淺談中國(guó)排污許可證制度

孫俊峰

(盤(pán)龍區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站，云南昆明650041)

淺談中國(guó)排污許可證制度

孫俊峰

(盤(pán)龍區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站，云南昆明650041)

排污許可證制度作為我國(guó)環(huán)境管理八項(xiàng)基本制度的核心，雖然已有十余年的推行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但還存在污染物排放總量控制基礎(chǔ)不牢固，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和行政、刑事處罰辦法支撐等缺憾。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)的人員和技術(shù)力量，完善相應(yīng)的行政、刑事處罰辦法和細(xì)則，突出排污許可證制度的核心地位并增強(qiáng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流等，是我國(guó)全面推行排污許可證制度并提高管理效率的重要措施和途徑。

環(huán)境保護(hù);排污許可證;制度;總量控制

排污許可證制度(排放污染物許可證制度)是我國(guó)環(huán)境管理八項(xiàng)基本制度之一，是指凡是向環(huán)境排放污染物的排污單位事先必須向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，當(dāng)?shù)卣碍h(huán)境保護(hù)部門(mén)以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以污染物總量控制為基礎(chǔ)，依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，核定排污單位排放污染物的種類、數(shù)量等，核發(fā)排污許可證、臨時(shí)排污許可證，排污單位經(jīng)審批領(lǐng)取許可證后，按照許可證規(guī)定的污染物排放種類、總量和條件排放污染物的制度。

1984年頒布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第14條規(guī)定:直接或間接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)的規(guī)定，向所在地的環(huán)境保護(hù)部門(mén)申報(bào)登記擁有的污染物排放設(shè)施、處理設(shè)施和在正常作業(yè)條件下排放污染物的種類、數(shù)量和濃度，并提供防治水污染方面的有關(guān)技術(shù)資料。這實(shí)際上就是排污許可證制度的雛形。1989年召開(kāi)的第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，正式把排污許可證制度確定為八項(xiàng)環(huán)境管理制度之一。1989年7月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第9條規(guī)定，對(duì)企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，實(shí)行排污許可證管理。至此，水污染物的排放許可證制度基本確立。

1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《淮河流域水污染防治暫行條例》第19條規(guī)定，“淮河流域……持有排污許可證的單位應(yīng)當(dāng)保證其排污總量不超過(guò)排污許可證規(guī)定的排污總量控制指標(biāo)”。1999年修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定:國(guó)家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度。2000年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第10條規(guī)定，地方環(huán)保部門(mén)根據(jù)總量控制實(shí)施方案，發(fā)放水污染物排放許可證。我國(guó)開(kāi)始建立主要以排污總量控制為目的的排污許可證制度。

2005年12 月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，提出“要實(shí)施污染物總量控制制度……推行排污許可證制度，禁止無(wú)證或超總量排污”，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始全面推行排污許可證制度，進(jìn)一步規(guī)范排污行為。在2006年4月召開(kāi)的第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，溫家寶總理在講話中明確提出“要全面推行排污許可證制度，加強(qiáng)重點(diǎn)排污企業(yè)在線監(jiān)控，禁止無(wú)證或違章排污”［1］。尤其在2008年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第20條中明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行排污許可制度”，標(biāo)志著我國(guó)排污許可證制度的發(fā)展進(jìn)入了實(shí)質(zhì)階段。

云南省早在2001年就頒布、實(shí)施了《云南省排放污染物許可證管理辦法(試行)》(云環(huán)控發(fā)〔2001〕806號(hào))，對(duì)排污許可證的申領(lǐng)、審批、核發(fā)及管理作出了較為全面、詳細(xì)的規(guī)定，大大增強(qiáng)了排污許可證制度的操作性和規(guī)范性。隨即，昆明市也出臺(tái)了《昆明市實(shí)施排污許可證制度工作方案》，進(jìn)一步細(xì)化了排污許可證的管理要求和程序。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展與環(huán)境承載能力限制之間的矛盾日益尖銳、突出，和其他已經(jīng)建立及尚未建立相應(yīng)“排污許可證制度”實(shí)施辦法、條例、細(xì)則等的省、市一樣，排污許可證制度正在面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

