《行政復議法》實施以來的成就、不足與展望

林興樂

(華東政法大學研究生教育院，上海200063)

行政復議是政府履行層級監(jiān)督責任和自我糾錯的重要法律制度。1999年《行政復議法》的頒布與施行，標志著行政復議作為我國一項正式的法律制度予以確立，促進了我國行政復議制度的進一步發(fā)展，為保護相對人的合法權益發(fā)揮了積極作用。但是，當前以《行政復議法》為主要依據(jù)所構建的我國行政復議制度在十多年的實施過程中存在著一些問題，并且這些問題日益影響著行政復議制度的進一步發(fā)展。回顧《行政復議法》實施以來取得的成就，同時反思其在實施過程中的不足，對完善我國行政復議制度有重要意義。

一、監(jiān)督與救濟:《行政復議法》取得的成就回顧

《行政復議法》在制定時確立的功能主要有兩個:一是監(jiān)督行政機關依法行政，二是保護公民、法人和其他組織的合法權益。在這十多年間，《行政復議法》圍繞著這兩個功能，在復議實施的力度、廣度與深度等方面取得了重要成就。

1.范圍擴大、程序簡化、管轄明確等提高了復議實施的力度

1990年國務院《行政復議條例》雖然在立法上使我國的行政復議制度趨向統(tǒng)一，但在內容上還存在諸多缺陷，如:受案范圍過于狹窄，僅限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權和財產(chǎn)權的具體行政行為;期限過短，形式單一，申請復議的期限被規(guī)定為15天，最短的是5天，方式只有書面形式一種;管轄權配置不合理，條條管轄占了較大比重;等等。［1］

《行政復議法》頒布實施之后，在復議范圍、申請程序、復議管轄等內容上都進行了革新，如:在受理范圍上規(guī)定，公民、法人和其他組織等只要認為自身的合法權益受到了行政機關的侵犯，就可以依據(jù)《行政復議法》等有關規(guī)定向行政復議機關提出復議申請，從而取得法律救濟;在程序上突出便民原則，對以往的行政復議申請程序進行了簡化，申請期限從一般的15天延長至60天，既可以書面申請，也可以口頭申請;在復議管轄方面確立了條塊管轄相結合的管轄方式，同時還明確規(guī)定不具有管轄權的縣級人民政府對公民等提出復議申請有負責轉送的義務。

2.對抽象行政行為的審查擴展了復議實施的廣度

抽象行政行為是指特定的國家行政機關在行使行政權過程中制定法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布決定、命令。我國《憲法》和有關法律法規(guī)等明確規(guī)定，上級行政機關對下級行政機關制定的不適當?shù)臎Q定、命令有權改變或者撤銷。但以行政層級監(jiān)督與內部監(jiān)督為特色的行政復議制度，在早期只限于對具體行政行為進行監(jiān)督，如《行政復議條例》第十條明確規(guī)定，公民、法人和其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的不能提起行政復議。在實踐中，行政機關的抽象行政行為與具體行政行為相比造成的影響范圍更廣，造成的危害性也更大。

《行政復議法》將對抽象行政行為的審查監(jiān)督納入了行政復議范圍。該法第七條明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請?！缎姓妥h法》的這一規(guī)定，是對我國行政復議制度的重大突破。它將對抽象行政行為的審查啟動權交給行政相對人，使行政相對人擁有了更廣泛、更真實的權利救濟。［2］

3.合法性與合理性審查強化了復議實施的深度

合理性審查是我國行政復議制度區(qū)別于行政訴訟制度的一個重要特征。1989年的《行政訴訟法》第五條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。這一規(guī)定確定了人民法院審理行政案件的合法性審查原則，即只審查具體行政行為是否證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)是否正確、程序是否合法以及是否存在超越職權、濫用職權和不履行法定職責的情形，而不涉及行政行為的動機是否正當，內容是否客觀公正、合情合理等合理性問題。現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實質主義法治。形式主義法治僅要求行政行為合法，即要求行政活動在法律規(guī)定范圍內進行，是一種合法性控制;實質主義法治對行政機關依法行政提出了更高的要求，行政行為不僅要合法，而且要合理，體現(xiàn)公正。作為對合法性審查的延伸和補充，合理性審查應運而生，這一原則被規(guī)定在《行政復議法》中。

