“十二五”減排挑戰(zhàn)與對(duì)策探討

張仁志

（中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院，河北秦皇島066004）

“十二五”減排挑戰(zhàn)與對(duì)策探討

張仁志

（中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院，河北秦皇島066004）

通過(guò)總結(jié)“十一五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作取得的主要成果，及對(duì)“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)的分析，論述了“十二五”減排面臨的挑戰(zhàn)，并從強(qiáng)化法律、管理、行政、經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)施結(jié)構(gòu)減排和清潔生產(chǎn)等方面提出了可行性建議，以期確保國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“十二五”規(guī)劃；污染減排；全防全控；結(jié)構(gòu)減排；清潔生產(chǎn)

“十一五”期間，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作取得了明顯的進(jìn)步，環(huán)境質(zhì)量也得到了改善，但環(huán)境形勢(shì)依然“嚴(yán)峻”。一是傳統(tǒng)污染物排放量仍然較大，超過(guò)大部分地區(qū)的環(huán)境容量，致使一些區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；二是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)人體健康危害更大的新的環(huán)境問(wèn)題不斷產(chǎn)生，特別是危險(xiǎn)化學(xué)品、持久性有機(jī)污染物（POPs）、電子垃圾等；三是水和大氣的環(huán)境問(wèn)題依然突出，土壤的污染問(wèn)題又在凸顯，土壤污染防治與修復(fù)將成為環(huán)境保護(hù)工作的又一重點(diǎn)[1]；四是城市和工業(yè)污染問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決，集中養(yǎng)殖污染和農(nóng)村面源污染問(wèn)題已成為一些流域的主要污染源。

1 “十一五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)取得的主要成果

“十一五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)取得的主要成果如下：

以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，探索中國(guó)特色環(huán)保新道路，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)變，讓江河湖泊休養(yǎng)生息等戰(zhàn)略思想逐步形成共識(shí)；以污染物減排兩項(xiàng)約束性指標(biāo)為抓手，促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量改善，帶動(dòng)了全面工作；通過(guò)總量核查、流域規(guī)劃評(píng)估等措施，嚴(yán)格落實(shí)了地方政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任；以大工程帶動(dòng)大治理，污水處理廠和電廠脫硫設(shè)施等工程建設(shè)取得了突破性進(jìn)展；以脫硫電價(jià)為標(biāo)志的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策得以落實(shí)，規(guī)劃保障措施有所加強(qiáng)[2]。

主要污染物排放基本得到控制，環(huán)境污染惡化趨勢(shì)得到一定程度的緩解，重點(diǎn)流域和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不斷改善，生態(tài)保護(hù)工作穩(wěn)步推進(jìn)，群眾環(huán)境意識(shí)明顯增強(qiáng)。2009年全國(guó)化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量比2005年分別下降了9.66%和13.14%，二氧化硫減排提前1年完成“十一五”規(guī)劃目標(biāo)；全國(guó)脫硫機(jī)組裝機(jī)容量達(dá)到4.61億kW，形成年脫硫能力1200萬(wàn)t，脫硫裝機(jī)占火電總裝機(jī)的比例由12%上升到71%；城鎮(zhèn)污水處理率提高到75%；全國(guó)七大水系國(guó)控?cái)嗝婧糜冖箢愃|(zhì)的比例由2005年的41%提高到2009年的57.1%，地表水國(guó)控?cái)嗝媪英躅愃|(zhì)比例下降到20.6%；環(huán)保重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量好于Ⅱ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)天數(shù)超過(guò)292天的城市比例超過(guò)95%，均實(shí)現(xiàn)了“十一五”規(guī)劃的目標(biāo)；全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝娓咤i酸鹽指數(shù)年平均濃度比2005年下降了29.2%；環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量達(dá)到Ⅱ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市比例由40.7%提高到67.3%。

2 “十二五”規(guī)劃目標(biāo)

到2015年，主要污染物排放得到控制，重點(diǎn)地區(qū)和城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量有所改善，生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢(shì)得到基本遏制，環(huán)境安全基本保障，為全面建設(shè)小康社會(huì)奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

主要水污染物排放總量持續(xù)削減，按照目前統(tǒng)計(jì)，全國(guó)COD排放總量比2010年減少5%，氨氮排放總量比2010年減少10%，并力爭(zhēng)面源排放量有所減少。

主要大氣污染物排放總量持續(xù)削減，按照目前統(tǒng)計(jì)，全國(guó)二氧化硫排放總量比2010年減少10%，重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)氮氧化物排放總量比2010年減少10%，全國(guó)氮氧化物增長(zhǎng)趨勢(shì)得到遏制。

全國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，地表水國(guó)控?cái)嗝媪覸類水質(zhì)的比例小于15%，七大水系國(guó)控?cái)嗝婧糜冖箢惖谋壤笥?0%。