一方面，污染物總量控制是落實(shí)排污許可證制度的依據(jù)和基礎(chǔ)，而核發(fā)排污許可證則是分解、落實(shí)污染物總量控制的主要管理手段。因此，沒(méi)有相對(duì)準(zhǔn)確的污染物控制總量，排污許可證管理就是閉門(mén)造車、自欺欺人。而污染物排放總量控制又必須以極其復(fù)雜、抽象的環(huán)境容量和生態(tài)耐受度為基礎(chǔ)，所以在實(shí)際應(yīng)用中只能根據(jù)實(shí)際情況，確定幾種主要污染物作為控制指標(biāo)，最常見(jiàn)的就是SO2和COD。某排污企業(yè)或單位的污染物排放總量是有資質(zhì)的環(huán)評(píng)單位根據(jù)該企業(yè)或單位的生產(chǎn)規(guī)模、工藝、污染治理設(shè)施和排污時(shí)段等綜合因素計(jì)算出來(lái)的。暫且不論計(jì)算的合理性、準(zhǔn)確性與代表性，就日常監(jiān)管而言，僅僅依靠每年1～2次的監(jiān)督性或委托性監(jiān)測(cè)，顯然難以真實(shí)反映該企業(yè)或單位全年的實(shí)際排污總量。這樣一來(lái)，要么導(dǎo)致企業(yè)或單位承受了過(guò)多的排污費(fèi)用，要么導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)“默許”了該企業(yè)或單位的超標(biāo)排污行為。

另一方面，排污許可證制度及各地方的實(shí)施細(xì)則或相同性質(zhì)的管理?xiàng)l文中，基本沒(méi)有相應(yīng)的行政處罰辦法可尋。當(dāng)有企業(yè)或單位違反了排污許可證制度(包括無(wú)證排污和超標(biāo)排污)時(shí)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)只能借助相關(guān)法律法規(guī)中的法律責(zé)任來(lái)進(jìn)行懲戒，如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》等。相應(yīng)行政甚至刑事處罰辦法的缺失，是排污許可證制度全面推行中的一個(gè)硬傷。雖然這在表面上并不太影響排污許可證制度的權(quán)威性，但長(zhǎng)此以往卻會(huì)使污染物總量控制這一基礎(chǔ)形同虛設(shè)，甚至是“違法成本低，守法成本高”的根源。不少違法排污企業(yè)或單位正是有意或無(wú)意地鉆了這一空子，因?yàn)槌瑯?biāo)排污費(fèi)甚至罰款往往都遠(yuǎn)低于超標(biāo)排污生產(chǎn)所帶來(lái)的利潤(rùn)，更不用說(shuō)那些本就想干“一錘子買(mǎi)賣”而干完就跑的無(wú)證排污或非法偷排的無(wú)良企業(yè)。當(dāng)然，這樣所帶來(lái)的無(wú)法估量的生態(tài)環(huán)境損失卻必須由當(dāng)?shù)卣畞?lái)買(mǎi)單，由當(dāng)?shù)匾淮踔翈状鸁o(wú)辜的老百姓來(lái)共同承擔(dān)。最近發(fā)生的陽(yáng)宗海砷污染事件就是典型的例證。

