熱點輿論的應對與社會治理的困境

駱正林

(南京師范大學新聞與傳播學院，江蘇 南京 210097)

熱點輿論的應對與社會治理的困境

駱正林

(南京師范大學新聞與傳播學院，江蘇 南京 210097)

社會輿論是民主政府合法性的來源，忽視、壓制、操縱民意的政府，最終必然會失去人民的支持。轉型期中國社會突發(fā)性事件、熱點性事件不斷出現(xiàn)，公眾圍繞熱點事件所形成的輿論，往往對社會的基本價值和行為規(guī)則形成沖擊，所以，引導熱點輿論成為公共管理的重要對象。目前，一些地方政府在處理熱點輿論時，單純強調(diào)社會穩(wěn)定，經(jīng)常超越法律程序解決社會問題。這種違背程序的做法雖然暫時緩解了輿論壓力，但卻給社會治理帶來長久的困境，不僅使政府的信任流失、司法獨立遭侵犯、上訪愈演愈烈、問責屢遭質疑，而且也誘導一些群眾通過群體事件、網(wǎng)絡暴力、輿論審判來尋求所謂的“正義”。

熱點輿論;社會治理;司法獨立;輿論審判

改革開放三十多年，中國走過了西方幾百年所走的道路，實現(xiàn)了中國人的現(xiàn)代化夢想。但是，事物的發(fā)展總是辯證的，“現(xiàn)代化”讓我們在享受物質盛宴的時候，也讓我們遭遇到西方幾百年所碰到的困難，各種體制性、結構性矛盾日益凸顯，突發(fā)性事件、熱點事件不斷出現(xiàn)。“越是大好形勢，越是盛名之下，越要居安思危，越要謙虛謹慎。”［1］(P17)面對復雜的社會輿論環(huán)境，政府的社會治理更是如履薄冰，稍不留意就可能陷入到社會治理的困境。

一、熱點輿論成為公共管理的重要對象

現(xiàn)代傳播技術的發(fā)展，直接推動了信息的快速擴散和傳播，公民更加意識到他們有權力、有能力參與公共決策，并且不斷要求在公共政策的制定和執(zhí)行中獲得發(fā)言的機會。輿論是公眾意見表達、碰撞后所形成的共同意見，是特定時空環(huán)境下個體、群體心理的反映。1996年江澤民視察人民日報社時指出:“輿論導向正確與否，對于我們黨的成長、壯大，對于人民政權的建立、鞏固，對于人民的團結和國家的繁榮富強，具有重要作用。輿論導向正確，是黨和人民之福;輿論導向錯誤，是黨和人民之禍?！保?］(P2)社會輿論是民主政府合法性的來源，是公共管理的重要對象，忽視、壓制、操縱民意的政府，最終必然會失去人民的支持。轉型期中國社會不斷會有熱點事件出現(xiàn)，公眾圍繞熱點事件所形成的輿論，往往對社會的基本價值和行為規(guī)則形成沖擊。所以，加強對熱點輿論的治理和引導，更加成為各級政府公共管理的重要對象。

1.熱點輿論讓政府感受到民意的壓力

“現(xiàn)代化”給人類帶來的并非都是福音，自然張力的過載、人類瘋狂的博弈，增加了事物發(fā)展的不確定性 (uncertainty)。在人流、物流高速運轉的社會，自然災害、社會沖突發(fā)生的更加頻繁，人生風險、自然風險、社會風險被放大?！霸?0世紀的大多數(shù)時間里，公共管理者被看作是技術官員，他們只有獨立于公眾，才能最好地從事行政管理。”［3］(P1－2)然而，進入 21 世紀，公民參政意識的提高和現(xiàn)代傳媒技術的發(fā)展，使公共管理者無法回避公民參與的現(xiàn)實，社會輿論對管理者的壓力越來越大，公共管理的本質正在被重新定義。在我國，隨著傳統(tǒng)媒體規(guī)模的放大，網(wǎng)絡、手機等新媒體的崛起，以及傳媒市場化程度的不斷加深，藏在暗處的社會問題得到了更多的揭露，公共行政中的缺點或錯誤被更多地曝光。過去，政府能夠從容地按照自我意志處理突發(fā)事件、社會危機，然而，在現(xiàn)代傳媒的探照燈下，政府稍不留意就可能陷入輿論的漩渦?？v觀最近幾年來的輿情狀況，幾乎每年都會有一些重大的熱點事件出現(xiàn)，如三鹿奶粉事件、鄧玉嬌案、躲貓貓事件、宜黃拆遷事件等等，這些事件都讓地方政府感覺到公眾對權力的信任危機。