環(huán)保重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量好于Ⅱ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)超過(guò)292天，且環(huán)境空氣質(zhì)量在二級(jí)以上的重點(diǎn)城市達(dá)到70%。[2]

3 “十二五”減排的挑戰(zhàn)

3.1 工業(yè)化高速發(fā)展，污染物排放總量還在增加

現(xiàn)有發(fā)展模式的資源環(huán)境代價(jià)還將在一定時(shí)期內(nèi)居高難下。未來(lái)20年是我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的重要階段?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展正向工業(yè)化中期階段過(guò)渡，在此階段內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?lái)自于第二產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，高能耗物耗的污染型行業(yè)依然在增長(zhǎng)。考慮到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過(guò)程，隨著經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)而持續(xù)增長(zhǎng)的污染物產(chǎn)生量對(duì)環(huán)境安全的壓力越來(lái)越大。工業(yè)各行業(yè)隨著科技進(jìn)步、技術(shù)改造、加強(qiáng)管理，單位產(chǎn)值或產(chǎn)品產(chǎn)量的污染物排放強(qiáng)度會(huì)有所降低，但是由于總的規(guī)模增長(zhǎng)，污染物排放總量會(huì)居高不下,甚至有增加的可能[3]。

3.2 化學(xué)需氧量和二氧化硫的削減空間較小

在“十一五”減排期間，二氧化硫和化學(xué)需氧量減排使用了各種手段和措施，排放量繼續(xù)下降的空間很有限。保持一定的增長(zhǎng)速度是必須的，而GDP的發(fā)展速度與污染物排放總量關(guān)系密切，GDP的上升將帶來(lái)一定量廢水、廢氣和固體廢物的排放。2008年，全國(guó)每萬(wàn)元單位產(chǎn)值化學(xué)需氧量排放量為0.0044t，每萬(wàn)元單位產(chǎn)值二氧化硫排放量為0.0077t。因此，“十二五”減排任務(wù)仍將非常艱巨，加之氮氧化物和氨氮兩項(xiàng)新增指標(biāo)的減排工作缺乏一定的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，所涉及的行業(yè)多、企業(yè)多，減排勢(shì)必復(fù)雜和困難[4]。

3.3 工程減排的貢獻(xiàn)更小

工程減排在“十一五”減排中發(fā)揮了重要作用?！笆晃濉逼陂g建成的二氧化硫脫硫機(jī)組是“十一五”初期的10倍，建成的污水處理廠是“十一五”初期的兩倍?！笆晃濉逼陂g使用了許多行政手段，包括強(qiáng)制電廠上脫硫設(shè)施、簽署軍令狀等。但是，有的行政手段越來(lái)越暴露出自身的弊端，沒(méi)有長(zhǎng)效機(jī)制。因此，一些行之有效的行政措施急需上升到法律法規(guī)層面。要實(shí)現(xiàn)減排的突破，只能靠結(jié)構(gòu)減排這一有力手段。但是，很多地方結(jié)構(gòu)調(diào)整了很長(zhǎng)時(shí)間，但效果普遍不明顯，主要原因就是調(diào)整結(jié)構(gòu)容易傷筋動(dòng)骨，促動(dòng)地方特別是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的暫時(shí)利益。在地方政府追求GDP增長(zhǎng)的觀念依然高昂的情況下，結(jié)構(gòu)減排的推動(dòng)必然需要發(fā)展觀念的革命[4]。

3.4 政策落實(shí)和監(jiān)督檢查還存在很大不平衡

“十一五”相關(guān)的減排政策在一些地區(qū)并沒(méi)有真正落實(shí)。一些地方政府或者企業(yè)都是把減排當(dāng)做硬性任務(wù)來(lái)完成，大多是被動(dòng)地采取措施，被動(dòng)地控制污染排放。更有甚者，一些企業(yè)還偷排偷放，個(gè)別不符合產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能環(huán)保要求的項(xiàng)目還在上馬。有些地方政府為了政績(jī)和自身利益對(duì)法規(guī)熟視無(wú)睹，“違法成本低，守法成本相對(duì)高”的怪相依然普遍，使得減排難度加大。一些地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門執(zhí)法監(jiān)管力度不夠，睜一只眼閉一只眼，對(duì)超標(biāo)排污、超總量排放的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)執(zhí)行力度不夠，一些項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”的執(zhí)行率不高[5]。

3.5 清潔生產(chǎn)沒(méi)有受到企業(yè)重視，沒(méi)有成為企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求

