而增進公共福利的需要，它不能以義務教育中權利主體是否支付對價為條件，更不能以任何其他理由推卸或免除自身義務。因為一旦免除國家所肩負的這種無條件義務，整個義務教育大廈也將土崩瓦解。這與私法意義上的義務大相徑庭。私法意義上的義務，是一種有條件的、相對的義務，義務主體對義務的承擔，取決于義務主體自身權利的享有。易言之，是以相對人義務履行為對價，在相對人不履行或不恰當履行所負義務時，義務主體一般可以豁免自身義務，而不為法律所譴責。無疑，國家在義務教育中所承擔的義務與私法義務截然不同。

（二）國家在義務教育中所承擔的義務是全方位深層次的

國家最高義務原則要求國家不僅負有提供免費義務教育的義務，更意味著國家在義務教育中還必須承擔細致而全面的義務。

這種細致而全面的義務是“消極義務”與“積極義務”的結合體。它要求國家不能局限于消極不侵害未成年人的受義務教育權，更重要的是積極主動地提供義務教育所需要的各種“硬件”和“軟件”設施。主要包括以下三個方面：第一，國家在其管轄范圍內(nèi)設立足夠數(shù)量的義務教育機構和教育項目，包括校舍、衛(wèi)生設施、教學資料、甚至圖書館和信息技術以及配備足夠數(shù)量的、有競爭力薪水的合格教師。第二，教育的形式和內(nèi)容（包括課程和教學方法）應該是適齡兒童可以接受的，即要符合義務教育法第3條規(guī)定的義務教育目的。第三，教育應該靈活或富有彈性。在適應不斷變化的社會和時代要求的同時，也能夠滿足不同背景的兒童身心健康發(fā)展的需要，同時還要能極大地調(diào)動適齡兒童的學習興趣，激發(fā)他們的學習積極性和主動性，不至于使他們陷入“想讀書，讀不進”的尷尬和無奈之中。聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會在《經(jīng)濟、社會和文化權利公約》第13條所提出的一般性意見中，將國家承擔的“免費提供”義務和這種全面細致義務歸納為可得到性、可進入性、可接受性和可適應性四個特征[6]，可謂是對國家這種全方位深層次義務的高度概括。

（三）國家最高義務原則還意味著國家是適齡主體的終極保護者

在某些義務主體缺位時，國家能夠挺身而出，填補由于這些義務主體缺位而導致的義務空白；而在某些機關、組織或個人妨礙適齡主體接受義務教育時，承擔起排除妨礙的義務。

義務教育是一項系統(tǒng)工程，只有國家、家長、學校和社會相互配合、相互協(xié)調(diào)，才能保證義務教育沿著正確的軌道運行。但現(xiàn)實生活紛繁復雜，一方面，某些義務主體由于種種原因處于缺位狀態(tài)，如適齡兒童有可能暫時或永遠失去家長，又沒有其他監(jiān)護人，從而導致家長這一義務主體缺位；另一方面，無論是代表國家的各級政府、學校、社會，抑或是家長，在一定程度上都具有不完全理性的功利人特點，在很多時候傾向于短期利益的獲取，而義務教育所體現(xiàn)的恰恰是一種預期的長遠利益。這種預期的長遠利益勢必和義務主體的短期利益發(fā)生劇烈沖突，導致義務主體以作為或不作為方式頻頻侵害適齡主體的義務教育權，使法律授予給適齡主體的這種基本權利得不到充分的享有。面對前一種情況，國家最高義務原則要求國家以適齡兒童利益的終極保護者身份出現(xiàn)，代位缺位者的義務。正如1871年巴黎公社在第四區(qū)告市民書所宣布的：“每一個兒童都享有不可剝奪的受教育權，因此，把兒童送到學校是家庭的責任，如果兒童沒有家庭，那是社會的責任。”[7]鑒于巴黎公社中社會和國家的同一，這種社會責任實際就是國家責任。在面對第二種情況時，國家應及時排除侵害適齡主體接受義務教育時遇到的障礙，確保每一個適齡兒童都能享受到這種最低限度權利。

在義務教育中確定國家最高義務原則，意義深遠。其一，有利于和國際人權法接軌，實現(xiàn)國際人權法規(guī)定的“人人都有受教育的權利”，真正做到“兒童有受教育的權利，所受的教育至少在初級階段應是免費的和義務性的”。其二，有利于更好地保障適齡主體的受義務教育權。在現(xiàn)實社會中，相當一部分兒童由于家庭貧困原因，受義務教育權未能得到或未能充分得到保障，表面上是由于家長、學校和社會未能履行義務，但根本的癥結還是在于代表國家的各級政府怠于履行或不恰當履行義務。國家最高義務原則的確立，毋庸置疑，將進一步明確國家在義務教育中的責任以及代表國家的各級政府的責任，為適齡主體受義務教育權的實現(xiàn)提供有效保障。