2009年5月13日晚，鄧貴大、黃德智等三人酒后到雄風賓館娛樂，黃德智“強迫要求賓館女服務員鄧玉嬌陪其洗浴，遭到拒絕。鄧貴大、黃德智極為不滿，對鄧玉嬌進行糾纏、辱罵”［4］，期間，鄧貴大“拿出一疊錢炫耀并朝鄧玉嬌頭、肩部搧擊”。［5］在糾纏中，鄧玉嬌用刀刺傷鄧貴大、黃德智，鄧貴大后搶救無效死亡。案發(fā)后，鄧玉嬌立即向警方報案，次日，警方以“涉嫌故意殺人”對鄧玉嬌采取“強制措施”。鄧貴大等三人是湖北巴東縣野三關鎮(zhèn)政府干部，當事人的官員身份刺激了網(wǎng)民敏感的神經(jīng)?！肮倜駴_突”、“金錢和暴力”等關鍵詞，觸動了各路輿論領袖的不同想法，他們帶領著各路網(wǎng)民盡情宣泄各自的觀點和情緒。更多網(wǎng)民將鄧玉嬌打扮成貞女、烈女、俠女，各種版本的《烈女鄧玉嬌傳》、《俠女鄧玉嬌傳》流行于網(wǎng)絡。陳銘龍贊其“宰惡吏于當場，抒民憤于巴東”;北城夸鄧玉嬌“怒發(fā)沖冠，凜然不屈，揮修足利刃刺之，一刃封喉，三刃而氣絕”。網(wǎng)友神州守望在人民網(wǎng)強國論壇發(fā)表評論《鄧玉嬌將創(chuàng)造歷史》，指“她活的偉大，干的漂亮。全國人民應該支持她，聲援她，學習她”。中國政法大學副教授蕭瀚連寫27篇博文，它的一句話更成為網(wǎng)民的至理名言:“不明真相之際，雞蛋和石頭較量中，我永遠站在雞蛋一邊?！彪S著案件的進展，網(wǎng)民認為當?shù)卣罢镜搅嗣褚獾膶α⒚?，成為‘欺壓民眾’的符號”?］，甚至大批網(wǎng)友自費來到巴東為鄧玉嬌捐款、聲援。網(wǎng)絡中的鄧玉嬌案似乎成了一出大戲，“劇中人物被迅速臉譜化，‘烈女’、‘淫官’加上個糊涂判案的‘葫蘆僧’”［6］。再后來，兩位免費代理律師夏霖、夏楠潛入巴東調(diào)查取證，中國日報、新華網(wǎng)、廣州日報、南方都市報、重慶晨報、新民周刊等媒體的跟蹤報道，使鄧玉嬌案逐漸偏離法律軌道演變成公共事件。5月23日官方宣布兩位代理律師也被解雇，24日“所有記者都收到了所在媒體的召回令”，各路媒體紛紛退場，“湖北媒體楚天都市報被當?shù)毓俜綒J點獨家專訪鄧玉嬌家人、新任律師”［6］。6月16日，巴東縣法院判決鄧玉嬌構成故意傷害罪，但免予處罰。鄧玉嬌案雖然基本按照網(wǎng)民的期待結束了，但卻讓當?shù)卣冻隽司薮蟮男姓鷥r，鎮(zhèn)、縣兩級政府一批官員被問責，據(jù)“內(nèi)部人士稱，應對此事花去了2009年巴東縣政府數(shù)額驚人的財政收入”［7］。

2008年在深圳謀生的湖北人彭高峰，三歲半的兒子彭文樂在自家報亭被人抱走，路旁的監(jiān)控錄像記錄下整個過程。2009年微博在中國嶄露頭角，鳳凰周刊記者鄧飛在微博上發(fā)了彭文樂的照片，之后每逢節(jié)假日鄧飛總要重發(fā)一次。經(jīng)過全國網(wǎng)友6000多次的轉載，后經(jīng)一位探親大學生的舉報，彭高峰竟然奇跡般地找回了兒子。2011年1月25日，于建嶸在新浪微博倡議網(wǎng)民“隨手拍照解救乞討兒童”，開博10多天就吸引了57萬多網(wǎng)民，到2月8日通過網(wǎng)絡照片發(fā)現(xiàn)了6個被拐兒童，另有網(wǎng)友提供的乞討兒童照片1000多張。全國網(wǎng)民的熱情參與、各類媒體的大力跟進，從2011年春節(jié)開始，微博打拐快速演變成具有全國影響力的公共事件。和鄧玉嬌案的喧鬧、爭吵不同，這場微博打拐的“人民戰(zhàn)爭”抹了一層“人文亮色”，吸引了公安、傳媒、人大、政協(xié)等社會力量的參與。 《人民日報》發(fā)表評論認為網(wǎng)絡打拐是典型的公民行動，它驗證了社會力量的強大與智慧，使人們更加認同“小政府、大社會”的社會治理格局?！懊耖g力量參與社會管理，是社會建設不容忽視的力量?！薄俺浞趾亲o社會力量的生長與壯大，讓社會呈現(xiàn)更大的希望與活力，本身就是現(xiàn)代政府的責任。”［8］網(wǎng)絡打拐使民間力量浮上了水面，體現(xiàn)了社會輿論的作用和公民行動的效率，鞭策政府思考如何處理政府與社會的關系。

