規(guī)劃環(huán)評中公眾參與有效性案例研究

徐云飛

（秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，河北秦皇島066004）

規(guī)劃環(huán)評中公眾參與有效性案例研究

徐云飛

（秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，河北秦皇島066004）

針對規(guī)劃環(huán)評的特點(diǎn)，通過秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評案例分析，就如何保證規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與有效性進(jìn)行了探討,提出了只有做到廣泛的公眾代表性、有效的公眾參與形式、科學(xué)的問卷設(shè)計(jì)、合理的反饋意見處理，才能發(fā)揮公眾參與在規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作中的作用。

秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)；規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)；公眾參與；有效性

規(guī)劃作為建設(shè)項(xiàng)目活動(dòng)的源頭，由于在實(shí)施過程中適用對象的不確定性和普遍性，實(shí)施后對環(huán)境的影響比具體的建設(shè)項(xiàng)目更大、更持久，范圍更廣泛。因此，環(huán)境影響評價(jià)制度僅將評價(jià)范圍限定為建設(shè)項(xiàng)目，就無法控制造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的決策問題，達(dá)不到全面保護(hù)環(huán)境的目的。在我國，環(huán)評法中專設(shè)“規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)”一章，并對規(guī)劃的評價(jià)程序、評價(jià)文件、規(guī)劃實(shí)施后的跟蹤評價(jià)等作了明確的規(guī)定。規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)（Plan Environmental Impact Assessment，PEIA）已成為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度。

PEIA是在規(guī)劃編制階段，對規(guī)劃實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評價(jià)，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的過程。因此，規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)隸屬戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)范疇，高度概括了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的思想，對規(guī)劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范、系統(tǒng)、綜合的過程，是環(huán)境影響評價(jià)在規(guī)劃的戰(zhàn)略層次上的應(yīng)用。

國家環(huán)境保護(hù)總局2006年3月發(fā)布的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，明確了公眾參與環(huán)評的權(quán)利，對環(huán)境影響評價(jià)活動(dòng)中公眾參與的原則和要求作出了規(guī)定。

本研究圍繞規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的有效性問題,以秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與為例,從規(guī)劃本身的基本特征和規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容入手,建立開發(fā)區(qū)區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的基本框架，對公眾參與的有效性進(jìn)行了分析[1-3]。

1 PEIA的特點(diǎn)及公眾參與的必要性

第一，規(guī)劃本身涉及到的自然、社會、經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性、綜合性，導(dǎo)致了規(guī)劃環(huán)評所需的信息繁雜，工作量大，造成信息收集的難度。幾個(gè)人或規(guī)劃人員很難全面收集到有關(guān)信息，最切實(shí)可行的方法就是讓公眾參與PEIA。

第二，規(guī)劃時(shí)間跨度較大，導(dǎo)致PEIA成果隨時(shí)間跨度偏離實(shí)際，因此PEIA具有動(dòng)態(tài)變化性。公眾作為直接的被影響者，有最敏感、最切身的體驗(yàn)，通過全程參與才能更為全面、客觀、準(zhǔn)確、及時(shí)地認(rèn)識環(huán)境狀況，提高規(guī)劃實(shí)施的有效性。公眾參與是PEIA與規(guī)劃同步和協(xié)調(diào)的保障。

第三，目前PEIA基礎(chǔ)資料一般不全面、不準(zhǔn)確、不連續(xù)，制約了PEIA有效性的發(fā)揮。全面、準(zhǔn)確、連續(xù)的PEIA基礎(chǔ)資料是做好PEIA的基礎(chǔ)和前提。由于規(guī)劃決策的內(nèi)容缺乏項(xiàng)目可研報(bào)告的具體細(xì)節(jié)，只有通過公眾參與，才能有效提供對環(huán)境基礎(chǔ)資料、隱含信息的獲取能力。因此，公眾參與是PEIA的基礎(chǔ)和前提。

2 秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評案例分析

本研究以《秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)》為案例，論述規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的有效性。