基于以上原因，排污許可證制度的真正落實(shí)和推行至少還要加強(qiáng)兩個(gè)方面的管理。首先，《云南省排放污染物許可證管理辦法(試行)》的第三條明確規(guī)定:“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)工商行政管理部門(mén)對(duì)排污許可證實(shí)施監(jiān)督管理”［2］。這充分體現(xiàn)和說(shuō)明工商行政管理部門(mén)對(duì)企業(yè)或單位的排污行為有著義不容辭的管理責(zé)任。但由于管理基礎(chǔ)和本質(zhì)的差異，決定了排污許可證不可能是工商許可證(企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照)那樣的定性化管理，而是必須逐步轉(zhuǎn)化為定量化管理，包括更為科學(xué)地計(jì)算環(huán)境容量和核定污染物排放的種類及數(shù)量等，真正體現(xiàn)出總量控制的科學(xué)性和技術(shù)性。從技術(shù)層面上講，在日常管理中加大對(duì)排污企業(yè)或單位的監(jiān)測(cè)頻次，采取“積分”式監(jiān)測(cè)或在線監(jiān)測(cè)的方式，是提高控制總量技術(shù)性的必要條件。即將實(shí)施的《中華人民共和國(guó)排污許可證管理?xiàng)l例》(2007年10月征求意見(jiàn)稿)在一定程度上體現(xiàn)了定量化管理，但從實(shí)際管理現(xiàn)狀來(lái)看，監(jiān)測(cè)及監(jiān)察工作人員和設(shè)備的缺乏、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡和排污企業(yè)或單位環(huán)保意識(shí)的欠缺，是制約我國(guó)排污許可證制度管理工作的主要瓶頸。

其次，完善相應(yīng)的行政、刑事處罰辦法和細(xì)則等，給予環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)一定的行政處罰自由裁量權(quán)，并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)環(huán)保政策法規(guī)的宣教工作，也是落實(shí)排污許可證制度的必要條件。這樣，環(huán)保部門(mén)在落實(shí)排污許可證制度以及進(jìn)行管理時(shí)，才能做到有法可依和具有針對(duì)性，排污企業(yè)或單位也才能深刻認(rèn)識(shí)到持有排污許可證的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。在對(duì)管理與被管理雙方起到約束作用的同時(shí)，還能提升排污許可證制度的權(quán)威性，并使排污許可證制度及相關(guān)環(huán)境管理制度逐漸深入人心，奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，這對(duì)于鞏固和維護(hù)我國(guó)的環(huán)境管理體系具有重大意義。

最后，要以排污許可證制度為核心，將“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污申報(bào)登記、總量減排目標(biāo)責(zé)任制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、限期治理、清潔生產(chǎn)強(qiáng)審、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理具體要求，集中通過(guò)排污許可證一證管理，貫穿、銜接起來(lái)，體現(xiàn)全過(guò)程管理和長(zhǎng)效管理，使其具有其他管理制度不可替代的作用［3］。

我國(guó)的云南、四川、重慶、上海、江蘇、廣東、廣西等地至今已有十余年排污許可證制度實(shí)施和管理的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，排污許可證制度作為污染控制法的“支柱”，已經(jīng)被許多國(guó)家廣泛采用，如美國(guó)、日本、法國(guó)、瑞典、加拿大等國(guó)都已對(duì)排放水、大氣、噪聲污染的行為實(shí)行了許可證管理制度。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、香港地區(qū)也都實(shí)行了排污許可證制度。這些國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)排污許可證制度的推行和提高管理效率提供了寶貴借鑒。

Brief Talk on System of Emission Permits in China

SUN Jun－feng
(Panlong Environmental Monitoring Station，Kunming Yunnan 650041 China)

The system of emission permits as one of basic eight core systems in China has more than 10 years of experiences.However，there still exist uncontrolled pollutants in total amount control system，and the lack of basic stable corresponding rules and administrative penalty system.To strengthen the personnel and technical capacity in government and improve the relevant administrative measures and rules，criminal penalty with enhancing the core position of the emission permits system together with the exchange of practical experience is the important measure and approach to comprehensively implement emission permits system and improve the management efficiency.

environmental protection;emission permits;system;total amount control

X32

A

1673－9655(2011)05－0018－03

2011－03－25