淺析我國(guó)公共支出體系的完善

屈 輝

(張家口市社會(huì)主義學(xué)院,河北張家口 075000）

淺析我國(guó)公共支出體系的完善

屈 輝

(張家口市社會(huì)主義學(xué)院,河北張家口 075000）

公共支出是公共財(cái)政體系重要的一部分。目前,我國(guó)還沒(méi)有建立起完善的公共支出體系。本文從公共支出結(jié)構(gòu)不合理、管理約束機(jī)制不健全等方面分析了公共支出存在的問(wèn)題,提出了從調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)和完善管理等方面入手,逐步建立起完善的公共財(cái)政支出體系,提高財(cái)政支出的公共性與使用效率,預(yù)防腐敗的滋生。

公共支出;完善

公共支出是以國(guó)家為主體,以政府的職能范圍即事權(quán)為依據(jù)所進(jìn)行的一種財(cái)政資金分配活動(dòng)。公共支出體現(xiàn)了政府的政策選擇,一旦政府決定以多少數(shù)量、以什么質(zhì)量向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù),則公共支出實(shí)際上就是執(zhí)行這些政策所必須付出的成本。所以,公共支出也可以理解為政府行為的成本。[1]

一、建立完善的公共財(cái)政支出體系的重要性

首先,深化公共財(cái)政支出改革有利于轉(zhuǎn)變政府職能。公共支出是政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要手段。通過(guò)對(duì)公共支出的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行考核與評(píng)價(jià),進(jìn)而可以了解政府決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性,履行職能的效率和效果,政府履行職能時(shí)的“缺位”與“越位”的情況,并有的放矢地加以調(diào)整,從而加快政府職能轉(zhuǎn)變,提高政府工作效率和行政管理水平。

其次,深化公共支出改革有利于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。公共支出是支撐服務(wù)型政府的物質(zhì)基礎(chǔ),通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu),加大轉(zhuǎn)移支付力度和促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化、制度化、法制化來(lái)完善公共財(cái)政支出體制,使政府能夠提供更優(yōu)質(zhì)、更均衡的公共產(chǎn)品與公共服務(wù),從而改變我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)不均衡、東西不均衡的現(xiàn)象。[2]

再次,深化公共支出改革能夠在一定程度上遏制腐敗。一直以來(lái),在政府采購(gòu)與招投標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政支出過(guò)程中,行賄受賄問(wèn)題嚴(yán)重。通過(guò)深化公共支出改革,規(guī)范采購(gòu)程序,加強(qiáng)對(duì)公共支出過(guò)程中的監(jiān)督與管理,可以有效預(yù)防由此而產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題,提高公共支出的使用效率。

二、我國(guó)公共財(cái)政支出存在的問(wèn)題

根據(jù)瓦格納法則,隨著人均收入的增加和工業(yè)化水平的提高,政府財(cái)政支出占國(guó)民收入的比重將逐漸提高。1978年改革開(kāi)放至今,我國(guó)的人均收入和工業(yè)化水平的確有了很大提高,社會(huì)保障體系的建立與民生領(lǐng)域的投入必然導(dǎo)致公共財(cái)政支出的增長(zhǎng)。但是,由于我國(guó)政府職能一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為導(dǎo)向,這種職能導(dǎo)向使我國(guó)的公共財(cái)政支出增加的同時(shí)卻在結(jié)構(gòu)與約束機(jī)制上存在很多問(wèn)題。

1.公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與公共需求偏好結(jié)構(gòu)差距大。公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在政府支出結(jié)構(gòu)缺位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重

第一,行政管理費(fèi)支出多、增長(zhǎng)快。首先,我國(guó)的行政管理費(fèi)支出在財(cái)政支出總量中所占的比重較高,增長(zhǎng)較快。2000年,各國(guó)行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出總量的比重,印度占 6.3%,泰國(guó)占 5.2%,加拿大占7.1%,俄羅斯占7.6%,美國(guó)占9.9%,我國(guó)高達(dá)25.7%。從1978年到 2006年,我國(guó)行政管理費(fèi)支出增長(zhǎng)了 113.9倍。[3]1978年,行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出總量的4.37%,到了2006年,占了13.95%。其次,政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)性膨脹加重了行政管理費(fèi)的負(fù)擔(dān)。1998年機(jī)構(gòu)改革國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由 40個(gè)減少到29個(gè),部門(mén)內(nèi)設(shè)司局減少 200多個(gè),中央各部委直屬公務(wù)員從 1997年的 3.4萬(wàn)人減少到 1.7萬(wàn)人。但是到2005年底,31個(gè)中央部門(mén)共管理各級(jí)各類單位5074個(gè),在職人員 164.12萬(wàn)人。其中事業(yè)單位 2212個(gè),國(guó)有獨(dú)資和控股企業(yè)2862個(gè)。這些單位約1/3是1998年以后成立的。中央部委機(jī)關(guān)的改革收到了明顯成效,但部門(mén)所屬單位設(shè)立管理中還存在諸多問(wèn)題。盡管1993年、1998年兩度下文,機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤,但結(jié)果不盡人意。2005年事業(yè)單位數(shù)量減少了近400個(gè),但人員凈增 500多萬(wàn),年均增長(zhǎng) 70多萬(wàn)。機(jī)構(gòu)的膨脹、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的大幅攀升成為行政管理費(fèi)支出增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因。

