論我國(guó)警察權(quán)控制模式的完善

夏 菲

(華東政法大學(xué)，中國(guó)上海 200042)

論我國(guó)警察權(quán)控制模式的完善

夏 菲

(華東政法大學(xué)，中國(guó)上海 200042)

從對(duì)“警察”詞源的發(fā)展的研究來(lái)看，對(duì)警察權(quán)的法律控制存在很大的困難。借鑒國(guó)外警察權(quán)控制的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)從立法、警察負(fù)責(zé)制、警察職能、警察權(quán)行使救濟(jì)機(jī)制以及警察培訓(xùn)內(nèi)容這五個(gè)方面完善警察權(quán)控制體系。

警察;警察權(quán);警察負(fù)責(zé)制;警察職能;警察權(quán)行使救濟(jì)

警察是一個(gè)國(guó)家維護(hù)社會(huì)治安秩序、進(jìn)行犯罪偵查的主體，其對(duì)于社會(huì)有序和安全的重要性是不言而喻的。每一個(gè)公民都不可避免地要和警察打交道:報(bào)戶(hù)口、獲取駕照、遭到違法犯罪侵害后報(bào)案等等。但是，警察職能的實(shí)現(xiàn)往往是建立在對(duì)公民權(quán)利不同程度削弱的基礎(chǔ)上的。“警察權(quán)力與公民權(quán)利在一定條件下成反比例關(guān)系，即警察權(quán)的擴(kuò)大意味著公民權(quán)的縮小，警察權(quán)的濫用往往使公民權(quán)化為烏有?！保?］西方學(xué)者也認(rèn)為“就其職能的本質(zhì)而言，警察是自由社會(huì)的異端”［2］，并由此提出民主與警務(wù)是否有可能并存的疑問(wèn)［3］。因此，無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家，如何適當(dāng)?shù)匾?guī)制警察權(quán)，都是一個(gè)困難而又必須面對(duì)的重要問(wèn)題。

一、警察權(quán)法律控制之困境

目前，我國(guó)學(xué)者在論述警察權(quán)時(shí)，都強(qiáng)調(diào)警察所擁有的權(quán)力必須是法律授予的，這一點(diǎn)在有關(guān)警察權(quán)的定義中界定得非常明確，如，認(rèn)為“所謂警察權(quán)，是指由國(guó)家憲法、法律賦予警察機(jī)關(guān)執(zhí)行警察法規(guī)范，實(shí)施警務(wù)活動(dòng)的權(quán)力［4］”，“警察權(quán)具有廣義和狹義兩方面的涵義?！讵M義上，警察權(quán)則是指一定的警察機(jī)關(guān)(構(gòu))和警察人員依法從事警務(wù)工作的權(quán)力”［5］，“警察權(quán)力是指國(guó)家賦予警察為履行維護(hù)社會(huì)秩序職能而依法實(shí)行的強(qiáng)制力量”［6］。警察依法行事是現(xiàn)代法治的基本要求，但無(wú)論是從“警察”一詞的歷史角度考察還是從警察工作的實(shí)際狀況分析，都顯示出將警察權(quán)置于法律控制之下是極其困難的。

警察一詞“源于希臘語(yǔ)的polis，具有以政府為中心之意”［7］。其最初的含義是指國(guó)家對(duì)內(nèi)、對(duì)外所有事務(wù)，外延十分廣泛?！爸?8世紀(jì)60年代末，‘警察’概念已經(jīng)存在了約四百年，并且成為大陸國(guó)家政治和法律思想與實(shí)踐主流至少已達(dá)一百年。”［8］美國(guó)學(xué)者 Markus Dirk Dubber認(rèn)為，“警察這個(gè)概念可以被視為是區(qū)分國(guó)王家長(zhǎng)權(quán)和其他家長(zhǎng)權(quán)的一種嘗試。……一旦國(guó)王的家庭擴(kuò)大至整個(gè)王國(guó)，包含了所有其他小家庭，下一步就是強(qiáng)調(diào)國(guó)王統(tǒng)治地位的獨(dú)特性，由此，這種管理有了一個(gè)新名字‘police’，這是公共管理，其含義涉及人民福利、國(guó)家和社區(qū)，以區(qū)別于傳統(tǒng)的以照顧家庭為主要責(zé)任的父權(quán)概念?！保?］顯然，此處的警察是一種國(guó)家治理方式，是一種由傳統(tǒng)家庭父權(quán)治家發(fā)展而來(lái)的王權(quán)治國(guó)，集立法、司法與執(zhí)行于一體。在警察統(tǒng)治盛行時(shí)期的大陸國(guó)家，“警察適用于每個(gè)人、每件事(物)、每個(gè)地方。為了實(shí)現(xiàn)其廣泛的目的，警察成為一個(gè)非常靈活和廣泛的概念。警察是目的，是實(shí)現(xiàn)目的的手段，是采取手段的部門(mén)?！保?0］