2.各級黨委、政府更加重視社會輿論

社會輿論宜疏不宜堵。遭堵受壓的輿論一旦爆發(fā)，會釋放出無法扼制的能量，它將沖擊主流價值觀，傷害社會凝聚力，破壞現(xiàn)有的社會格局。社會輿論的主體可分兩個層次:輿論領袖和意見公眾。輿論領袖類似于原子核，他們制造核心的、系統(tǒng)的、成熟的觀點;意見公眾卻沒有成熟的觀點，他們往往在一知半解的情況下，皈依到某個輿論領袖的觀點之下，成為圍繞原子核旋轉的電子。轉型期，那些活躍的輿論領袖身后常有一己私利或集團利益的影子，社會輿論難說就是民意的絕對反映。當某些輿論領袖的觀點成了氣候，分散的公眾就會加盟到各個陣營，然后在群體的“口水戰(zhàn)”中獲得身份認同和心理滿足。因此，社會輿論一方面能夠反映公眾對公共事件的基本立場，另一方面也折射出一些輿論領袖對輿論的操縱。在鄧玉嬌案中各路精英紛紛出手，有人為她喊冤，有人為她訴訟，有人為她取證;有人為她募捐，有人以她出名，有人用她泄憤;更有人操心她的前途，發(fā)誓“收”她為研究生，招聘她“做”網(wǎng)絡編輯等等。在正義和道德的旗幟下，鄧玉嬌被拔高為俠女、英雄。當法院還沒有開庭的時候，“全民法官”已經(jīng)為案件寫好了“判決詞”。面對有史以來最復雜的輿論環(huán)境，各級黨委、政府都在苦苦尋找治理輿論的良策。

隨著公民社會的逐漸成熟，社會輿論出現(xiàn)多元化是正常的。一個以人為本、執(zhí)政為民的政府，是經(jīng)得起社會輿論考驗的。輿論監(jiān)督、民主政治都是現(xiàn)代國家追求的目標，民主國家的公共決策需要經(jīng)過人民的討論，需要在兼顧不同階層共同利益的基礎上達成共識。近年，社會輿論對公共行政部門的不信任，一些帶有明顯企圖的流言甚至謠言能夠流行，在一定程度上折射出基層政府與群眾之間的信任關系出現(xiàn)了問題。政府官員是人民“選”出來的，是人民用稅收養(yǎng)活的，執(zhí)政者需要不斷聽取民聲、代表民利、服從民意。網(wǎng)絡是思想文化的集散地和社會輿論的放大器，目前各級政府非常重視網(wǎng)絡輿論，各地黨政系統(tǒng)觸網(wǎng)已蔚然成風。胡總書記、溫總理曾多次通過網(wǎng)絡與網(wǎng)民在線交流、回答網(wǎng)民提問。兩會代表每年都在通過網(wǎng)絡收集民情民意，傳遞參政議政成果。更多的地方官員通過電子政務、省(市)長郵箱、博客、微博等形式問政于民。人民網(wǎng)從2006年開始進行網(wǎng)絡輿情研究，2008年正式組建輿情檢測室，并在人民網(wǎng)開通了“輿情頻道”。雖然輿情檢測室的主要目標是進行科學研究，但是，從輿情頻道的各類研究數(shù)據(jù)、收費報告來看，它的服務對象其實還是各級政府。執(zhí)政者不應背著不道德的名聲執(zhí)政，堵塞輿論只會抬高社會堰塞湖的風險?！爱斏鐣兊酶娱_明理智，政治就會獲得更大的改善。” “政府將不再與民眾離心離德，立法將做到公正公平，選舉將真正表達民意，勤勞與功績將獲得應有的報償?！保?］(P311)面對轉型期社會環(huán)境，更多的基層政府不再武斷地封鎖公眾的知情權、表達權，他們正在積極地從“與民溝通”中獲得民意的支持率和行政的合法性。