清潔生產(chǎn)是使末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿^(guò)程控制和預(yù)防性治理、提高企業(yè)效益、減少污染排放的根本措施，但目前普遍存在忽視清潔生產(chǎn)在減排中的作用的問(wèn)題。有的企業(yè)根本沒(méi)有考慮也不知道如何通過(guò)實(shí)施清潔生產(chǎn)而進(jìn)行減排；大多數(shù)地方環(huán)保部門過(guò)多使用行政手段，強(qiáng)制企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核，給企業(yè)造成逆反心里，進(jìn)而產(chǎn)生應(yīng)付行為，審核是搞了，錢也花了，就是沒(méi)有實(shí)施清潔生產(chǎn)；清潔生產(chǎn)咨詢機(jī)構(gòu)過(guò)亂，能力過(guò)低，不能制訂出符合企業(yè)實(shí)際、為企業(yè)帶來(lái)綜合效益的方案。一個(gè)在企業(yè)環(huán)境保護(hù)中應(yīng)發(fā)揮重大作用的措施，形成了夾生飯，企業(yè)畏難情緒大,缺乏實(shí)施清潔生產(chǎn)的動(dòng)力[6]。

4 “十二五”減排的對(duì)策

4.1 深化政策、體制和機(jī)制改革，強(qiáng)化法律、管理和行政手段

要將有效的政策、措施和行政手段上升到法律層面，用行政手段和政策措施推進(jìn)減排。“十一五”期間各地形成了一些行之有效的做法，如對(duì)未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批；加強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)督檢查等?！笆濉奔毙鑼⑦@些成功的經(jīng)驗(yàn)上升到法律法規(guī)層面。這些有效的政策措施和行政手段上升到法律層面之后，可以形成長(zhǎng)效機(jī)制，更好地推動(dòng)“十二五”減排工作。

4.2 不斷強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段，運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制

要注重綜合運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段。在“十一五”減排中，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段運(yùn)用還不夠，急需在“十二五”期間得到加強(qiáng)。綠色電力調(diào)度最先在湖北省開(kāi)展，為當(dāng)?shù)赝瓿伞笆晃濉睖p排任務(wù)奠定了良好基礎(chǔ)。但是，由于法律法規(guī)、體制、電價(jià)和技術(shù)等多種原因，電力調(diào)度推廣不力，進(jìn)展緩慢?！笆濉币⒅丨h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段的運(yùn)用，全面開(kāi)展綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色貿(mào)易、綠色證券等工作，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，努力形成減排長(zhǎng)效機(jī)制。

學(xué)習(xí)和引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的“自愿協(xié)議式環(huán)境管理方式”，政府應(yīng)更多地去研究和探討如何發(fā)揮企業(yè)的主動(dòng)性，激勵(lì)和激發(fā)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。讓企業(yè)和政府、社會(huì)成為保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的利益攸關(guān)者。

4.3 結(jié)構(gòu)減排應(yīng)成為“十二五”的重要措施

結(jié)構(gòu)減排作為今后一段時(shí)間的重要手段，也是配合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的需要。結(jié)構(gòu)減排可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從根本上減少污染物的產(chǎn)生，把污染減排從末端治理推向科學(xué)發(fā)展。首先要堅(jiān)決遏制高耗能、高物耗、高排放行業(yè)的增長(zhǎng)；其次要實(shí)現(xiàn)合理的負(fù)增長(zhǎng)。在結(jié)構(gòu)減排方面，各地已經(jīng)有了一些成功的實(shí)踐。如河北省大力實(shí)施“雙三十”示范工程，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，下大力氣淘汰落后產(chǎn)能，有力地推動(dòng)了減排工作。

4.4 清潔生產(chǎn)是工業(yè)企業(yè)全防全控減排的唯一途徑

要重新審視和回顧、評(píng)估過(guò)去推行清潔生產(chǎn)的政策、措施和宣傳教育工作。總結(jié)失敗的教訓(xùn)，重新開(kāi)展系統(tǒng)有效的宣傳教育工作，應(yīng)以行業(yè)協(xié)會(huì)為主去推廣清潔生產(chǎn)，由非政府組織、教育機(jī)構(gòu)開(kāi)展清潔生產(chǎn)宣傳教育，讓企業(yè)更容易接受。改變現(xiàn)在由于政府推行清潔生產(chǎn)方法措施不當(dāng)造成的誤區(qū)。消除“清潔生產(chǎn)是權(quán)益之計(jì)、是為了政府完成任務(wù)、清潔生產(chǎn)就是清潔生產(chǎn)審核、清潔生產(chǎn)審核通過(guò)是一項(xiàng)榮譽(yù)”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。特別要認(rèn)真清理清潔生產(chǎn)審核機(jī)構(gòu)，對(duì)那些沒(méi)有能力、沒(méi)有技術(shù)、沒(méi)有穩(wěn)定人員隊(duì)伍的徹底取締，否則貽害無(wú)窮。對(duì)審核機(jī)構(gòu)要實(shí)行分級(jí)、分行業(yè)管理，不能存在萬(wàn)能機(jī)構(gòu)。清潔生產(chǎn)和清潔生產(chǎn)審核必須以企業(yè)為主，不能變成一部分機(jī)構(gòu)、一部分人謀取利益的渠道。