2.1 公眾參與方案

2.1.1 信息公布

在環(huán)評工作過程中，一共進(jìn)行了兩次網(wǎng)上公示活動(dòng)：第一次是2007年2月2日至9日，建設(shè)單位在秦皇島市環(huán)境保護(hù)局網(wǎng)站公開了建設(shè)項(xiàng)目的名稱及概要、環(huán)境影響評價(jià)的工作程序和主要內(nèi)容、征求公眾意見的主要事項(xiàng)、公眾提出意見的主要方式等信息；第二次是2007年9月26日至10月16日，在秦皇島市環(huán)境保護(hù)局網(wǎng)站進(jìn)行了簡本公示。公示規(guī)定時(shí)間內(nèi)，各相關(guān)單位（建設(shè)單位、政府管理部門和環(huán)境影響評價(jià)單位）均未收到當(dāng)?shù)貑挝粓F(tuán)體或個(gè)人對本項(xiàng)目的提出反對意見。

2.1.2 調(diào)查問卷

公眾調(diào)查應(yīng)兼顧調(diào)查對象的普遍性與代表性。本次參與調(diào)查的對象是受開發(fā)區(qū)影響和關(guān)心開發(fā)區(qū)建設(shè)的群體和個(gè)人，以及環(huán)保、規(guī)劃、環(huán)境影響評價(jià)方面的專家、管理者等。調(diào)查采用了對環(huán)保、規(guī)劃、環(huán)境影響評價(jià)方面的專家、管理者進(jìn)行訪談和開放式問答，向一般群體和個(gè)人發(fā)放調(diào)查問卷的形式。

根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》有關(guān)要求，采用統(tǒng)計(jì)抽樣方法發(fā)放公眾調(diào)查問卷，抽樣總樣本數(shù)為規(guī)劃區(qū)人口數(shù)量的2‰～3‰。然后依據(jù)各行政轄區(qū)地理分區(qū)、人口數(shù)、城市化比例等進(jìn)行分層抽樣，涵蓋規(guī)劃區(qū)。

2.2 公眾調(diào)查的內(nèi)容和結(jié)果

調(diào)查內(nèi)容包括：告知被訪人員基地規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)涉及的環(huán)境問題、環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論、擬采取的減少環(huán)境影響的措施與效果等公眾關(guān)心的問題，以及被訪人員對開發(fā)區(qū)是否了解、是否支持、有關(guān)建議和要求等。

此次實(shí)際發(fā)放了200份公眾參與調(diào)查表：開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)發(fā)放了140份，包括120份個(gè)人調(diào)查表和20份團(tuán)體調(diào)查表；開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍外發(fā)放60份，包括50份個(gè)人調(diào)查表和10份團(tuán)體調(diào)查表。最后收回182份，其中個(gè)人調(diào)查表173份（有效169份）和9份團(tuán)體調(diào)查表。實(shí)際有效率達(dá)97.8%。調(diào)查表包括調(diào)查對象要素統(tǒng)計(jì)表、公眾參與調(diào)查表（個(gè)人）和公眾參與調(diào)查表（團(tuán)體）。

調(diào)查結(jié)果表明：接受調(diào)查的96%以上公眾支持該規(guī)劃，部分人員針對開發(fā)區(qū)的建設(shè)實(shí)施還提出了一些寶貴意見和建議。接受調(diào)查的團(tuán)體幾乎100%支持該規(guī)劃。

綜合公眾參與調(diào)查結(jié)果可以看出，目前接受調(diào)查的居民對開發(fā)區(qū)規(guī)劃總體方案基本了解，但由于開發(fā)區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目中規(guī)劃建設(shè)方案文件的特殊性管理規(guī)定，公眾對于規(guī)劃中一些具體建設(shè)方案的細(xì)節(jié)方面還不甚了解，這是規(guī)劃類環(huán)境影響評價(jià)項(xiàng)目公眾參與工作的特殊性決定的。因此，規(guī)劃方案的建設(shè)和實(shí)施單位必須高度關(guān)注此類項(xiàng)目對環(huán)境的影響問題，加強(qiáng)環(huán)境管理工作，努力提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識，力爭在規(guī)劃實(shí)施過程中把對環(huán)境的影響降到最低。