3.高層領導更加關注熱點事件的處理

市場經(jīng)濟的發(fā)展打破了國家對社會資源的壟斷，基層群眾的謀生道路變得更加寬廣，他們不再奴顏婢膝、忍辱負重、附庸權力，甚至有越來越多的人敢于質疑權力、監(jiān)督權力、訴求權益。社會輿論是公共權力的鏡鑒，是公共權力的制約力量。熱點事件是社會輿論的動力源，它能夠吸引大批群眾針對特定對象發(fā)表看法，最終形成聲勢浩大的社會輿論。面對公民權利意識的覺醒，面對民間力量的不斷壯大，高層領導更能看清歷史的潮流，他們睿智地洞悉:如果社會輿論被逼入暗流，心里能量的積蓄會形成輿論火山，最終將會形成更大的社會危機。胡錦濤總書記告誡:“我們?nèi)〉昧伺e世矚目的發(fā)展成就，但我們決不能驕傲自滿，決不能停滯不前，更不能夜郎自大?！保?0］(P111)然而少數(shù)基層干部對歷史發(fā)展大勢認識不足，對地方經(jīng)濟實力、行政實力的增長過于自信，對社會潛在的危機因素認識不夠、重視不夠，一旦熱點事件發(fā)生后，他們不但沒有辦法安撫民意，反而會做一些火上澆油的事情。為了鞭策基層干部處理好熱點問題，引導好社會輿論，中央領導、省部級領導增加了對熱點事件的關注和批示，高層領導甚至更加頻繁地親臨事件現(xiàn)場處理問題。

文件與批示是中國政府這架行政機器最重要的日常吞吐，是中國政治管理的最重要手段，尤其是領導批示在很多問題的處理中起著“決定作用”。據(jù)《南方周末》報道:“文化部2010年3月的一份文件說，2009年，中央領導同志批示持續(xù)大幅度增長。全年共收到中央領導批示655件，此前的2008年是399件，2007年是378件?！保?1］熱點事件有的是突然的自然、社會事件;有的是沒有得到很好處理的已發(fā)事件，經(jīng)過意見發(fā)酵而形成的熱點事件。無論是已發(fā)還是現(xiàn)發(fā)的熱點事件，只要成為熱點就會有“不可預測的風險”，它需要決策者在很短時間內(nèi)作出應對。高層領導為了督辦熱點事件，促進地方政府積極行政，近年對熱點事件的批示不斷增加。按我國行政慣例，重要的領導批示只在有限范圍內(nèi)指定閱讀。不過，近年在熱點事件的處理中，“領導批示”也進入了宣傳機構，“現(xiàn)在，有關胡錦濤和溫家寶等中央領導對各種問題的批示，已經(jīng)成為媒體日常報道的一部分”［11］。每遇重大突發(fā)事件，人們常能看到某某中央領導、某某省委領導作了重要批示之類的報道。在2008年發(fā)生的山西婁煩事故中，國務院總理溫家寶和國務委員馬凱均作了重要批示，要求山西省政府和相關部門對潰壩事故核查。貴州甕安事件得到了胡錦濤、周永康的重要批示，貴州省委書記石宗源親臨現(xiàn)場指揮事件處理。高層領導的關心、批示、現(xiàn)場指揮，對基層政府應對熱點事件進行指導、督促，一定程度上引導和疏導了公眾情緒，修復了基層政府與民眾的關系。

二、熱點輿論治理導致的社會管理困境

新聞與真相是兩回事，“新聞的作用在于突出一個事件，而真相的作用則是揭示隱藏的事實，確立其相互關系，描繪出人們可以在其中采取行動的現(xiàn)實畫面。只有當社會狀況達到了可以辨認、可以檢測的程度時，真相和新聞才會重疊。”［12］(P283)新聞的主要功能是傳遞世界變動的最新信息，新聞的時間限制、信息的表象特征、記者的刻板成見和把關人的信息篩選，決定了新聞是一個缺乏精確檢驗的行業(yè)。媒體是社會輿論的重要載體，但媒體不是天然的民主工具，讓媒體承擔整個社會責任是脆弱的。同時，社會輿論只能是制度和程序的“仆人和衛(wèi)士”，世界不可能用公眾的“共同意志”來統(tǒng)治，否則就必然導致法國大革命時期的“集體暴力”和中國“文革”時期的“革命無罪，造反有理”的狀況?！耙婪ㄖ螄笔侨祟愇拿鞯膶氋F財富，尊重司法是解決社會問題的根本出路。目前，我國對熱點事件的處理，更多地簡單應對社會輿論，在一些地方，政府為了強調(diào)社會穩(wěn)定，往往超越司法程序特事特辦，結果給社會治理制造了很多困境。