第二,經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)在財(cái)政支出中所占的比重大。從縱向看,我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占財(cái)政支出比重在逐漸減少,1991年占 42.18%,2000年占 30.06%,但絕對(duì)數(shù)量卻并沒(méi)有減少。政府投資經(jīng)濟(jì)主要是通過(guò)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的,十五大的時(shí)候已經(jīng)對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域做出了具體規(guī)定:涉及國(guó)家安全的行業(yè),自然壟斷的行業(yè),提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè),以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。但我們看到,除這些領(lǐng)域之外,仍然有很多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府沒(méi)有必要,也不應(yīng)該介入,如房地產(chǎn)業(yè)。2010年3月18日,國(guó)資委表示,除了16家以房地產(chǎn)為主業(yè)的之外,其他78家非以房地產(chǎn)為主業(yè)的中央企業(yè)將退出房地產(chǎn)領(lǐng)域 。盡管?chē)?guó)資委進(jìn)行了很大的調(diào)整,但央企在房地產(chǎn)領(lǐng)域的絕對(duì)份額并未減少。

第三,財(cái)政補(bǔ)貼不合理。目前我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼主要是對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼和個(gè)人補(bǔ)貼。企業(yè)由于國(guó)家政策的變化導(dǎo)致的虧損應(yīng)該給予補(bǔ)貼,但因自身經(jīng)營(yíng)不善造成的虧損不應(yīng)該享受?chē)?guó)家補(bǔ)貼。我國(guó)對(duì)國(guó)企給予的補(bǔ)貼存在很多異議,這也是老百姓對(duì)此表示不滿的原因;財(cái)政對(duì)個(gè)人補(bǔ)貼范圍內(nèi),由于社會(huì)保障制度的不完善,導(dǎo)致許多居民在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域重復(fù)參保,增加了政府的財(cái)政補(bǔ)貼。

第四,國(guó)防與民生領(lǐng)域投入不足。2005年,我國(guó)國(guó)防投入 306.46億元,相當(dāng)于美國(guó)的 6.19%,英國(guó)的 52.95%,法國(guó)的 71.45%,日本的 67.52%。據(jù)英國(guó)《簡(jiǎn)氏防務(wù)周刊》報(bào)道,我國(guó)軍隊(duì)總體實(shí)力落后于美國(guó)10—15年。

科教文衛(wèi)與社會(huì)保障投入總量低、不均衡。2009年科技投入占 GDP比重為 0.5%,這一指標(biāo)的世界可統(tǒng)計(jì)國(guó)家的平均水平是 1.6%,發(fā)達(dá)國(guó)家是2.2%。其中,對(duì)基礎(chǔ)研究投入比重過(guò)低 ,對(duì)與生產(chǎn)活動(dòng)聯(lián)系密切的技術(shù)創(chuàng)新與開(kāi)發(fā)較重視;在我國(guó)的衛(wèi)生總費(fèi)用中,政府支出僅占 17%,個(gè)人支出過(guò)半。占人口總量的 70%的農(nóng)村人口,公共衛(wèi)生資源占有量不足全國(guó)總量的 30%。據(jù)中科院調(diào)查,我國(guó)政府的醫(yī)療投入費(fèi)用中,80%給了 850萬(wàn)黨政干部群體;社會(huì)保障制度明顯滯后,覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系還沒(méi)有完全建立起來(lái),農(nóng)民增收困難;環(huán)保投入不足,《2006年國(guó)家城市環(huán)境管理和綜合整治年度報(bào)告》顯示,全國(guó)城市生活污水集中處理率平均為 42. 55%,200個(gè)城市生活污水集中處理率為 0,占“城考”城市總數(shù)的 33.61%,全國(guó)城市水域功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不升反降(比上年下降 7.24%;城市生活垃圾無(wú)害化處理率平均為 59.48%,187個(gè)城市生活垃圾無(wú)害化處理率為 0,占“城考”城市總數(shù) 31.42%; 155個(gè)城市醫(yī)療廢物集中處置率為0,占“城考”城市總數(shù)26.05%。綜合世界銀行、中科院和環(huán)?？偩值臏y(cè)算,我國(guó)每年因環(huán)境污染造成的損失約占 GDP的10%左右。