“police”一詞在英國(guó)出現(xiàn)較晚，直至18世紀(jì)中葉，在英國(guó)的政治與法律體系中還沒(méi)有與大陸國(guó)家“警察”對(duì)應(yīng)的詞語(yǔ)、組織機(jī)構(gòu)。但學(xué)者已經(jīng)對(duì)“警察”概念予以關(guān)注、使用和解釋。在記錄亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)18世紀(jì)50年代至60年代演講的著作《亞當(dāng)·斯密關(guān)于法律、警察、歲入及軍備的演講》中，他多次論及“警察”。其含義有兩種:一是作為一種以防止犯罪為主要職責(zé)的組織。他對(duì)于法國(guó)警察多但治安并不好的論述［11］，就是從這個(gè)含義上來(lái)理解警察;二是預(yù)防犯罪的方法:建立商業(yè)和制造業(yè)，實(shí)現(xiàn)價(jià)廉和物博。而他關(guān)注的是后者。他說(shuō):“警察的目的在于確保商品的廉價(jià)、維護(hù)公安和保持清潔……”［12］其在“論警察”一篇中，則始終是在談如何使國(guó)家富裕［13］?？梢?jiàn)，亞當(dāng)·斯密雖然表面上是將警察與犯罪相聯(lián)系，但其真正考慮的還是國(guó)家經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其對(duì)警察含義的闡述內(nèi)容比較廣泛，包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、制度以及社會(huì)安全和衛(wèi)生。

另一位英國(guó)著名的學(xué)者、功利法學(xué)派的鼻祖、英國(guó)法律制度改革的積極推動(dòng)者，杰里米·邊沁，也未能給出一個(gè)明確的警察概念?！八?police)內(nèi)含的概念似乎過(guò)于五花八門(mén)，以致很難有任何單一的定義。”［14］但他實(shí)際上還是間接地對(duì)“警察”下了一個(gè)定義，他說(shuō)“我們已經(jīng)知道，損害必定來(lái)自外敵，或來(lái)自?xún)?nèi)敵，或來(lái)自災(zāi)禍。……之于來(lái)自?xún)?nèi)敵的損害，避害辦法可以分為發(fā)現(xiàn)任何具體的作惡圖謀以前所用的和只能在發(fā)現(xiàn)此等圖謀以后才用的。前者通常被歸入一個(gè)可稱(chēng)作治安預(yù)防(警察)①注:原文用的是 police，中文譯著中將其譯為治安。的部門(mén)，后者則被歸入司法部門(mén)”［15］。顯然，邊沁認(rèn)為，警察和司法是國(guó)家進(jìn)行內(nèi)政管理、應(yīng)對(duì)來(lái)自?xún)?nèi)敵損害的重要手段，警察功能是事前的犯罪預(yù)防，司法的功能是事后的犯罪懲罰。

從“警察”一詞的發(fā)展來(lái)看，作為國(guó)家統(tǒng)治方式的“警察”其淵源以及在大陸國(guó)家的興盛都遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于“法治原則(rule of law)”在這些國(guó)家的確立，在很長(zhǎng)一段時(shí)間，法律、法令是警察的手段之一。作為國(guó)家組織機(jī)構(gòu)的“警察”，最初設(shè)立時(shí)也是由王權(quán)控制的，如1667年法國(guó)國(guó)王下令在巴黎建立由中尉指揮的警察組織［16］。在英國(guó)，自11世紀(jì)諾曼征服后，國(guó)王用王室法院解決爭(zhēng)端，司法體系的發(fā)展以及法律職業(yè)群體的壯大使得英國(guó)法治原則發(fā)展較早，1829年倫敦大都市警察的建立是在英國(guó)法治發(fā)展已經(jīng)十分成熟、穩(wěn)定的背景下誕生的，因此，從一開(kāi)始，警察局長(zhǎng)就強(qiáng)調(diào)“警察維持秩序、執(zhí)行法律的行為本身要受到法定程序和法律規(guī)范的制約。遵守法律是大都市警察的首要要求”［17］。但是，“警察”概念本身的不確定性以及警察組織工作范圍的廣泛性，使得法律對(duì)警察的約束事實(shí)上不可能做到面面俱到。在美國(guó)，同樣存在“警察”、“警察權(quán)”概念不清問(wèn)題。1904年，一位學(xué)者指出“警察權(quán)一詞在美國(guó)憲法體系中是經(jīng)常出現(xiàn)的、必不可少的，但仍然沒(méi)有權(quán)威的或普遍認(rèn)可的定義，相反，一般的趨向是將其界定為內(nèi)政、主權(quán)整體，是立法未界定的混亂龐雜的內(nèi)容”［18］。當(dāng)代的學(xué)者甚至認(rèn)為“美國(guó)法律和政府的歷史可以視為是解決、掩蓋警察與法律、公共福利與個(gè)人權(quán)利、他治與自治之間緊張的持續(xù)性嘗試”［19］。也就是說(shuō)，美國(guó)法律發(fā)展的核心目標(biāo)就是解決警察與法律問(wèn)題，由此可見(jiàn)其難度之大。

從警察工作職能看，無(wú)論是法國(guó)、英國(guó)還是美國(guó)的警察，在建立初期都具有極為廣泛的職責(zé)，不僅是安全、衛(wèi)生、道路、市場(chǎng)等，甚至還包括農(nóng)、林、牧、漁等行業(yè)?，F(xiàn)代職業(yè)警察的職責(zé)以維持秩序、應(yīng)對(duì)犯罪為核心，職責(zé)范圍大為縮減。然而，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相比，其工作內(nèi)容、接觸的社會(huì)面仍然是最為廣泛的。而且，警察在工作過(guò)程中有很大的自由裁量權(quán)，其行為具有“低能見(jiàn)性”，權(quán)力監(jiān)督和制約十分困難。