1.政府對熱點事件的處理不當，造成公眾對政府的信任流失

現(xiàn)代公共行政模式是資產(chǎn)階級革命后逐漸建立起來的，它有兩大理論根基，即古德諾和威爾遜奠定的“政治—行政”二分模式、韋伯確立的科層官僚制度?，F(xiàn)代公共行政模式建立了嚴密的行政組織和專業(yè)化的公務員隊伍，然而卻忽視了人的主體價值，導致了政府與社會、國家與公民、效率與公平、民主與法制、自由與平等的分離，公共管理成為遠離政治的純技術性活動。兩次世界大戰(zhàn)后，西方學者、社會組織和市民對現(xiàn)代行政模式進行了深刻質疑和反思，得出了這樣的結論:“政治—行政的分離和所謂科學的官僚制度，在造成公共行政組織追求自身效率和科學化、精確化的同時，在現(xiàn)實性上，的確將其賴以存在的社會價值基礎——對人民的價值承諾拋棄一邊，甚至無情閹割?！保?3］(P57)于是從20世紀50年代以來，以弗雷德里克森為代表的公共管理學者們，紛紛發(fā)起了新公共管理運動，他們批判傳統(tǒng)公共行政理論效率至上的價值取向，突出強調(diào)社會公平，期望通過公共權力維護和促進公共利益，實現(xiàn)社會整體的和諧。后現(xiàn)代的公共管理，“謀求政府與公民間權利、責任與義務的共同分解和承擔”，“使管理與治理達到通約、實現(xiàn)人本化的政治和諧”。［13］(P59)我國近年提出了建立社會主義和諧社會的奮斗目標，但公共管理還是停留在現(xiàn)代性模式上，對公民參政議政的回應還嚴重不足。表現(xiàn)在熱點事件的處理上，政府的積極作為往往造成的結果卻是，政府的權威性和公信力的流失。

在追求現(xiàn)代化的目標指引下，經(jīng)濟指標逐漸成了一些地方政府的奮斗目標。再加上權力的約束機制不健全，少數(shù)地方公權力直接進入市場與民爭利，形成官僚精英和商業(yè)精英糾結、知識精英附庸的社會局面。各地甚至出現(xiàn)很多紅頂商人，如安徽蕪湖市委書記曾兼任奇瑞汽車公司董事長。權力和資本形成的權貴集團，在一些地方有組織、系統(tǒng)化、制度化地巧取豪奪，公開半公開、彬彬有禮地貪污受賄。在很多熱點事件中，群眾總是懷疑事件背后有公權力的操縱，于是政府的積極作為就被想象成“欲蓋彌彰”。當鄧玉嬌案還沒有進法院的時候，官方網(wǎng)站長江巴東網(wǎng)就發(fā)布一則新聞:《鄧玉嬌被強奸事實子虛烏有鄧母聲明與律師解除委托》。其后，政府不斷發(fā)事件通告和通稿，阻止相關媒體采訪;對巴東水路實行戒嚴，集體“勸返”在野三關的網(wǎng)友;不斷譴責律師，代表當事人宣布解聘律師;各地媒體紛紛被召回，楚天都市報成為指定獨家報道媒體……，政府一系列行為總讓公眾質疑是否游走在法律邊緣。再加上黃德智不知去向，鄧母清洗作為證據(jù)的內(nèi)褲，鄧玉嬌好友的杳無蹤影等等事件，公眾愈感事件的模糊和蹊蹺。即使案件最終有了善終:鄧玉嬌被判為“有罪免罰”，政府將其安排到微波站工作，拿省級財政的工資，暫住州委大院……，但細心的公眾還是疑惑，政府是否有“法”有“據(jù)”。當政府不能依法行政、公開信息，甚至還要保護相關利益，那么政府對公共事件介入的越深，公眾對政府的質疑就會更多。在高鶯鶯案、邱阿紅墜亡案等事件中，案情最初也許并不復雜，但地方政府總想大事化小、小事化了，對強勢者象征性地高高舉起、輕輕放下，最終使一個個普通案件演變成全國性的公共事件。

更為嚴重的是，一些地方政府竟然將權力交由市場運作。北京“安元鼎”保安公司，數(shù)年內(nèi)拿到諸多榮耀，達到中國保安行業(yè)的頂峰。該公司的業(yè)務是限制上訪者自由并押送返鄉(xiāng)，甚至以暴力手段向上訪者施暴，然后向地方政府收取傭金?！笆聦嵣希苍Σ⒉皇鞘锥嘉ㄒ魂P押、押送訪民的公司。2009年11月25日，新華社《瞭望》新聞周刊載文指出，一份權威部門的調(diào)研報告顯示，相關省市在京設立臨時勸訪場所73處，其中地 (市)級設立的分流場所57處，占78%。”［14］在拆遷、截訪等活動中，公權力直接轉包給公司運作，是對公權力權威的最大譏諷和踐踏。陳志武認為，民間富有是自由、民主、法治的基礎，政府太富有，反而會挑戰(zhàn)民間的空間，挑戰(zhàn)民主與法治。社會資源是有限的，地方政府只有退出利益爭奪，才能真正有權威處理熱點事件，才能消除公眾對政府的信任危機。