2.公共財(cái)政支出管理約束機(jī)制不健全,支出效益低。公共財(cái)政資金的截留、挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,財(cái)政資金投資效益低下

第一,財(cái)政資金分配權(quán)分散。按照法律的要求,財(cái)政資金分配權(quán)應(yīng)歸人大,但現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中,由于各級(jí)政府預(yù)算做得粗,這項(xiàng)權(quán)力落到了政府系統(tǒng),而且也不是集中在財(cái)政部門(mén),很多政府部門(mén)都有二次資金分配權(quán)。

第二,預(yù)算約束軟化。從原則上講,預(yù)算一經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn),不得輕易調(diào)整,若需要調(diào)整,只能通過(guò)法律程序進(jìn)行。在我國(guó),預(yù)算應(yīng)由人大批準(zhǔn),修改也應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。但我國(guó)由于存在預(yù)算外,所以經(jīng)常是行政長(zhǎng)官一支筆做決定,超出的部分都算在了預(yù)算外之內(nèi)?？梢哉f(shuō),我國(guó)人大批準(zhǔn)了預(yù)算,但對(duì)預(yù)算的執(zhí)行缺少監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)、各主管部門(mén)監(jiān)督也不到位。

三、建立完善的公共財(cái)政支出體系的對(duì)策

由于我國(guó)公共財(cái)政支出體系存在上述問(wèn)題,因此,我們應(yīng)該加大公共財(cái)政支出改革,使我國(guó)的公共支出適應(yīng)服務(wù)型政府的要求。

1.調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

第一,控制行政管理費(fèi)。可以通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革、實(shí)行公務(wù)卡來(lái)控制行政管理費(fèi)。機(jī)構(gòu)改革要想成功,就要幫助公共部門(mén)之外的私人部門(mén)創(chuàng)造更多有吸引力的崗位。1995年廣東順德的機(jī)構(gòu)改革成功的原因就是因?yàn)閺V東順德的民營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較壯大,使政府部門(mén)工作人員得以順利分流。政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了,人員減少了,行政管理費(fèi)也就相應(yīng)減少了 ;通過(guò)職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革,很多補(bǔ)貼按級(jí)別發(fā)放,過(guò)去的暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ);公務(wù)卡的推行也在一定程度上解決了虛報(bào)等問(wèn)題。雖然這些措施還不盡完善,但我國(guó)也在積極推進(jìn)改革,逐漸控制行政管理費(fèi)的支出。

第二,縮減財(cái)政補(bǔ)貼。規(guī)范補(bǔ)貼范圍,減少補(bǔ)貼項(xiàng)目。對(duì)于醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域加大補(bǔ)貼力度,減少對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的補(bǔ)貼,尤其是對(duì)國(guó)有大型企業(yè)爭(zhēng)議較多的補(bǔ)貼,政府應(yīng)根據(jù)企業(yè)總體收支情況綜合考慮。加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革,避免財(cái)政補(bǔ)貼資金的重復(fù)使用。

第三,退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,加大高科技、大型基礎(chǔ)設(shè)施投入。按照國(guó)家規(guī)定的國(guó)企涉足的領(lǐng)域,國(guó)企應(yīng)該做大做強(qiáng),而對(duì)于其他的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,國(guó)企應(yīng)該逐步退出,例如房地產(chǎn)業(yè),避免為民企進(jìn)入這些行業(yè)設(shè)置障礙。

第四,增加對(duì)民生領(lǐng)域的投入。加大科教文衛(wèi)支出力度,逐漸緩解城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間不均衡狀態(tài),特別加大對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)的投入,防止人才外流;積極穩(wěn)步地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),增加三農(nóng)投入,徹底解決農(nóng)民增收難問(wèn)題;增加環(huán)保、國(guó)防的投入;增加社會(huì)保障投入,建立覆蓋城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系,緩解養(yǎng)老壓力、失業(yè)壓力,建設(shè)保障性住房,使全體人民住有所居。

2.加強(qiáng)和完善管理,提高支出的公共性

第一,加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審核監(jiān)督。全國(guó)人大應(yīng)進(jìn)一步完善《預(yù)算法》和預(yù)算收支的其他法律,為預(yù)算監(jiān)督提供強(qiáng)大的法律支持;提高各級(jí)人大代表、人大常委會(huì)組成人員以及工作人員的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)水平,克服預(yù)算審核人員看不懂預(yù)算報(bào)告的問(wèn)題,這也是提高預(yù)算執(zhí)行力與監(jiān)督力的必要條件;嚴(yán)格控制預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算調(diào)整,建立科學(xué)合理的預(yù)算評(píng)價(jià)體系。