開發(fā)區(qū)內(nèi)大多數(shù)公眾贊同規(guī)劃方案，但對開發(fā)區(qū)建設(shè)內(nèi)容的認(rèn)可具有一定的差異性。調(diào)查結(jié)果較好地反映了公眾對本開發(fā)區(qū)建設(shè)的意見，總體上符合開發(fā)區(qū)規(guī)劃方案建設(shè)活動(dòng)的實(shí)際情況。

2.3 公眾參與的主要意見及信息反饋

通過公眾調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)公眾認(rèn)為開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃實(shí)施后會有較好的經(jīng)濟(jì)效益，會對就業(yè)產(chǎn)生積極影響，應(yīng)該盡快推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施；公眾認(rèn)為規(guī)劃的主要因素是水資源，規(guī)劃實(shí)施后開發(fā)區(qū)的廢水、污水排放會對區(qū)內(nèi)受納河——小湯河以及近岸海域的水環(huán)境產(chǎn)生不良影響，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度；另外，公眾對動(dòng)遷居民今后的生活來源比較關(guān)心，開發(fā)區(qū)管委會和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)加強(qiáng)這方面的工作。

對公眾反映出的問題，規(guī)劃方案實(shí)施單位、開發(fā)區(qū)管委會和政府主管部門、入?yún)^(qū)項(xiàng)目建設(shè)與施工單位應(yīng)高度重視，通過強(qiáng)化管理、依法辦事，逐步消除公眾存在的疑慮，切實(shí)解決公眾所關(guān)心的相關(guān)問題。

3 保障公眾參與有效性的對策

通過對秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評案例的分析，為保證和提高環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的有效性，筆者提出以下對策和建議：

3.1 合理界定PEIA公眾參與者

規(guī)劃環(huán)評公眾參與者界定就是確定適當(dāng)?shù)墓?、團(tuán)體或組織參與PEIA，即選取具有代表性的參與對象。公眾的代表性是PEIA中公眾參與有效性的重要因素。公眾參與者選取范圍既包括直接或間接受影響的公眾，還包括其他感興趣的團(tuán)體或個(gè)人參與調(diào)查。

由于公眾的環(huán)境意識、文化背景、年齡、社會經(jīng)驗(yàn)、法制觀念對公眾參與有效性會產(chǎn)生影響，因此，在確定公眾參與主題時(shí)，首先在調(diào)查區(qū)域內(nèi)的人群及生態(tài)分布狀況作詳細(xì)的背景調(diào)查，依據(jù)擬定的分類標(biāo)準(zhǔn)，將公眾個(gè)體進(jìn)行分類集合，然后針對不同的集合決定每個(gè)集合的抽樣比例，隨機(jī)確定集合內(nèi)公眾參與主體。這樣就能有效提高經(jīng)費(fèi)使用的有效性，大大降低因公眾個(gè)體的原因造成的調(diào)查結(jié)果的非客觀性。

3.2 公眾全程參與PEIA

公眾全程參與是從立項(xiàng)到環(huán)境評價(jià)的全過程，其目的是更準(zhǔn)確地了解環(huán)境背景情況和公眾最關(guān)心的問題，以確定發(fā)展目標(biāo)、保護(hù)目標(biāo)、評價(jià)對象、范圍、深度。PEIA的后評估和監(jiān)督也需要公眾的積極參與。

3.3 采取有效的公眾參與形式

判斷公眾參與的方式是否有效的標(biāo)準(zhǔn)是信息交流是否及時(shí)、有效。

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的綜合性社會運(yùn)動(dòng)，參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提條件是公眾具有充分的知情權(quán)。建設(shè)單位、政府等掌握規(guī)劃環(huán)境信息的義務(wù)主體應(yīng)積極地公開規(guī)劃環(huán)境信息，充分利用現(xiàn)有的各類媒體廣泛發(fā)布有關(guān)規(guī)劃的各類信息，使公眾更清晰地了解情況，為評價(jià)組收集全面而真實(shí)的公眾信息打下基礎(chǔ)。

以調(diào)查表、聽證會，甚至全民投票等形式詳細(xì)調(diào)查公眾意見，有重點(diǎn)地收集各方面意見，以及咨詢專家，這樣有助于提高結(jié)論的可信度和民眾支持率。