2.政府對司法活動的過度干預，導致公眾對法律的尊重降低

中世紀歐洲就形成了國王、教會和議會三權的制衡。一場黑死病動搖了教會的權威，催生出文藝復興運動，并逐漸讓法院取代教會權威，形成了現(xiàn)代西方的三權分立制度，自此法律成為社會普遍遵守的共同契約。 “經(jīng)過200余年的發(fā)展，美國業(yè)已擁有一個強有力的、獨立的司法系統(tǒng)。受傳統(tǒng)和職業(yè)理想的影響，它已經(jīng)習慣于否定政府行為，裁定它們超越了合法的權威、與現(xiàn)行法律 (包括相關的程序要件)沖突、沒有必要的判例支持、專制武斷、反復無常或者濫用自由裁量權?！保?5］(P37)我國是人民政權、人民司法，司法權力與資本主義有本質區(qū)別，但法制是“理性工具”、 “共同契約”這一點上卻是共通的。新中國建國初的政府較好地體現(xiàn)了民主與法治的精神，是一個民主、活潑、包容的政府，1954年制定的《憲法》更讓人民政權走上法制正軌。然而，隨后接踵而來的政治運動讓憲法被束之高閣。 “1958年，黨管司法的制度全面建立。這一制度包括:中共中央縣級以上各級黨委均設政治法律委員會，負責制定司法工作的方針政策，協(xié)調(diào)公檢法的關系;1959年4月，毛澤東在七屆八中全會上再次強調(diào)，權力要集中在政治局常委、書記處，最終由他掛帥。這表明黨的一元化領導體制形成、以黨代法制度基本確立?！保?6］(P60)改革開放后，我國法制現(xiàn)代化步伐不斷加快，依法治國理念逐漸深入人心，一個公正、高效、權威的司法制度初步確立，法律在保障群眾合法權益，實現(xiàn)全社會的公平正義，服務經(jīng)濟、社會、科學發(fā)展等方面起到了重要作用。

然而，因為受到現(xiàn)行體制的影響，我國司法領域還存在一些不順的地方。一些領導干部對法律功能的理解比較片面，簡單要求司法部門為“社會穩(wěn)定”和“經(jīng)濟發(fā)展”保駕護航，忽視了法律主持正義、裁決真理的功能?！胺烧x性的體現(xiàn)有兩個方面:一是法律文本必須體現(xiàn)全體公民的意志;二是法律文本貫徹實施強制性、有效性的同時，必須體現(xiàn)出其正義性、公平性。”［16］(P61)由于司法的不獨立，法外權力和法外程序對司法干預過大。賀衛(wèi)方概括了目前法院辦案的窘迫，即“小案是看法律，中案是看影響，大案要講政治”，在公、檢、法之間，公安是做飯的，檢察院是端飯的，法院是吃飯的，但“公安做什么，你得吃什么”。非法律因素對法院的干預，制造了不少關系案、人情案和權力案，甚至有些地方出現(xiàn)有案不收的現(xiàn)象。在三鹿奶粉事件、各地拆遷事件中，社會輿論持續(xù)關注立案難現(xiàn)象，那些所謂“影響穩(wěn)定”的案子，即使立了案，法院的判決標準也時常模糊、變動。在極個別領導眼里，誰上臺、誰官大，誰就代表“法”;自己不講法，還不允許別人講法。他們有時借口“保增長、保民生、保穩(wěn)定”，“依法強拆”、“依法跨省追捕”、“依法打擊上訪者”，在尊重民意的假象下，敷衍民意、誤導民意，而理智和睿智的聲音卻消失在歷史的躁動中。

司法強調(diào)專業(yè)性和證據(jù)意識。西方國家司法已經(jīng)走向專業(yè)化，斷案強調(diào)以證據(jù)為本，證據(jù)也由神證、人證發(fā)展到今天主要依靠科學的物證。法官是具有非常高的社會尊嚴的終身職業(yè)，審判中有一整套的實體和程序的規(guī)范，律師不能被政府控制，他們只需進入純技術領域辯護。在我國一些地方，很多退伍軍人進入法院，法官不是科班出生，素質不夠高，甚至判決書的書寫都成問題?！霸谥袊鶎臃ㄔ海ü俚膫€人人格和品性可能更為重要。”［17］(P21)一些腐敗的法官單方面接觸當事人，接受當事人的請吃請喝，嚴重影響判決的公正性。律師除了職業(yè)素養(yǎng)和正義感之外，還要能夠在各種關系中多面出擊、游刃有余。至于公安部門近年受到輿論的質疑更多。極個別地方警察以保護現(xiàn)場為名強制當事人銷毀證據(jù)，在案件不明的情況下強制火化尸體，在俯臥撐、躲貓貓、杭州飆車等案件中，輿論質疑公安部門是否藐視了公眾的智力。