清潔生產(chǎn)是以管理和生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步為手段的、與時(shí)俱進(jìn)的、不斷完善的、重在實(shí)施的一項(xiàng)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家取得重要成功的措施，是從源頭預(yù)防、過(guò)程控制、綜合利用全防全控的關(guān)鍵措施。因此，“十二五”減排能否真正落到實(shí)處，減排的成果與環(huán)境質(zhì)量能否形成明顯一致的效果，重在清潔生產(chǎn)的有效實(shí)施。

4.5 要有效強(qiáng)化減排問(wèn)責(zé)制，促進(jìn)各級(jí)政府發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變

問(wèn)責(zé)制是“十一五”減排的手段之一。污染減排能否順利完成，地方黨委政府是關(guān)鍵。國(guó)家發(fā)布的“十一五”污染減排考核辦法的核心就是問(wèn)責(zé)。“十一五”減排中，各省市紛紛出臺(tái)了減排問(wèn)責(zé)辦法。如貴州省規(guī)定，與城市污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重落后的市（州、縣）政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行誡勉談話?？己藛?wèn)責(zé)促使各地變壓力為動(dòng)力，由被動(dòng)走向主動(dòng)，大大推進(jìn)了減排工作的開(kāi)展?！笆濉逼陂g，要強(qiáng)化減排問(wèn)責(zé)制，嚴(yán)格減排責(zé)任追究，并且要真正將問(wèn)責(zé)與政績(jī)、晉升掛鉤，這也是由單一追求GDP的發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的、環(huán)保的、高質(zhì)量的、為了子孫的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)論

我國(guó)環(huán)境保護(hù)正處于發(fā)展的重要時(shí)期，挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。有效發(fā)揮“十一五”減排的成功經(jīng)驗(yàn)，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，變壓力為動(dòng)力，已成為當(dāng)務(wù)之急。由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)的各種問(wèn)題集中出現(xiàn)，既要解決歷史問(wèn)題，又要面對(duì)“十二五”減排新的困難，把污染減排作為轉(zhuǎn)換發(fā)展方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)的重要抓手，認(rèn)真研究本地區(qū)環(huán)境保護(hù)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，找到切實(shí)可行的對(duì)策，以更加飽滿的精神狀態(tài)和扎實(shí)的工作作風(fēng)，深化政策、體制和機(jī)制創(chuàng)新，積極探索，全力攻堅(jiān)，才能推動(dòng)“十二五”減排工作再上新臺(tái)階。

[1]環(huán)保部：“十二五”中國(guó)環(huán)保形勢(shì)很嚴(yán)峻[EB/OL].（2011-03-12）[2011-08-10].http：//www.chinanews.com/gn/2011/03-12/2901707.shtml.

[2]環(huán)境保護(hù)部.國(guó)家環(huán)境保護(hù)十二五規(guī)劃[EB/OL]（2011-08-01）[2011-08-10].http：//www.docin.com/p-238752966.html.

[3]余向勇，吳舜澤，孫瑞林，等.“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃框架思考[C].中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集.北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，2009：1025-1029.

[4]十二五減排到底難在那里？[EB/OL].（2011-05-06）[2011-08-10].http：//www.in-encom/finance/html/energy_09400940371005405.html.

[5]鄭春宏.污染物總量減排中存在的問(wèn)題和對(duì)策[J].污染防治技術(shù)，2009，22（2）：80-83.

[6]陳媛.大力推進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核促進(jìn)主要污染物總量減排[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào)，2010（20）：139-141.

[7]查瑋.“十二五”減排必須堅(jiān)定信心[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2011-05-04（2）.

The Challenges and Measures Investigation for Emission Reduction in the"Twelfth Five-Year Plan"

Zhang Renzhi
（Environmental Management College of China，Qinhuangdao Hebei 066004，China）

After summarizing the achievements of environmental protection during the Eleventh Five-Year in China,and analyzing the planning objectives of environmental protection in the Twelfth Five-Year Plan,the paper expounded the challenges to emission reduction in the Twelfth Five-Year Plan,and proposed feasible suggestions from the aspects of strengthening legal,management,administrative and economic means and implementing structural emission reduction and cleaner production to assure the goal of national environmental protection planning can be achieved.

the Twelfth Five-Year Plan;emission reduction;full control;structural emission reduction;cleaner production

X32.012

A

1008-813X（2011）05-0006-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.05.003

2011-08-23

張仁志（1960-），吉林省延吉人，畢業(yè)于南開(kāi)大學(xué)環(huán)境工程專業(yè)，正高級(jí)工程師，主要研究水污染控制。