3.4 科學(xué)地設(shè)計(jì)調(diào)查問卷

定式調(diào)查會涉及到調(diào)查表格的形式和內(nèi)容。表格的設(shè)計(jì)和安排是否合理、全面，將直接影響調(diào)查結(jié)果的好壞。要根據(jù)規(guī)劃的特點(diǎn)、公眾集合類別，有針對性地設(shè)計(jì)調(diào)查內(nèi)容，以最大限度發(fā)揮公眾的主觀能動(dòng)性。

公眾參與調(diào)查表應(yīng)包括以下內(nèi)容：被調(diào)查者的基本情況；規(guī)劃的背景和主要內(nèi)容；規(guī)劃與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系；規(guī)劃征地、拆遷和安置政策；規(guī)劃和環(huán)境影響情況（可以以環(huán)境要素為基礎(chǔ)，抓住主要的環(huán)境影響作重點(diǎn)問答）；規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)措施；群眾的要求和意愿；被調(diào)查者有何其他建議和要求。

3.5 調(diào)查結(jié)果的科學(xué)分析

對反饋的信息進(jìn)行科學(xué)處理是PEIA公眾參與的重要環(huán)節(jié)，關(guān)系到公眾參與能否起到提高PEIA質(zhì)量的作用，能否真實(shí)地反映公眾的要求，能否真正成為環(huán)境保護(hù)主管部門的決策依據(jù)。所以，在統(tǒng)計(jì)和分析過程中，應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，采取定量、定性整理方法客觀地反映公眾的意見；根據(jù)表格設(shè)計(jì)內(nèi)容分門別類、逐項(xiàng)統(tǒng)計(jì)分析，對主要環(huán)境問題進(jìn)行重點(diǎn)分析，對主要問題還應(yīng)作專題分析，提出補(bǔ)救或者完善措施[4-6]。

4 結(jié)語

公眾參與是規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中的重要內(nèi)容。只有做到廣泛的公眾代表性、有效的公眾參與形式、科學(xué)的問卷設(shè)計(jì)、合理的反饋意見處理，才能充分發(fā)揮公眾參與在規(guī)劃環(huán)境評價(jià)工作中的作用。

[1]劉毅，陳吉寧，范琳，等.城市規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與研究方法與案例[J].中國環(huán)境科學(xué)，2007，27（3）：428-432.

[2]朱莞，姚建，譚淵.增強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)公眾參與有效性的研究[J].四川環(huán)境，2007，26（6）：88-91.

[3]王中華，張學(xué)芳.環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與存在的問題與對策[J].廣西輕工業(yè)，2007，23（3）：84-85.

[4]楚憲峰，馮強(qiáng)，田建茹，等.淺析環(huán)境影響評價(jià)公眾參與有效性提高的途徑[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2008，33（12）：173-176.

[5]張維碟，周學(xué)雙，祝曉燕.關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評價(jià)存在問題及建議[J].環(huán)境影響評價(jià)動(dòng)態(tài)，2007（10）：1-4.

[6]袁文峰.圓明園整治工程環(huán)境影響評估中的公眾參與形式探析[J].湖南社會科學(xué)，2007（6）：195-200.

A Case Study of Public Participation Effectiveness in Plan Environmental Impact Assessment

Xu Yunfei
（Environmental Monitoring Station of Qinhuangdao Economic and Technological Development Zone,Qinhuangdao Hebei 066004,China）

In view of the characteristics of PEIA,and by analyzing the case of PEIA in Qinhuangdao Economic and Technological Development Zone,the paper discussed how to ensure the effectiveness of public participation in PEIA,proposed that only by extended public participation,effective participation forms,scientific design of the survey questionnaire,probably feedback disposal,the role of public participation can be full played in PEIA.

Qinhuangdao Economic and Technological Development Zone；EIA；public participation;effectiveness

X820.3

A

1008-813X（2011）04-0015-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.04.005

2011-06-30

徐云飛（1979-），女，河北青龍人，畢業(yè)于西北農(nóng)林科技大學(xué)環(huán)境科學(xué)專業(yè)，助理工程師，現(xiàn)主要從事環(huán)境監(jiān)測工作。