依法治國是國家成熟、社會進步的標志，用合法的手段追求正義才是法治社會的精髓，社會矛盾只有走上公正、理性和人道的法律程序才會得到合理解決，社會輿論樸素的正義感反而是對法治精神的戕害，那種超越司法程序“維穩(wěn)”辦案會使社會萬劫不復。如2003年底對劉涌案的重新判決中，民意的壓力使最高法院改判劉涌死刑立即執(zhí)行。隨后專業(yè)人士就警示該案破壞了一系列法治精神:一事不再審原則、上訴不加刑原則、正當程序原則等。當“真理”和“正義”變成權力的恩賜時，民意對司法的尊重就會喪失，真正的“正義”將會距離普通公民越來越遠。

3.行政權力對熱點事件的“判決”，導致黨政部門陷入上訪泥潭

通過正當程序解決熱點爭端是民主社會必由之路，在未經(jīng)正當?shù)姆沙绦?，任何人不得被剝奪財產(chǎn)、自由和生命。正當程序包括一系列的制度設計，如司法獨立、控辯平等的案件調(diào)查權、證據(jù)共享、犯罪嫌疑人的沉默權、警方偵查時的律師在場權等。但是，我國目前還沒有完全建立起這套制度，法外權力經(jīng)常干預案件的偵破和審理?！邦I導干預”使公眾發(fā)現(xiàn)，各級黨委、政府才是權力中心，只要把權力中心搞定了，不僅能夠節(jié)省昂貴的司法代價，而且可以直接通過領導批示解決問題。于是，每遇自身權益受到侵犯時，群眾首先想到的是到上級黨委、政府去上訪，因為全國的權力中心在北京，所以更多的人千里迢迢進京上訪。越是熱點事件，上訪者越是會纏、會鬧，上級領導就越有可能批示解決，這樣，更加強化了各地訪民上訪的信心和決心。

信訪制度一直是我國政府聯(lián)系群眾的一項重要制度。2004年新修訂的《憲法》規(guī)定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！?第二十七條)“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復?！?(第四十一條)2005年國務院制定的《信訪條例》對公民信訪權利進行了更為詳細的規(guī)定。但是，在現(xiàn)實生活中，因為群眾上訪規(guī)模不斷上升，越級上訪、進京上訪增勢迅猛，各級黨政機關的正常工作受到了很大的影響。2010年10月18日，廣州在亞運會前夕舉辦“大接訪”活動，媒體報道市民自備干糧徹夜排隊等候上訪，央視用“彩票中大獎”來形容被接待的訪民，《半月談》報道的標題則是: “領導‘大接訪’成為群眾‘大追債’?！比罕娚显L越來越激烈，規(guī)模越來越大，使一些地方將截訪、打擊上訪作為重要工作。就這樣，“上訪”成了一種在“合法”和“非法”之間難以界定的活動，它既是公民依法享有的憲法性權利，也是當前各級政府需要治理的對象。少數(shù)地方政府為了讓上訪者息事寧人，一遇形勢緊張時，就把一批訪民送去勞教，有的干脆送進精神病院。上訪困境是人治的后遺癥，是政府干預司法的結果?！拔C使社會的運行和政府的治理從正常態(tài)進入非常態(tài)，社會行為處于失范的邊緣，無論是社會還是政府，比任何時候都更需要明晰的行為準則和法律規(guī)范?！保?8］(P43)解決熱點事件的根本辦法應該也只能是進入法治的軌道。