二、國(guó)外警察權(quán)控制模式探析

正是由于警察權(quán)力范圍極為廣泛而不甚明確，對(duì)警察權(quán)的規(guī)制就更為重要，英、美、法等國(guó)家均通過(guò)不同的方式對(duì)警察權(quán)進(jìn)行控制。

英國(guó)警察權(quán)控制體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。

第一，在英國(guó)現(xiàn)代職業(yè)警察創(chuàng)建時(shí)，警察就被界定為“著制服公民”，突出其平民色彩，淡化特權(quán)性質(zhì)，并且強(qiáng)調(diào)警察對(duì)法律負(fù)責(zé)。

第二，在組織結(jié)構(gòu)上，由內(nèi)政部(代表中央)、地方警察委員會(huì)(代表地方)、警察局長(zhǎng)三方共同控制警察組織，以此分散警察管理權(quán)。只有警察局長(zhǎng)對(duì)警察組織有直接的指揮權(quán)，內(nèi)政部負(fù)責(zé)推動(dòng)警察效率，地方警察委員會(huì)保障警察組織有足夠的警力、裝備，經(jīng)內(nèi)政部同意，具有任命警察局長(zhǎng)的權(quán)力。

第三，制定法是明確警察偵查權(quán)和治安事件處置權(quán)的主要依據(jù)，普通法在控制警察偵查權(quán)和治安事件處置權(quán)方面起著調(diào)節(jié)的作用。在英國(guó)的警察權(quán)控制體系中，法官起著重要作用。他們通過(guò)司法判例對(duì)制定法進(jìn)行解釋?zhuān)υ诒Ｗo(hù)公民權(quán)利和保障警察具有必要權(quán)力之間保持平衡。

第四，發(fā)展獨(dú)立的調(diào)查機(jī)制，逐步提高投訴警察案件處理的公正性，同時(shí)公民還可以通過(guò)民事訴訟獲得救濟(jì)。

美國(guó)對(duì)警察權(quán)力的控制與英國(guó)類(lèi)似，主要是通過(guò)分權(quán)、嚴(yán)格立法、司法控制以及法律救濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。與英國(guó)不同，美國(guó)警察組織指揮的分權(quán)形式是:建立各自獨(dú)立的警察組織。在美國(guó)有大約18000個(gè)聯(lián)邦、州、地方警察組織［20］。這些警察組織彼此之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，也沒(méi)有統(tǒng)一的法律就組織結(jié)構(gòu)、警務(wù)方式等予以規(guī)范。在立法上，憲法修正案第4、5、6條就刑事訴訟中的搜查、犯罪嫌疑人的權(quán)利做了剛性規(guī)定，而司法判決則進(jìn)一步細(xì)化警察在行使偵查權(quán)時(shí)必須遵守的規(guī)則。

法國(guó)有兩支警察隊(duì)伍，國(guó)家警察和國(guó)家憲兵。兩者都是高度中央集權(quán)化的體系，國(guó)家警察總指揮直接對(duì)內(nèi)政部負(fù)責(zé)，國(guó)家憲兵總指揮直接對(duì)國(guó)防部負(fù)責(zé)。但是在刑事訴訟程序中，警察偵查行為在很大程度上受到檢察官和預(yù)審法官的監(jiān)督、制約。依照法律規(guī)定，警察負(fù)責(zé)立案、收集證據(jù)、查找犯罪嫌疑人;檢察官負(fù)責(zé)偵查和起訴犯罪，即檢察官有直接的偵查權(quán)。對(duì)于重罪案件，檢察官應(yīng)當(dāng)移送預(yù)審法官進(jìn)行調(diào)查，對(duì)于輕罪和違警罪，檢察官可以自主決定是否啟動(dòng)預(yù)審程序。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“預(yù)審法官監(jiān)督的案件大約占8%”［21］。因此，在糾問(wèn)式體系下，法官在案件偵查階段即開(kāi)始介入，具有在兩個(gè)偵查隊(duì)伍中進(jìn)行選擇的權(quán)力，有權(quán)對(duì)偵查過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于重罪案件可以直接進(jìn)行調(diào)查。檢察官和預(yù)審法官的司法控制中和了法國(guó)警察高度集中的組織體系之缺陷，對(duì)警察偵查權(quán)的行使形成了制約。

三、具有中國(guó)特色警察權(quán)控制模式的完善

中國(guó)現(xiàn)代警察制度的發(fā)展始于清末:1898年黃遵憲在湖南設(shè)立保衛(wèi)局，開(kāi)地方建警之先河;1901年清廷下諭裁汰綠營(yíng)，改練巡警營(yíng)，在中央層面提出建警要求。無(wú)論是地方嘗試還是中央建制，都是在借鑒國(guó)外警察制度，特別是租界中的英、法警察制度以及鄰國(guó)日本的警察制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。在引進(jìn)西方警察制度的過(guò)程中，自然也吸收了廣泛的“警察”概念，這一點(diǎn)充分地體現(xiàn)在當(dāng)時(shí)學(xué)者、官員對(duì)警察的認(rèn)識(shí)上。如黃遵憲認(rèn)為警察“為萬(wàn)政萬(wàn)事之根本……警察一署為新政之根柢，若根柢不立，則無(wú)奉行之人，而新政皆成空言矣……”［22］。另外，清末警察組織的建立先于法律制度變革:1906年清政府巡警部頒布《違警罪章程》，而刑法的頒布更是在數(shù)年之后。因此，警察并不是在法治背景下誕生的，法律對(duì)警察權(quán)的制約更是無(wú)從談起。這種狀況隨著北洋政府以及國(guó)民黨政府時(shí)期警察與軍閥、軍隊(duì)的政治功能的一致化而進(jìn)一步惡化。

