完善我國信息化納稅服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系的構(gòu)想

姚巧燕，毛傳博

(1.安徽省宿州市國際稅收研究會，安徽宿州234000;2.宿州市國稅局車購稅管理分局，安徽 宿州234000)

對納稅服務(wù)工作進行質(zhì)量監(jiān)管是一種可以讓納稅服務(wù)保持正確的方向并不斷改進的工作機制。目前，稅務(wù)部門實行的對納稅服務(wù)質(zhì)量的評價是和人事管理機制緊密聯(lián)系在一起的，首先確定可量化的評估目標(biāo)，然后為了實現(xiàn)這個評估目標(biāo)建立各種評估標(biāo)準(zhǔn)，最后根據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)對工作進行服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。雖然這種機制是一種有益的嘗試，但是各地實施的標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一，缺乏一個比較系統(tǒng)的體系，特別是專門針對信息化納稅服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管體系更是少之又少，需要對此進一步完善。

一、設(shè)計考核指標(biāo)

質(zhì)量監(jiān)管體系關(guān)心的是質(zhì)量監(jiān)管對象及其組織管理部門先前所制定的目標(biāo)，尤其是考核對象在提供商品或服務(wù)過程中所提供的主要數(shù)量保證、質(zhì)量保證、效果承諾等方面的因素。設(shè)計質(zhì)量監(jiān)管指標(biāo)就是要將這些主要因素具體表現(xiàn)在質(zhì)量監(jiān)管體系上。此處的質(zhì)量監(jiān)管指標(biāo)是指那些根據(jù)需要對評價對象進行全面分析，尋找到反映實際情況的可量化的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，質(zhì)量監(jiān)管指標(biāo)要為考核內(nèi)容服務(wù)，且質(zhì)量監(jiān)管指標(biāo)的分類必須堅持科學(xué)完整、實用規(guī)范原則，否則考核的實際目的就不是很明確。納稅服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系中最核心的環(huán)節(jié)就是考核指標(biāo)的選擇。因此，我們在設(shè)計考核體系時應(yīng)盡可能地在理論上尋找相關(guān)科學(xué)依據(jù)，并且讓其在實踐上也具有可行性。在此基礎(chǔ)之上我們須進一步對指標(biāo)體系中的每一個指標(biāo)依照其重要程度，賦予其不同的權(quán)重。在具體的考核監(jiān)管活動中，可以對監(jiān)管指標(biāo)依照考核結(jié)果與實際發(fā)生效果進行細微的調(diào)整。須注意的是，監(jiān)管指標(biāo)的調(diào)整要遵循階段性原則，也就是說，除了適應(yīng)期外，指標(biāo)調(diào)整的頻率不宜過高，并且在設(shè)計指標(biāo)時就應(yīng)明確規(guī)定調(diào)整時間，以確保結(jié)果公平合理。

本文依照可控制、可測量原則對國家稅務(wù)總局《納稅服務(wù)工作規(guī)范(試行)》規(guī)定的納稅服務(wù)的總體目標(biāo)逐層進行分解、概括，每一項稅收業(yè)務(wù)都從業(yè)務(wù)描述、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、操作時間限制等方面進行了規(guī)范，并且將各項業(yè)務(wù)處理的基本要求進行了整合，實現(xiàn)各部門、各崗位、各環(huán)節(jié)之間的無縫銜接，結(jié)合信息化技術(shù)指標(biāo)自身的特點，最終形成具體的、可操作的納稅服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管指標(biāo)。

(一)服務(wù)指標(biāo)的設(shè)計

納稅服務(wù)作為稅收信息化建設(shè)的一個重要使用方向，是納稅服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的核心內(nèi)容之一。其指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)包括利用信息化來提供納稅服務(wù)進程中的所有服務(wù)供給環(huán)節(jié)，對其進行質(zhì)量監(jiān)管就是考察納稅服務(wù)有沒有依據(jù)納稅人實際需求的納稅服務(wù)來設(shè)計考核系統(tǒng)和模塊。