三、國家履行義務教育義務之內(nèi)容

(一)國際人權法規(guī)定的義務

根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會對《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》第13條所提出的一般性意見，在保護受教育權方面，國家應承擔三項一般性義務，即尊重受教育權、保護受教育權和實施受教育權。國家在義務教育中必須履行的義務也不例外。尊重受教育權的義務要求國家避免有礙行使受教育權行為的出現(xiàn)；保護受教育權的義務要求國家采取措施以防止第三人干涉受教育權的行使；實施受教育權的義務要求國家采取措施以便使個人或團體能夠行使受教育權。

(二)憲法和法律規(guī)定的義務

國家作為實施義務教育的義務主體，是指國家行政機關，主要是指各級人民政府及其教育主管部門等。實施義務教育的責任主要在政府。根據(jù)憲法、《教育法》、《義務教育法》及其實施細則的規(guī)定，國家在實施義務教育中應承擔的主要義務有：

1.資金投入義務

國家和各級政府對義務教育的資金投入是義務教育事業(yè)的基石，惟有對義務教育進行一定的資金投入，才能為義務教育提供人、財、物的保證?！吨腥A人民共和國教育法》第55條規(guī)定：“各級人民政府的教育經(jīng)費支出，按照事權和財權相統(tǒng)一的原則，在財政預算中單獨列項。各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長?！贝韲业母骷壵鋵嵔逃?jīng)費投入的“三個增長”，實現(xiàn)教育經(jīng)費達到《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》提出的“使財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到4%”的目標，是保證教育，特別是義務教育良性發(fā)展的重要物質(zhì)保障。國家的資金投入義務具體包括提供實施義務教育所需要的經(jīng)費，不斷增加投入，改善辦學條件；提供合格的師資并對其進行培訓；對接受義務教育的學生免收學費；國家設立助學金，幫助貧困學生就學；對經(jīng)濟落后地區(qū)實施義務教育的經(jīng)費，予以補助。

2.管理義務

義務教育是國家興辦的一項公益事業(yè)，只有加強管理，才能保證義務教育的良性發(fā)展，最終實現(xiàn)義務教育合乎國家辦學的目的。這種管理主要分為以下幾個方面：制定規(guī)劃，分階段、有步驟、有計劃地實施九年義務教育；建立義務教育的目標責任制度，把實施義務教育的情況作為對有關負責人政績考核的一項重要內(nèi)容；建立實施義務教育的監(jiān)督檢查制度，縣級以上各級人民政府應建立相應的監(jiān)督、檢查機構，把監(jiān)督、檢查實施義務教育工作納入法制的軌道；建立義務教育的獎懲制度，地方各級人民政府對實施義務教育作出突出貢獻的組織和個人給予獎勵，對違反有關法律法規(guī)的行為給予處分、處罰。

當前，以各級政府為代表的國家在履行義務教育義務方面，還存在著一些不足，主要問題表現(xiàn)在：投入義務教育的資金總量不足，財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一直徘徊在 2.5%到3%，不僅低于世界平均水平，甚至低于發(fā)展中國家的平均水平；政府對落后地區(qū)的義務教育事業(yè)及對基礎薄弱的學校投入不足，義務教育地區(qū)、城鄉(xiāng)、校際發(fā)展極不平衡；忽視對妨礙義務教育行為的監(jiān)管，侵犯受義務教育權的案件屢有發(fā)生；忽視對學校和教師考評制度的建立，未能形成一套真正有效的績效考評制度，抵制了學校和教師的活力，助長了學校和教師的惰性。諸多問題的解決，需要求各級政府在國家最高義務原則的指引下，明確義務教育職責，落實義務教育責任，為適齡主體充分享有義務教育權構筑一道最堅實的屏障。

[1][美]E·博登海默.鄧正來，譯.法理學——法律哲學與法律方法[M].北京:中國政法大學出版社,1998.

[2]秦惠民.走入教育法制深處[M].北京:中國公安大學出版社,1998.

[3]張恒山.義務先定論[M].濟南:山東人民出版社,1999.

[4][美]哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來,譯.北京:三聯(lián)書店,1997.

[5]肖雪慧.“教育與權利”[J].西南民族學院學報，1995,(3).

[6]國際人權法教程項目組編.國際人權教程：第1卷[M].北京:中國政法大學出版社,2002.

[7]曹孚.外國教育史[M].北京:人民教育出版社,1986.

On the Obligations the State Undertakes in the Compulsory Education

XIAO Xiao,GUO Huai

(Hunan First Normal University,Changsha,Hunan 410205)

The realization of the compulsory education depends on the obligation subjects such as the state,the society,the school and the family.Among them,the state’s obligation is the most important and powerful.The government,on behalf of the state,should implement international human rights law,constitution and other laws in the light of the basic principle“the state undertakes the greatest obligation”to promote the positive development of the compulsory education.

compulsory education;the state’sobligations;undertaking

G522.3

A

1674-831X（2011）04-0060-04

2010—11—20

湖南省2008年度哲學社會科學立項課題（0804017B）

肖霄(1975—)，男，湖南常德人，法律碩士，湖南第一師范學院副研究員，主要從事教育政策與教育法研究；郭槐(1975-)，男，湖南株洲人，法律碩士，株洲市盧淞區(qū)人民檢察院，主要從事行政法研究。

[責任編輯：劉濟遠]