新中國(guó)成立初期，新政權(quán)完全推翻舊的法律制度，很多領(lǐng)域在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里處于法律空白或欠缺狀態(tài)，特別是與警察職能密切相關(guān)的《刑法》、《刑事訴訟法》直至建國(guó)后30年才出臺(tái)，再加上公安機(jī)關(guān)主要承擔(dān)反特、鋤奸等維護(hù)新政權(quán)的政治任務(wù)，警察法律制度無(wú)生存空間。改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)法治建設(shè)的全面復(fù)蘇與迅速發(fā)展，與警察相關(guān)的法律制度也有很大變化:1996年新《刑事訴訟法法》通過(guò)、1997年新《刑法》頒布，在行政法領(lǐng)域，《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》也相繼出臺(tái)。近期，《刑事訴訟法》修改又在緊鑼密鼓地進(jìn)行中，進(jìn)一步規(guī)范警察權(quán)力行使是修法的重要內(nèi)容之一。可以說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)步入以法治警的軌道。然而，由于警察與法治之間復(fù)雜的關(guān)系，再加上法治發(fā)展起步較晚的歷史因素，法律對(duì)警察權(quán)的規(guī)范效果并不理想。近十余年發(fā)生的一系列社會(huì)影響巨大的涉警事件如“麻旦旦事件”、“夫妻看黃碟事件”、“楊佳事件”、“躲貓貓事件”等都凸顯警察執(zhí)法不規(guī)范并由此導(dǎo)致公眾對(duì)警察行為合法性產(chǎn)生懷疑等問(wèn)題。

借鑒英、美、法等國(guó)警察權(quán)控制的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)警察制度的實(shí)際情況，我國(guó)警察權(quán)控制模式的發(fā)展應(yīng)當(dāng)特別注重以下五個(gè)方面的工作。

(一)推進(jìn)立法，合理規(guī)范警察權(quán)力

與英、美、法等國(guó)家相比，我國(guó)警察擁有的權(quán)力更為廣泛，這主要體現(xiàn)在刑事偵查和行政管理兩個(gè)方面。

就前者而言，在英、美國(guó)家刑事訴訟程序中，警察行使逮捕、搜查、訊問(wèn)權(quán)都有嚴(yán)格的程序規(guī)則規(guī)定，并受法官監(jiān)督制約，另外，“沉默權(quán)”、“無(wú)罪推定”、“會(huì)見(jiàn)律師權(quán)”等保護(hù)嫌疑人的原則也對(duì)警察權(quán)有很大的鉗制。在法國(guó)，有關(guān)警察行使偵查權(quán)的具體程序規(guī)則雖然不如英、美國(guó)家那么嚴(yán)密，但是“無(wú)罪推定”原則在1789年法國(guó)大革命后即為《人權(quán)宣言》所確認(rèn)，2000年6月5日通過(guò)的第2000－516號(hào)關(guān)于《加強(qiáng)無(wú)罪推定及被害人權(quán)利保護(hù)》法律則在很大程度上切實(shí)推進(jìn)了該原則在刑事訴訟程序中得以落實(shí)。另外，從偵查框架看，預(yù)審法官、檢察官對(duì)警察偵查具有指揮、監(jiān)督權(quán)，這種糾問(wèn)式訴訟模式雖然導(dǎo)致司法官員權(quán)力集中的弊端，但就警察權(quán)控制而言，至少在立法層面是比較嚴(yán)格的。我國(guó)1996年新《刑事訴訟法法》與1979年舊《刑事訴訟法法》相比，已經(jīng)在保護(hù)犯罪嫌疑人權(quán)利方面有了很大進(jìn)步，但總體上還是體現(xiàn)了“控制犯罪”的價(jià)值取向，對(duì)犯罪嫌疑人的控制以羈押為主，對(duì)警察采取拘留、逮捕、搜查、訊問(wèn)措施的程序限制比較粗，證明標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，“沉默權(quán)”、“無(wú)罪推定”也沒(méi)有寫(xiě)入立法中?？傮w而言，立法本身對(duì)警察偵查權(quán)的規(guī)范比較欠缺。

各國(guó)警察都具有行政管理權(quán)，但是我國(guó)警察行政管理的權(quán)力更大，除了行政許可、行政強(qiáng)制外，更為突出的是行政處罰權(quán)。無(wú)論是普通法國(guó)家還是大陸法國(guó)家，警察直接的處罰權(quán)都極為有限，并且以司法干預(yù)為后盾。我國(guó)警察每年立案的行政案件比刑事案件還要多，處罰類(lèi)型中還有限制人身自由的拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)。被處罰人只有在公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施或作出處罰決定后，才有可能通過(guò)提起行政訴訟的方式獲得司法救濟(jì)，在此之前司法對(duì)行政處罰程序沒(méi)有任何控制。