服務(wù)指標(biāo)的設(shè)計首先考查信息化載體下納稅服務(wù)的內(nèi)容是否存在，然后考查與這些內(nèi)容直接相關(guān)聯(lián)的質(zhì)量與社會效應(yīng)問題。由此可以看出，服務(wù)指標(biāo)包含著以下兩個方面的內(nèi)容:一是服務(wù)指標(biāo)的存在性(SE)。服務(wù)指標(biāo)的存在性問題既要考慮物理性服務(wù)指標(biāo)存在性(SEP)，又要考慮服務(wù)理念存在性(SET)。物理性服務(wù)指標(biāo)存在性具體包括標(biāo)準(zhǔn)信息化載體下納稅服務(wù)的基本內(nèi)容設(shè)置，如是否設(shè)置12366咨詢平臺、論壇、BBS、免費稅務(wù)交流郵箱、稅務(wù)局網(wǎng)絡(luò)信息傳遞平臺、流動納稅服務(wù)車、弱勢群體納稅服務(wù)等。由于這類指標(biāo)所考察的對象具有一定的固定性特征，所以對它們的質(zhì)量監(jiān)管比較快捷，監(jiān)管難度也較低。服務(wù)理念存在性則要求稅務(wù)機關(guān)真正轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)稅務(wù)工作模式，嚴(yán)格按照服務(wù)型政府理念積極為納稅人提供滿意的納稅服務(wù)，將納稅服務(wù)由被動提供變?yōu)橹鲃犹峁?。二是服?wù)質(zhì)量與社會效應(yīng)指標(biāo)(SQ)。由于納稅服務(wù)的質(zhì)量與社會效應(yīng)難以用經(jīng)濟學(xué)意義上的產(chǎn)出效應(yīng)來衡量，所以對服務(wù)指標(biāo)的質(zhì)量與社會效應(yīng)進行監(jiān)管與考察在當(dāng)前技術(shù)條件下難度非常大。若要真正考察納稅服務(wù)對整個社會的效果，就應(yīng)強調(diào)服務(wù)指標(biāo)的質(zhì)量與社會效應(yīng)是繼續(xù)開展納稅服務(wù)的必然措施。鑒于服務(wù)指標(biāo)的質(zhì)量與社會效應(yīng)監(jiān)管體系在整個納稅服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系中的重要性，筆者在這里采用內(nèi)外部相結(jié)合的監(jiān)管體系。