《行政復議法》第三條規(guī)定，行政復議機關審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定。這一規(guī)定延續(xù)了《行政復議條例》的有關規(guī)定，繼續(xù)將對具體行政行為的合理性審查納入行政復議審查范圍。行政復議通過對具體行政行為合法與合理性審查，能夠彌補司法審查的不足，有利于公民權益的救濟以及監(jiān)督行政機關合法合理行使行政職權。

二、缺陷與停滯:《行政復議法》施行過程中的不足及反思

《行政復議法》的實施在取得重大成就的同時，還存在諸多的問題，特別是近些年行政復議制度在整體運行過程中出現(xiàn)了停滯不前的現(xiàn)象。如《行政復議法》施行后的第一年，即2000年，行政復議申請的數(shù)量從1999年的36453件陡升到74448件，上升了51%，在2001年則達到83487件，從2002年開始，行政復議申請數(shù)量開始下滑，雖然此后有過短暫回升，但總體態(tài)勢是徘徊不前，處于一種較為尷尬的境地。［3］造成《行政復議法》實施出現(xiàn)困境的因素有多個，其中以下三個較為突出:

1.行政復議的公正性不足

公正是法律的核心價值。如果一個法律制度使當事人和社會公眾明顯感覺不公平，通過該制度而產(chǎn)生的行政決定就難以被相對人接受或執(zhí)行，人們甚至會對這樣的法律程序失去信心。行政復議作為相對人維護其合法權益的一種行政救濟途徑，也是行政機關內部自我糾錯的一種自我監(jiān)督制度。公正性是行政復議機關依法進行行政復議活動必須達到的最起碼的要求。

但在實踐中，由于制度設計的欠缺以及其他因素的影響，目前復議案件的辦理質量不盡如人意，公正性不足。如從2005年到2008年，全國范圍內的行政訴訟案件的數(shù)量分別為53194件、55236件、53596件、46441件，其中經(jīng)過行政復議程序的案件數(shù)量分別為12518件、11576件、11718件、12043 件，比重約為 23.5%、20.9%、21.9%、25.9%，而在審結方式上，經(jīng)過行政復議的行政訴訟案件有著較高的維持率，如從2005年至2008年，這一比重分別為60%、58%、66%、67%。①2006—2009年版《中國法律年鑒》“統(tǒng)計資料”、“行政復議機關”部分。這種高維持率凸顯了行政復議與行政訴訟中存在一定的不公正現(xiàn)象，也間接說明了公權力在我國的強大與公民的弱勢。行政相對人寄希望于通過行政復議與行政訴訟這兩種正當?shù)募m紛解決機制維護自己的合法權益，但是在走完這兩種程序后依然得不到有利于自己的判決，這也正是造成實踐中信訪案件數(shù)量有增無減的重要原因之一。

2.行政復議的效率優(yōu)勢不能得到有效發(fā)揮

與其他行政爭議解決機制相比，行政復議制度具有的一個明顯優(yōu)勢就是快捷、便利和高效，《行政復議法》充分體現(xiàn)了效率優(yōu)先這一基本的價值取向。行政復議制度的性質與地位決定了其不僅要求體現(xiàn)公正性，還特別強調效率價值，從而實現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一。［4］

然而，從我國《行政復議法》施行以來的有關數(shù)據(jù)看，行政復議的效率優(yōu)勢并沒有發(fā)揮出來。例如在實踐中，受傳統(tǒng)官僚主義與“行政化”指導思想的影響，很多地方行政復議機關用公文審批方式來辦理復議案件，提出申請的案件通常要經(jīng)過多道審批程序。此外，全國許多省市人民政府還通過專門下發(fā)“紅頭文件”的方式，強制性地要求復議機構必須依照層層審批程序辦理行政復議案件。行政復議制度的效率優(yōu)勢無法得到彰顯，也成為阻礙我國行政復議制度發(fā)展的因素之一。

3.行政復議的社會公信力下降

我國長期的行政復議實踐證明，行政復議作用的發(fā)揮離不開一個前提——行政復議公信力。行政復議公信力越高，公眾提起和參與行政復議的熱情就越高，行政復議作用的發(fā)揮就越大，反之行政復議作用的發(fā)揮就十分有限。［5］行政復議呈明顯下滑態(tài)勢與行政復議公信力的下降存在密切關系，如不及時解決，將最終陷入惡性循環(huán)。