因此，從立法上進(jìn)一步規(guī)范警察權(quán)力是一個(gè)必須、必然的趨勢(shì)。然而，在立法時(shí)，要注意保持警察權(quán)力和公民權(quán)利的平衡，保障立法的實(shí)際可操作性。

在美國(guó)，有關(guān)警察偵查權(quán)行使、證據(jù)認(rèn)定等規(guī)則雖然十分嚴(yán)苛，但是辯訴交易的存在事實(shí)上起到了中和作用，因?yàn)檗q訴交易案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)比通過(guò)審判結(jié)案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要低，而在美國(guó)，90%以上的刑事案件都是通過(guò)辯訴交易結(jié)案，由此避免了警察偵查案件大量以判決被告無(wú)罪結(jié)束之局面的出現(xiàn)。

在英國(guó)，嫌疑人的沉默權(quán)并不是絕對(duì)的。1994年《刑事司法與公共秩序法》中第34至37條對(duì)沉默權(quán)做出了限制。依照規(guī)定，在四種情況下，法官和陪審員可以做出適當(dāng)推論:第34條是關(guān)于“伏擊辯護(hù)”的，即:嫌疑人在訊問(wèn)階段、被指控構(gòu)成犯罪時(shí)以及被正式通知將被起訴時(shí)，有機(jī)會(huì)就相關(guān)事實(shí)回答問(wèn)題，但他沒(méi)有陳述，而在審理階段又以此為辯護(hù)理由的;第35條規(guī)定的是被告在庭審的自我辯護(hù)階段，在能夠提供證據(jù)的情況下不提供，或者在宣誓后無(wú)正當(dāng)理由拒絕回答問(wèn)題的;第36條規(guī)定的情形是，如果警察逮捕嫌疑人時(shí)，發(fā)現(xiàn)嫌疑人人身、衣服或被逮捕地有與犯罪相關(guān)的可疑物品或痕跡，嫌疑人未就警察針對(duì)這些物品、痕跡的提問(wèn)給出解釋的;第37條是關(guān)于嫌疑人于犯罪發(fā)生時(shí)間、在犯罪發(fā)生地被逮捕，而嫌疑人未能就此給出解釋的。也就是說(shuō)，在上述四種情形下，法院可以做出不利于被告的推斷。

在法國(guó)，嫌疑人雖然有沉默權(quán)，但警察并沒(méi)有告知的義務(wù)?！岸?002年3月4日通過(guò)的法律對(duì)2000－516號(hào)法律規(guī)定的犯罪嫌疑人權(quán)利的保護(hù)措施也即對(duì)偵控機(jī)關(guān)的權(quán)力制約措施要求有所降低?！保?3］

從這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以看出，保護(hù)公民權(quán)利與保障警察有足夠的權(quán)力履行打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序的職責(zé)是同樣重要的。而且，法律規(guī)定如果太過(guò)嚴(yán)格而又沒(méi)有中和機(jī)制，反而有可能催生更多的警察濫用權(quán)力現(xiàn)象。“警察必須擁有足夠的權(quán)力去履行其被期望履行的核心使命。如果他沒(méi)有足夠的權(quán)力，那么警察文化可能催生出對(duì)法律的摒棄，這將使權(quán)力的濫用成倍增加?！保?4］因此，我國(guó)《刑事訴訟法》修改的總體方向固然是進(jìn)一步保護(hù)公民權(quán)利，但是在規(guī)定原則以及具體程序時(shí)，不宜絕對(duì)化，還需兼顧警察進(jìn)行偵查所應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)力。

關(guān)于警察行政處罰，2005年通過(guò)的《治安管理處罰法》在程序上比原《治安管理處罰條例》有很大改進(jìn)。但仍然是由公安機(jī)關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)調(diào)查、采取強(qiáng)制措施、作出處罰決定。對(duì)于限制人身自由的處罰而言，這樣的處罰權(quán)力過(guò)大，今后的立法趨向應(yīng)當(dāng)是一定程度的司法介入。

(二)完善組織體系，確保警察對(duì)人民負(fù)責(zé)

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，警民關(guān)系問(wèn)題日益為學(xué)者和社會(huì)公眾所關(guān)注，究其原因，自然是警民關(guān)系出現(xiàn)了問(wèn)題:警察權(quán)侵犯公民權(quán)的事件不斷公之于眾，警察面臨公眾的信任危機(jī)。依據(jù)我國(guó)憲法，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。《人民警察法》也明確規(guī)定:人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，維護(hù)人民的利益，全心全意為人民服務(wù)。然而，在現(xiàn)有的警察組織機(jī)構(gòu)體系下，公民無(wú)法參與警務(wù)決策，各級(jí)公安機(jī)關(guān)也缺乏對(duì)公民負(fù)責(zé)的動(dòng)力。