內(nèi)部監(jiān)管指標(biāo)體系(SQI)主要是指納稅服務(wù)部門自我考察監(jiān)管(SQI1)、本級稅務(wù)監(jiān)察機關(guān)對納稅服務(wù)部門的監(jiān)督考察(SQI2)、上級稅務(wù)行政機關(guān)對本級納稅服務(wù)部門的監(jiān)督考察(SQI3)。內(nèi)部監(jiān)管體系在很多場合下有可能存在相互重疊的地方。鑒于此，筆者在這里分別強調(diào)它們各自的監(jiān)督重點。納稅服務(wù)部門自我監(jiān)督考察指標(biāo)包括以下幾個方面的內(nèi)容:納稅服務(wù)人員的準(zhǔn)時到崗或上班正點率(SQI11)、對納稅人問題或意見的回復(fù)速度(SQI12)、疑難問題處理方式方法是否恰當(dāng)(SQI13)、稅務(wù)信息(如稅務(wù)網(wǎng)站信息)更新率(SQI14)等問題。這些監(jiān)管指標(biāo)更多地傾向于對納稅服務(wù)部門的日常考核。本級稅務(wù)監(jiān)察機關(guān)對納稅服務(wù)部門的監(jiān)督考察主要是指監(jiān)察部門為了有效行使監(jiān)察權(quán)力，對任何屬于監(jiān)察范圍的行為實施合法性、合理性、準(zhǔn)確性監(jiān)察?？紤]到稅務(wù)監(jiān)察部門的工作范圍比較廣，稅務(wù)監(jiān)察部門監(jiān)管納稅服務(wù)部門的服務(wù)質(zhì)量與社會效應(yīng)應(yīng)從以下幾個方面來展開:納稅服務(wù)部門上班正點率的隨機抽檢(SQI21)、電話咨詢服務(wù)準(zhǔn)確率日常監(jiān)察(SQI22)、網(wǎng)絡(luò)咨詢服務(wù)準(zhǔn)確率日常監(jiān)察(SQI23)、納稅服務(wù)人員服務(wù)態(tài)度綜合考察(SQI24)、移動服務(wù)平臺質(zhì)量綜合評估(SQI25)等。信息化載體下納稅服務(wù)的主要內(nèi)容在于利用信息化手段來綜合提高納稅服務(wù)的質(zhì)量，質(zhì)量的提高以回答問題的準(zhǔn)確率來衡量。因此，本級稅務(wù)監(jiān)察部門對納稅服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管內(nèi)容側(cè)重于對納稅服務(wù)內(nèi)容準(zhǔn)確率的日常監(jiān)察，即電話咨詢服務(wù)準(zhǔn)確率的日常監(jiān)察和網(wǎng)絡(luò)咨詢服務(wù)準(zhǔn)確率的日常監(jiān)察。上級稅務(wù)行政機關(guān)對本級納稅服務(wù)部門的監(jiān)督考察主要是指上級稅務(wù)行政主管部門對本級稅務(wù)部門尤其是納稅服務(wù)部門工作的業(yè)務(wù)監(jiān)管。在現(xiàn)實生活中，上級部門的監(jiān)督考察是對下級部門具體行政行為的監(jiān)督，上級稅務(wù)行政主管部門對下級稅務(wù)機關(guān)在提供納稅服務(wù)方面的行政行為監(jiān)督也在此列。為了約束下級稅務(wù)行政主管部門尤其是納稅服務(wù)部門的行為，上級稅務(wù)行政主管部門對納稅服務(wù)部門的質(zhì)量監(jiān)管指標(biāo)主要涵蓋以下內(nèi)容:電話咨詢服務(wù)準(zhǔn)確率(隨機調(diào)查)(SQI31)、網(wǎng)絡(luò)咨詢服務(wù)準(zhǔn)確率(隨機調(diào)查)(SQI32)、納稅服務(wù)人員服務(wù)態(tài)度(隨機調(diào)查)(SQI33)等。從某種程度上看，納稅服務(wù)部門對納稅服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督是將“運動員”與“裁判”角色合二為一的做法，其質(zhì)量監(jiān)督盡管必須存在，但實際上可能達不到預(yù)期目標(biāo);本級稅務(wù)監(jiān)察機關(guān)對納稅服務(wù)部門的監(jiān)督則偏重于對本級稅務(wù)部門內(nèi)容的監(jiān)督，其力度可能不大，其效果也可能不是十分理想。因此，應(yīng)強調(diào)上級稅務(wù)行政主管部門在現(xiàn)實行政管理體制下有力地監(jiān)督下級部門的行政行為。