第二,深化財(cái)政支出管理制度改革。改革傳統(tǒng)預(yù)算只管理預(yù)算內(nèi)資金,而缺乏對(duì)預(yù)算外資金以及各項(xiàng)事業(yè)收入自己的安排,細(xì)化部門(mén)預(yù)算,擴(kuò)大預(yù)算項(xiàng)目。實(shí)行一個(gè)部門(mén)本預(yù)算,一個(gè)部門(mén)的所有收支全部在一本預(yù)算中反映。部門(mén)內(nèi)預(yù)算要包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金以及部門(mén)其他收入的安排;改革傳統(tǒng)分散支付的方式,實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付、收支兩條線的管理方式,避免財(cái)政資金流失;完善政府采購(gòu)制度,避免行賄受賄、揮霍浪費(fèi)財(cái)政資金的現(xiàn)象。在政府采購(gòu)中引入監(jiān)督機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高財(cái)政資金的使用效率。

第三,加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督體系主要由審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、物價(jià)監(jiān)督、銀行監(jiān)督以及其他社會(huì)監(jiān)督等構(gòu)成。審計(jì)監(jiān)督在其中處于重要地位,尤其是近幾年的審計(jì)風(fēng)暴暴露出各級(jí)政府在財(cái)政撥款和補(bǔ)貼、財(cái)政資金的擠占、挪用等方面存在許多違法、違紀(jì)的現(xiàn)象?？梢哉f(shuō),政府審計(jì)在監(jiān)督國(guó)家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施、維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)和保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康等方面發(fā)揮了不可替代的作用。目前,我國(guó)正在逐步建立完善的財(cái)政體系,公共財(cái)政支出的范圍、結(jié)構(gòu)將越來(lái)越適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。在這個(gè)過(guò)程中,審計(jì)監(jiān)督也必將越來(lái)越適應(yīng)公共財(cái)政支出的要求,要更加注重財(cái)政支出的合法性與真實(shí)性,解決國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重、財(cái)政收支虛假瞞報(bào)等現(xiàn)象;要細(xì)化對(duì)政府預(yù)算的審計(jì),審計(jì)范圍要涵蓋所有公共部門(mén)的財(cái)力、人力、物力、時(shí)間資源使用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性;加強(qiáng)對(duì)我國(guó)重點(diǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì),包括對(duì)政府投資資金撥款管理、建設(shè)單位財(cái)政資金管理狀況的審計(jì)。

第四,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。充分發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)以及人民群眾的作用,對(duì)各級(jí)政府公共財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督。尤其是對(duì)重大公共事件以及搶險(xiǎn)救災(zāi)等事件的支出,更應(yīng)該及時(shí)透過(guò)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道讓公眾了解資金的使用情況,避免腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。近幾年,對(duì)自然災(zāi)害所產(chǎn)生的政府支出,新聞媒體及社會(huì)關(guān)注的比較多,監(jiān)督比較到位,例如對(duì)汶川地震以及玉樹(shù)地震各項(xiàng)救災(zāi)物資及捐款的使用情況,社會(huì)都能及時(shí)了解。但是對(duì)政府大型投資項(xiàng)目卻缺少監(jiān)督或監(jiān)督不到位,這些項(xiàng)目更容易引發(fā)行賄受賄。對(duì)政府的大型投資項(xiàng)目可以采取事前聽(tīng)證,聽(tīng)取各界意見(jiàn),公布預(yù)算等方式讓社會(huì)公眾知曉;項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中可以分階段透過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道向社會(huì)公布項(xiàng)目的進(jìn)行狀況,并設(shè)立監(jiān)督舉報(bào)電話或電子郵箱,對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的要及時(shí)處理并公布處理結(jié)果;項(xiàng)目進(jìn)行完畢之后要向社會(huì)公眾公布投資總額并組織各界人士對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)議。

[1]許正中.公共財(cái)政[M].北京:中共中央黨校出版社,2003:59.

[2]丁元竹.基本公共服務(wù)如何均等化 [J].瞭望, 2007(22):64.

[3]伍云峰.我國(guó)行政管理支出分析和控制途徑[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào),2009(6):57.

F812.45

A

1009-6981(2011)02-0078-03

2010-10-05

屈輝(1982-)女,張家口市社會(huì)主義學(xué)院助教,法學(xué)學(xué)士,研究方向:公共管理與行政管理相關(guān)內(nèi)容。

[責(zé)任編輯徐將林]