目前，我國(guó)警察組織結(jié)構(gòu)是金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)模式，在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行的是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)。其弊端主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在公安體系內(nèi)部形成一種嚴(yán)格的上下級(jí)等級(jí)關(guān)系，最了解社區(qū)情況的基層派出所、民警最缺乏警務(wù)決策權(quán)。而由上對(duì)下的指揮、考核機(jī)制，必然使得各級(jí)公安機(jī)關(guān)更注重執(zhí)行上級(jí)指令或簡(jiǎn)單地執(zhí)行命令，而不是根據(jù)實(shí)際社情進(jìn)行創(chuàng)新管理;二是各地公安機(jī)關(guān)同時(shí)受地方黨委、政府的指令，在人事、財(cái)政方面對(duì)地方政府有很大的依賴(lài)性，又導(dǎo)致其實(shí)際上是對(duì)地方政府負(fù)責(zé)。從理論上講，地方政府也是對(duì)人民負(fù)責(zé)的。然而，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及政治體制改革的相對(duì)滯后，政府偏于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的取向已經(jīng)導(dǎo)致政府行為與部分公民利益不符的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在這種情形下，地方政府不當(dāng)使用警力的問(wèn)題難以避免。

上世紀(jì)五六十年代，人民警察在社會(huì)上具有很高的信任度，警察確確實(shí)實(shí)是為人民服務(wù)的。這主要是依靠國(guó)家的政治動(dòng)員以及在當(dāng)時(shí)特殊的社會(huì)背景下公眾(包括警察)對(duì)新政權(quán)樸素的情感以及由此培育出的警察較高的職業(yè)操守。然而，在當(dāng)前，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、意識(shí)形態(tài)日益多元化，公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)、對(duì)政府的質(zhì)疑不斷增加，政治動(dòng)員與道德號(hào)召效果式微。通過(guò)號(hào)召個(gè)體警察主動(dòng)接近公眾、為人民服務(wù)難以取得實(shí)效，必須從組織體系上進(jìn)行改革，改變警察只對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)地方政府負(fù)責(zé)的狀況。

組織體系的改革的目標(biāo)是:讓公民有機(jī)會(huì)參與警務(wù)決策。各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立常規(guī)的警務(wù)決策民主問(wèn)詢(xún)機(jī)制，在確定年度警務(wù)工作計(jì)劃以及采取重大的警務(wù)策略調(diào)整時(shí)要聽(tīng)取所轄區(qū)域居民的意見(jiàn)和建議。我國(guó)自2002年開(kāi)始全面推行社區(qū)警務(wù)，其重要方法之一就是問(wèn)題解決警務(wù)，此警務(wù)模式的前提是界定問(wèn)題，即警察要知道所管轄區(qū)的主要問(wèn)題是什么，這些問(wèn)題是居民眼中的問(wèn)題，而不是警察的主觀判斷。應(yīng)對(duì)、解決問(wèn)題的策略、方法如何選擇，也同樣應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取居民意見(jiàn)，在執(zhí)行時(shí)才能獲得公眾支持。

從我國(guó)國(guó)家組織機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況出發(fā)，英國(guó)那種警察獨(dú)立、地方警察委員會(huì)具有部分控制權(quán)的負(fù)責(zé)制模式并不適用，美國(guó)那種各警察組織只對(duì)法律負(fù)責(zé)的分散的警察控制權(quán)模式也不適用。但是英國(guó)自上世紀(jì)80年代以來(lái)所進(jìn)行的警察民主負(fù)責(zé)制的嘗試，并由此確立的咨詢(xún)機(jī)制，美國(guó)社區(qū)警務(wù)所強(qiáng)調(diào)的警察對(duì)社區(qū)負(fù)責(zé)的觀點(diǎn)和做法都是值得我們借鑒的。在現(xiàn)有的公安組織結(jié)構(gòu)框架內(nèi)，逐步擴(kuò)大基層派出所、社區(qū)民警的警務(wù)決策權(quán)，改變僵硬、刻板的上下級(jí)指揮與被指揮關(guān)系，是各地公安機(jī)關(guān)正在嘗試進(jìn)行的改革，也是未來(lái)警察組織體系發(fā)展的方向。

(三)明確警察職能，防止濫用警力

在所有國(guó)家機(jī)關(guān)中，警察承擔(dān)的職能是最廣泛的，這有歷史淵源，也是由警察獨(dú)特的性質(zhì)所決定的。但是，職責(zé)廣泛的弊端之一就是法律難以對(duì)其行為做全面的規(guī)范，警力使用是否合法、警察強(qiáng)制力使用是否恰當(dāng)?shù)冉缦弈：?，從而?dǎo)致濫用警力、警察隨意使用強(qiáng)制手段問(wèn)題的出現(xiàn)。

以服務(wù)公眾聞名的英國(guó)警察，在其創(chuàng)立時(shí)設(shè)定的工作目標(biāo)是預(yù)防犯罪。立法者和法官同樣認(rèn)為警察的主要職責(zé)在于預(yù)防、偵查犯罪。這一點(diǎn)在布魯克斯訴大都市警察案(Brooks v．Commissioner of Police of Metropolis and others)一案的法官結(jié)論中陳述得非常清楚［25］。在法官看來(lái)，警察最重要的職責(zé)是預(yù)防、偵查犯罪，以此確保公眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全。警察以良好的態(tài)度對(duì)待每一個(gè)相關(guān)個(gè)體，是一種道德優(yōu)良的體現(xiàn)，但并不能成為其法定義務(wù)。