外部監(jiān)管指標(biāo)體系(SQE)是指非稅務(wù)部門為對信息化載體下納稅服務(wù)工作實施有效質(zhì)量監(jiān)管而設(shè)立的監(jiān)管指標(biāo)體系。它主要包括稅務(wù)機關(guān)所組織的納稅服務(wù)專家組納稅服務(wù)質(zhì)量評議結(jié)果(SQE1)、稅務(wù)機關(guān)組織的納稅服務(wù)外部監(jiān)管員納稅服務(wù)質(zhì)量評議結(jié)果(SQE2)、納稅人對納稅服務(wù)的總體評價(SQE3)、第三方獨立調(diào)查機構(gòu)對納稅服務(wù)質(zhì)量調(diào)查結(jié)果(SQE4)、政府行風(fēng)測評中有關(guān)稅務(wù)機關(guān)行風(fēng)評議結(jié)果(SQE5)。納稅服務(wù)專家組所提供的納稅服務(wù)質(zhì)量評議結(jié)果(SQE1)主要是納稅服務(wù)機關(guān)聘請稅務(wù)專家對稅務(wù)機關(guān)開展的納稅服務(wù)作一個綜合性評議。評議內(nèi)容包含以下幾個方面:納稅服務(wù)項目設(shè)置合理性(SQE11)、納稅服務(wù)項目設(shè)置實時性(SQE12)、稅收咨詢準(zhǔn)確率(隨機調(diào)查)(SQE13)、納稅服務(wù)人員服務(wù)態(tài)度(隨機調(diào)查)(SQE14)等。納稅服務(wù)外部監(jiān)管員納稅服務(wù)質(zhì)量評議結(jié)果(SQE2)主要是稅務(wù)機關(guān)組織外部監(jiān)管員對納稅服務(wù)帶給納稅人的主觀印象進行綜合評議。由于稅務(wù)機關(guān)組織的納稅服務(wù)外部監(jiān)管員并非專業(yè)性問題解答人員，他們無法對納稅服務(wù)問題的準(zhǔn)確性作出明確解答，所以他們對納稅服務(wù)的綜合評議主要是利用市場化的服務(wù)理念來評價納稅服務(wù)。第三方獨立調(diào)查機構(gòu)對納稅服務(wù)質(zhì)量調(diào)查結(jié)果(SQE4)是納稅服務(wù)機構(gòu)委托第三方獨立調(diào)查機構(gòu)對納稅服務(wù)進行綜合評判，并提出相關(guān)的整改建議。由于第三方獨立調(diào)查機構(gòu)對納稅服務(wù)的評判具有完全獨立性，嚴(yán)格按照納稅服務(wù)評價目的和現(xiàn)實問題來獨立開展，所以它的結(jié)論具有很高的參考價值。SQE4在現(xiàn)實生活中可以細化為兩個部分的內(nèi)容，一是納稅服務(wù)內(nèi)容的準(zhǔn)確性評價指標(biāo)(SQE41)，二是納稅服務(wù)態(tài)度評價指標(biāo)(SQE42)。前者重在強調(diào)納稅服務(wù)內(nèi)容的真實性，后者重在強調(diào)利用現(xiàn)實生活中普通公民享有服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來考察納稅服務(wù)部門所提供的納稅服務(wù)質(zhì)量問題。政府行風(fēng)測評中有關(guān)稅務(wù)機關(guān)行風(fēng)評議結(jié)果(SQE5)是稅務(wù)部門作為政府行政部門的組成部分在整個行風(fēng)測評中的評議情況，它是納稅人對稅務(wù)機關(guān)綜合印象的直觀反映。這個綜合印象并非專業(yè)性評議，所以它的指標(biāo)構(gòu)成比較單一。

綜合來看，上述納稅服務(wù)指標(biāo)設(shè)計更多地考慮了服務(wù)本身所具有的服務(wù)效率、互動性、服務(wù)覆蓋面、非正常業(yè)務(wù)的識別處理能力、弱勢納稅群體訪問的便利性、時空上的靈活度、核心業(yè)務(wù)流程的實現(xiàn)度、部門之間的信息流整合度等，但尚未涉及納稅服務(wù)的技術(shù)使用水平方面的指標(biāo)設(shè)計問題。在信息化背景下，這個問題必須考慮，否則與時俱進就無從談起。