近幾年行政復議呈現(xiàn)出受理案件數(shù)量下降的態(tài)勢，但與此形成鮮明對比的是，信訪卻備受群眾的青睞。全國各地同一時期信訪案件數(shù)量竟是行政復議案件數(shù)量的數(shù)百甚至上千倍之多。其中，有相當一部分信訪案件屬于行政復議受理范圍。如2004年全國縣以上黨政信訪部門受理群眾來信來訪總量達1373.6萬件(人)次，而同年全國行政復議案件僅為81833件。實踐中，廣大群眾寧愿選擇信訪這一多少帶點“人治”色彩的非正常制度，［6］也不愿意選擇行政復議這種既經(jīng)濟又便利、既快捷又徹底的糾紛解決方式。這種現(xiàn)象表明，行政復議的公信力下降，行政復議沒能成為廣大群眾最愿選擇的救濟途徑。

三、改革與完善:《行政復議法》的未來發(fā)展展望

首先，應明確行政復議功能定位。長期以來，在行政復議制度的功能定位問題上，學者圍繞著行政復議的司法化與非司法化進行了長時間的探討。支持司法化的學者認為，復議機關應當具有獨立性和超然地位，并設置司法化的程序;支持非司法化的學者則認為，行政復議活動是一種行政機關的層級監(jiān)督，是一種行政性制度，區(qū)別于行政訴訟等司法制度。［7］本文認為，行政復議本身是一種行政層級監(jiān)督制度，具有行政性不容置疑，但是基于維護復議公正性的考慮，應當健全行政復議實施中的公正機制，如在行政機關體系中設置專職復議機關以及建立復議監(jiān)督監(jiān)察機關等。

其次，應擴大行政復議的受案范圍。在當前我國政府職能轉變尚不到位、行政機關還習慣對行政事務進行大包大攬的情況下，一部分行政管理行為是難以納入行政救濟渠道的，這也是為什么廣大群眾“信訪不信法”的一個重要的潛在制度原因。［8］要解決這一問題，就必須擴大行政救濟范圍。《行政復議法》已明確規(guī)定，只要公民、法人和其他組織認為自己的合法權益受到行政主體行使公權力的侵犯，無論是作為還是不作為，無論是抽象行為還是具體行為，都應當納入行政救濟范圍。本文認為，相關部門可考慮將學校影響學生受教育權的行為、村委會受行政機關委托實施的非自治性行為以及行政機關人事處理等內部行政行為等納入行政復議的受案范圍。

再次，應完善行政復議的審理機制。審理機制包括審理組織、審理程序等多方面內容。《行政復議法》在實施過程中遇到的諸多障礙，既與行政權的過于強大有關，也與行政復議審理機制的不規(guī)范、不健全有密切關系。本文認為，完善行政復議審理機制應包括:在審理組織上，以保證行政復議公正性的原則要求為導向，建立相對獨立、集中行使行政復議職權的工作機構，如河南、山東等地建立的行政復議委員會;在審理程序上，要逐步建立行政復議聽證制度、回避制度、證據(jù)規(guī)則制度、當事人質證和辯論制度、律師參與行政復議制度等。

［1］ 青鋒.中國行政復議制度的發(fā)展、現(xiàn)狀和展望［J］.上海政法學院學報，2006(1):22－36.

［2］ 應松年，袁曙宏.走向法治政府:依法行政理論研究與實證調查［M］.北京:法律出版社，2001.

［3］ 周漢華.行政復議司法化:理論、實踐與改革［M］.北京:北京大學出版社，2005:111.

［4］ 袁明圣.效率:行政復議的價值取向［J］.廣西政法管理干部學院學報，2001(3):14－17.

［5］ 張華民.論提升我國行政復議公信力［J］.廣東行政學院學報，2008(12):46－49.

［6］ 章志遠.行政復議困境的解決之道［J］.長春市委黨校學報，2008(1):80－84.

［7］ 周漢華.行政復議司法化［J］.環(huán)境法律評論，2004(1):5－6.

［8］ 李立.行政復議法醞釀修改，改革方向是逼退“官官相護”［N］.法制日報，2009－02－20.