法國(guó)法律對(duì)警察職能的界定主要有兩方面:行政警務(wù)和司法警務(wù)。但最近的發(fā)展是更多地將其界定為犯罪偵查和控制［26］。警察的行政職責(zé)事實(shí)上也是預(yù)防犯罪工作體系的一部分。

警察職能中，其犯罪偵查職能是比較明確的，較難界定的是預(yù)防犯罪職能。在很難清晰界定警察職能范圍的情況下，可以通過(guò)排除法明確不宜由警察承擔(dān)的責(zé)任，比如說(shuō)純粹的利益沖突問(wèn)題(拆遷補(bǔ)償、勞資糾紛等問(wèn)題)以及民生問(wèn)題(讓基層民警了解社區(qū)困難家庭并幫助解決等)。警察職責(zé)以應(yīng)對(duì)犯罪為核心，即已經(jīng)發(fā)生的和可能發(fā)生的犯罪。預(yù)防的前置性工作必須有適宜的度，一般意義上的預(yù)防是通過(guò)政府動(dòng)員全社會(huì)實(shí)現(xiàn)的，警察是整體社會(huì)預(yù)防體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)。

(四)改革警察權(quán)行使救濟(jì)機(jī)制

警察權(quán)行使不當(dāng)，相對(duì)人、犯罪嫌疑人可以通過(guò)一定的方式進(jìn)行投訴并獲得救濟(jì)，這是保護(hù)公民權(quán)利、監(jiān)督警察權(quán)正當(dāng)行使的重要途徑。

英國(guó)警察投訴機(jī)制在180余年的發(fā)展中，一直趨向于建立一套獨(dú)立的調(diào)查機(jī)制?！?002年警察改革法》成立了獨(dú)立警察投訴委員會(huì)(The Independent Police Complaints Commission IPCC)。該委員會(huì)在投訴登記、調(diào)查過(guò)程、處理結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)具有監(jiān)督權(quán)，并且有直接的調(diào)查權(quán)。依照該法規(guī)定，對(duì)于投訴警察的案件，有四種調(diào)查形式:地方警察委員會(huì)或警察局長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)查;地方警察委員會(huì)或警察局長(zhǎng)在獨(dú)立警察投訴委員會(huì)監(jiān)督下進(jìn)行調(diào)查;地方警察委員會(huì)或警察局長(zhǎng)在獨(dú)立警察投訴委員會(huì)指揮下進(jìn)行調(diào)查;獨(dú)立警察投訴委員會(huì)獨(dú)立進(jìn)行調(diào)查。在調(diào)查過(guò)程中，獨(dú)立警察投訴委員會(huì)可以隨時(shí)變更調(diào)查形式。獨(dú)立警察投訴委員會(huì)設(shè)立的目的就是改變以往警察自己調(diào)查自己的狀況。

法國(guó)2000年的《國(guó)家安全職業(yè)道德委員會(huì)法》(National Security Ethics Commission Act)創(chuàng)立了獨(dú)立的、具有行政性質(zhì)的委員會(huì):國(guó)家安全職業(yè)道德委員會(huì)。該委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)包括警察、海關(guān)工作人員以及私人安保人員的違紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查。另外，在英美國(guó)家，公民可以通過(guò)民事訴訟索取賠償以獲得救濟(jì)。

在我國(guó)，公民對(duì)于警察行政行為可以通過(guò)提出行政復(fù)議和行政訴訟的方式獲得救濟(jì)。對(duì)于侵犯到公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的違法行政行為，可以同時(shí)申請(qǐng)國(guó)家賠償。在刑事訴訟程序中，公民獲得救濟(jì)的途徑主要是申請(qǐng)國(guó)家賠償，而這只有在違法拘留、錯(cuò)誤逮捕、錯(cuò)誤判決等嚴(yán)重侵害公民權(quán)利的情況發(fā)生時(shí)才能啟動(dòng)。因此，對(duì)于警察的其他違法行為，公民只能向公安機(jī)關(guān)投訴，警察進(jìn)行自我監(jiān)督、調(diào)查的效果是可想而知的。

警察權(quán)力的龐雜和強(qiáng)制性以及警察內(nèi)部非常牢固的“戰(zhàn)友”關(guān)系使得警察的自我調(diào)查很難保證公平性，因此許多國(guó)家設(shè)立獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)警察違紀(jì)、違法行為的調(diào)查進(jìn)行監(jiān)督或直接進(jìn)行調(diào)查。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督職責(zé)。在不具備建立獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)的情況下，可以切實(shí)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)投訴警察案件調(diào)查程序和結(jié)果的監(jiān)督，如公安機(jī)關(guān)定期向檢察院匯報(bào)投訴案件基本情況，并建立重大投訴案件檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督調(diào)查過(guò)程制度。

(五)優(yōu)化警察培訓(xùn)內(nèi)容

法律與制度，最終都需要人來(lái)執(zhí)行。因此，警察素質(zhì)，特別是警察對(duì)法律、警察權(quán)的正確認(rèn)識(shí)是保障警察權(quán)正當(dāng)行使的關(guān)鍵因素。而素質(zhì)保障，很大程度上依靠培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)。國(guó)內(nèi)警學(xué)界有關(guān)國(guó)外警察培訓(xùn)體系介紹的研究成果較多，介紹也比較詳細(xì)。然而，在這些研究中，普遍忽視了歐美國(guó)家警察教育中的一項(xiàng)重要內(nèi)容:如何正當(dāng)行使警察權(quán)力。以美國(guó)警察教育為例，筆者在翻閱美國(guó)康涅狄克州一警察學(xué)校的教學(xué)材料時(shí)發(fā)現(xiàn)，其主要內(nèi)容就是與警察權(quán)行使有關(guān)的判例。通過(guò)學(xué)習(xí)，讓學(xué)生了解法律對(duì)警察實(shí)行盤(pán)查、搜查、逮捕、訊問(wèn)、取證等措施時(shí)的法律限制。