(二)技術(shù)指標(biāo)的設(shè)計

技術(shù)平臺的發(fā)展是稅收信息化建設(shè)的重要驅(qū)動力量，信息化納稅服務(wù)能否成功，取決于技術(shù)支持力度的大小與實施質(zhì)量的高低。在滿足基本稅收業(yè)務(wù)實際需求的前提下，稅務(wù)部門對信息化技術(shù)的引入非常重要，尤其是對納稅服務(wù)來說其重要性更為突出。技術(shù)指標(biāo)的設(shè)計必須考慮到技術(shù)的實際運用情況和系統(tǒng)可持續(xù)性要求，即技術(shù)指標(biāo)的設(shè)計必須考慮到技術(shù)運用和技術(shù)維護兩個方面的內(nèi)容。具體細化到指標(biāo)體系時，前者為技術(shù)應(yīng)用指標(biāo)(TA)，后者為技術(shù)維護指標(biāo)(TC)。

就技術(shù)應(yīng)用而言，我們可以將此指標(biāo)進一步細化為技術(shù)普及程度(TAP)和技術(shù)更新程度(TAR)。普及程度主要強調(diào)信息化技術(shù)在納稅服務(wù)工作中的實際運用情況，即是否在各相關(guān)納稅服務(wù)部門得到真正運用。技術(shù)普及程度指標(biāo)可以具體到納稅服務(wù)系統(tǒng)的友好性(TAP1)(如稅務(wù)網(wǎng)站界面是否簡單明晰、站點及網(wǎng)頁頁面的設(shè)計是否美觀、對納稅人有沒有特別的技術(shù)要求，這些都影響著納稅人對網(wǎng)絡(luò)信息資源的使用)和納稅服務(wù)系統(tǒng)的靈活度及可擴展程度(TAP2)(比如網(wǎng)站的后臺管理系統(tǒng)要具有良好的系統(tǒng)維護功能，以便支持網(wǎng)絡(luò)的不斷升級改造、網(wǎng)站內(nèi)容的適時更新。靈活性則要求這種系統(tǒng)必須能夠適時處理稅收政策變化所帶來的申報材料和處理流程的異常情況)。技術(shù)更新程度主要強調(diào)信息化技術(shù)的更新?lián)Q代程度。信息化技術(shù)對納稅人的影響程度較大，這給稅務(wù)機關(guān)提供納稅服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)，稅務(wù)機關(guān)必須按照新時期納稅服務(wù)的基本要求及時更新信息化技術(shù)。信息化并不是一個固定模式，它是一個不斷更新、完善的體現(xiàn)。因此，不斷地成功更新納稅服務(wù)供給系統(tǒng)，并在實際工作中將其有效運用到實務(wù)工作中，這是納稅服務(wù)機關(guān)和納稅人所希望看到的信息化發(fā)展局面。但更新技術(shù)也對納稅服務(wù)工作及其在信息化條件下開展的穩(wěn)定性提出了新的挑戰(zhàn)。信息化程度越高，納稅服務(wù)對信息系統(tǒng)的依賴性就越大，開展可持續(xù)性的納稅服務(wù)所面臨的風(fēng)險就越高。如若更新的納稅服務(wù)系統(tǒng)不符合納稅人的實際需求，則這種境況不但會影響稅務(wù)機關(guān)開展正常的納稅服務(wù)，還會直接影響納稅人對稅務(wù)機關(guān)提供納稅服務(wù)的態(tài)度和初衷產(chǎn)生質(zhì)疑，可能在一定程度上刺激納稅人對稅務(wù)工作產(chǎn)生抵觸情緒。在這個背景下，稅務(wù)機關(guān)提供納稅服務(wù)的最終目標(biāo)——有效降低納稅人無知性不遵從，將可能轉(zhuǎn)化為故意性稅收不遵從。由此可見，技術(shù)的更新程度是對稅務(wù)機關(guān)提供納稅服務(wù)的綜合考驗。

就技術(shù)維護而言，它更側(cè)重于強調(diào)納稅服務(wù)系統(tǒng)運行的持續(xù)性、穩(wěn)定性?，F(xiàn)實生活中，我們可以將此指標(biāo)進一步細化為以下四個方面的內(nèi)容:一是納稅服務(wù)信息化系統(tǒng)的穩(wěn)定性(TCS)，如系統(tǒng)處理的正確程度(TCS1)、系統(tǒng)設(shè)計的創(chuàng)新性(TCS2)、系統(tǒng)出現(xiàn)故障后的即時恢復(fù)速度(TCS3)、系統(tǒng)恢復(fù)成本(TCS4)。二是納稅服務(wù)組織管理部門參與的可持續(xù)性(TCO)。在納稅服務(wù)信息化建設(shè)過程中，稅務(wù)工作人員對于信息系統(tǒng)建設(shè)的參與程度等因素決定著組織的可持續(xù)性。沒有納稅服務(wù)人員的積極參與，納稅服務(wù)策略即使制定得再好，也只是一句口號。三是外包管理的審核與控制能力(TCM)以及承建企業(yè)的生存能力(TCG)。考慮到我國稅務(wù)部門尚不具備獨立自主開發(fā)系統(tǒng)和規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的能力，稅收信息系統(tǒng)的日常研發(fā)和維護業(yè)務(wù)通常都是以委托代理的形式承包給非稅收主管部門的信息系統(tǒng)研發(fā)公司，即先由政府部門結(jié)合自己的實際情況、履行職責(zé)、完成工作任務(wù)的需要提出具體要求，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)集成商/開發(fā)商按照稅務(wù)部門的要求進行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的集成與規(guī)劃，完成建網(wǎng)任務(wù)。因此，外包管理的審核與控制、承建企業(yè)的生存能力等因素需要在設(shè)計業(yè)務(wù)可持續(xù)性的指標(biāo)時被涵蓋進去。

綜合起來，我們可以將信息化載體下納稅服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系繪制成圖1:

二、建立指標(biāo)權(quán)重集

由于各個考核指標(biāo)在考核體系中的相對重要性并不嚴(yán)格一致，為了準(zhǔn)確評價納稅服務(wù)部門的實際工作效果和信息化納稅服務(wù)平臺的工作效率，納稅服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管部門可以通過層次分析法賦予各個評價指標(biāo)適當(dāng)?shù)臋?quán)重。當(dāng)然，在具體賦予權(quán)重前，我們還需聘請有關(guān)專家對整個指標(biāo)體系內(nèi)的各個指標(biāo)的相對重要性予以充分考察，使之符合納稅服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的根本要求。我們建議降低客觀性指標(biāo)的權(quán)重值，提高主觀性指標(biāo)的權(quán)重值?？陀^性指標(biāo)的考核難度比較低，同時又有一定的客觀性和可持續(xù)性，因此，其權(quán)重值理應(yīng)較低。主觀性指標(biāo)如服務(wù)指標(biāo)中的諸多指標(biāo)量化的可能性不大，但又直接關(guān)系著納稅服務(wù)質(zhì)量高低和納稅人認(rèn)可程度問題，因此有必要提高其權(quán)重值。

三、監(jiān)管結(jié)果的計算

通過各種方式獲取的指標(biāo)信息由組織質(zhì)量監(jiān)管的單位統(tǒng)一進行信息整合，按照最初設(shè)計的權(quán)重計算出各項基礎(chǔ)指標(biāo)的評價值，然后從基礎(chǔ)指標(biāo)開始，按照預(yù)定的權(quán)重關(guān)系逐層對各指標(biāo)指數(shù)進行加權(quán)，最后得出總體的信息化納稅服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管值。

［1］ 張珍連.網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)研究［J］.情報雜志，2005(2):82－83.

［2］ 張秀蓮.基于稅收信息化條件下我國納稅服務(wù)體系的構(gòu)建［J］.稅務(wù)研究，2009(8):79－82.

［3］ 張哲驍.信息化納稅服務(wù)系統(tǒng)優(yōu)化與控制研究［D］.無錫:江南大學(xué)，2008.