我國(guó)的警察培訓(xùn)近年來(lái)十分強(qiáng)調(diào)實(shí)戰(zhàn)能力訓(xùn)練，這是一種好的變化趨向。但是，如果沒(méi)有有關(guān)“法律權(quán)威”、“權(quán)利本位”觀點(diǎn)的熏陶，只教授技能，不詳解權(quán)力行使的正當(dāng)方式，培養(yǎng)出來(lái)的新警察會(huì)很快接受偏向于規(guī)避法律的警察文化，依法行事、尊重公民權(quán)利也就無(wú)從談起。

總而言之，將警察權(quán)行使置于法律控制之下是“法治”的基本要求，由歷史以及警察本身特殊性所造成的警察權(quán)控制之困難要求我國(guó)建立一種多維的警察權(quán)控制體系。

［1］陳興良．限權(quán)與分權(quán):刑事法視野中的警察權(quán)［J］．法律科學(xué)，2002，(1)．

［2］(美)羅伯特·蘭沃西，勞倫斯·特拉維斯．什么是警察:美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)［M］．尤小文譯．北京:群眾出版社，2004．5．

［3］Maria Haberfeld，Lior Gideon，Policing Is Hard on Democracy，or Democracy Is Hard on Policing?From M．R．Haberfeld，Ibrahim Cerrah，Comparative Policing，Sage Publications，2008．8．

［4］惠生武．警察法論綱［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000．127．

［5］李健和．我國(guó)警察權(quán)力配置的現(xiàn)狀、問(wèn)題與原因——警察權(quán)力專(zhuān)題研究之二［J］．中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007，(5)．

［6］郝赤勇．警察權(quán)力論［J］．公安研究，2005，(9)．

［7］Haberfeld，M．R．，Critical Issues in police training，Prentice － Hall，2002，p．15．

［8］［9］［10］Markus Dirk Dubber，The Police Power Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia U-niversity Press，2005．63．66．70．

［11］(英)坎南．亞當(dāng)·斯密關(guān)于法律、警察、歲入及軍備的演講［M］．陳福生，陳振驊譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，1962．172．

［12］(英)坎南．亞當(dāng)·斯密關(guān)于法律、警察、歲入及軍備的演講［M］．陳福生，陳振驊譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，1962．31．

［13］(英)坎南．亞當(dāng)·斯密關(guān)于法律、警察、歲入及軍備的演講［M］．陳福生，陳振驊譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，1962．172～244．

［14］(英)邊沁．道德與立法原理導(dǎo)論［M］．時(shí)殷弘譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2009．261．

［15］(英)邊沁．道德與立法原理導(dǎo)論［M］．時(shí)殷弘譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2009．260 ～261．

［16］Benoit Dupont，The French Police System，F(xiàn)rom M．R．Haberfeld，Ibrahim Cerrah，Comparative Policing，SAGE Publications，2008．249．

［17］Robert Reiner，The Politics of Police，3rd edition，Oxford University Press，2000．52．

［18］［19］Markus Dirk Dubber，The Police Power Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005．120．211．

［20］Samuel Walker，Charles M．Katz，The Police in America，7th edition，The McGraw Hill companies，2010．59．

［21］(英)杰奎琳·霍奇森．警察、檢察官與預(yù)審法官:法國(guó)司法監(jiān)督的理論與實(shí)踐［A］．朱奎彬，廖耘平譯．中國(guó)刑事法雜志［C］．2010，(2)．

［22］韓延龍，蘇亦工等．中國(guó)近代警察史［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．19．

［23］張華．法國(guó)無(wú)罪推定原則的歷史考察［J］．全球視野理論月刊，2008，(3)．

［24］(英)羅伯特·雷納．警察與政治［M］．易繼蒼，朱俊瑞譯．北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008．200．

［25］夏菲．論英國(guó)警察的職能［M］．新疆警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2010，(2)．

［26］Benoit Dupont，The French Police System，F(xiàn)rom M．R．Haberfeld，Ibrahim Cerrah，Comparative Policing，Sage Publications，2008．251．

On Perfection of Control over Police Power

XIA Fei

(East China University of Political Science and Law，Shanghai China 200042)

Based on the analysis of the etymological development of the word“police”and the introduction to police power control systems in foreign countries，the researcher presents suggestions on how to improve the police power control system in China．To change the legislation，to improve the police accountability，to make clear the police roles，to perfect the remedy system and to reform the police training are five key measures to approach the goal of controlling the police power by‘rule of law’．

Police;Police Power;Police Accountability;Police Role;Police Complaint

D631

A

1008－2433(2011)06－0032－06

2011－10－12

夏 菲(1972— )，女，上海人，華東政法大學(xué)副教授，法學(xué)博士。