4.重大問題處理中的問責制度，使基層官員與公眾都覺不公

重大問題的問責制度是保障公民權利，培養(yǎng)全社會民主意識的重要制度。在一些民選國家，政府官員受到來自社會的輿論監(jiān)督，如果官員出現(xiàn)違法行為，選民和議會就會給當事官員巨大壓力，責任官員就可能被立即問責。近年，我國官員問責制度不斷規(guī)范，在重大事件中被問責的官員越來越多。如在三鹿奶粉事件的處理過程中，山西省省長孟學農(nóng)、副省長張建民被免職，石家莊市委書記吳顯國、國家質檢總局局長李長江去職，還有石家莊市委副書記、副市長、藥監(jiān)局局長、質監(jiān)局局長等多名官員被問責。像這樣大面積、大力度的問責風暴，當然給社會輿論暫時的慰藉。然而，因為現(xiàn)有的干部體制和考核模式，目前重大事件中的問責制度讓官員和公眾都感覺不公。高層官員認為自己不是直接責任人，因重大事件問責實有冤屈;基層官員認為自己財權有限，卻要承擔繁重的經(jīng)濟、社會發(fā)展重任，難免有這樣或那樣的閃失;公眾卻看到一些官員問責后很快復出，甚至帶罪復出，這使公眾感覺到“問責”僅僅是對輿論的敷衍，是一種新的形式主義。相比而言，基層官員和公眾對問責制度的意見更激烈。

黨和政府的執(zhí)政基礎就是廣大的基層干部?；鶎庸賳T確有一些飛揚跋扈、不學無術、行政魯莽，但他們中的絕大多數(shù)是好的，他們是站在一線直接指揮國家的經(jīng)濟和社會建設。因為現(xiàn)在政府考核的“剛性指標”越來越多，政府的服務功能嚴重弱化，這使政府與基層群眾的距離拉遠，關系越來越緊張，利益沖突越來越大，發(fā)生熱點事件的可能性增加。在國外，一些國家的總統(tǒng)可以解雇部長，但不能解雇一個普通公務員。而我們的問責體制，多數(shù)情況下問責首先是從普通工作人員開始，然后再視事件的發(fā)展看是否追加問責，這使基層官員成為問責的重災區(qū)。更搞笑的是，三鹿問題的處理首先抓的是兩個奶農(nóng)，上海膠州大火首先抓的是8名“無證焊工”。在很多熱點事件中，除非民意洶涌、社會危機一觸即發(fā)，否則難以問責到高層官員。這種“舉重若輕”的做法，使一些基層被問責的官員感到委屈，認為自己是按照制度、按照領導意圖辦事的，出了事不應該由自己承擔責任。正因為上下級官員之間存在直接的責任鏈條，所以問責官員往往能夠轉身復出，換單位做官或異地做官，自己毫發(fā)無損。如黑磚窯事件負有領導責任的原臨汾市堯都區(qū)副區(qū)長段春霞，問責不到一年，未經(jīng)公示就被任命為某區(qū)區(qū)長助理;因甕安事件被問責的原甕安縣委書記王勤，在輿論稍稍降溫后調(diào)任黔南州財政局副局長。官員當然享有在問責解除后復出的權利，但要重走官員錄用程序，如果官復原職、異地換位、瞬間復出，群眾就會質疑問責制度是偽問責、假問責、被動問責，是搪塞民意、平息眾怒的權宜之計。連《人民日報》都發(fā)表評論認為“偽問責展現(xiàn)了權力的奸猾和自負，是玩弄民意”［19］。這樣的問責當然難以被公眾所首肯。來自基層官民雙向的質疑，使現(xiàn)有問責制度正在經(jīng)受很大的考驗。

三、輿論引導失策導致輿論表達的扭曲

社會輿論可以通過行政申訴、司法訴訟、群眾上訪、媒體采訪表達，這些渠道都是現(xiàn)有體制能夠允許的制度化表達渠道。但是，一旦這些渠道被行政權力削窄或堵塞，那么公眾可能逐漸對制度性渠道喪失信心，轉而尋找更加激烈的非制度性渠道來表達。民意在某種程度上只是對經(jīng)驗與感覺的篤信，作為民意傳播的主要渠道的媒體也不是裁決真相的機構?！靶侣剤蟮劳恰本驼隆浾咄ǔＪ悄阊劾锏摹T外漢’，對每一件事了解程度肯定沒有那么透徹和專業(yè)。”［20］(P5)在公共事務處理方面，沒有什么機構能夠比政府、法院更專業(yè)，群眾一旦舍棄這種權威的機構，就很難回歸理性和法治的軌道?！叭绻误w系不能向公眾提供暢達的利益表達渠道，社會公眾就會轉向制度外渠道表達利益要求，向政治體系施加外部壓力，從而釀成政治動亂。在第三世界一些國家現(xiàn)代化的過程中，經(jīng)常出現(xiàn)群眾反對政府的游行、示威甚至動亂，就是因為這些國家缺乏有效的政治參與渠道，群眾不得不用非制度化的手段強制表達自己的利益要求。”［21］(P150)在我國的少數(shù)地方和部門，公眾制度性表達渠道有限，人們轉而通過非制度化渠道來尋求自身的利益。

1.群體性事件中行為輿論表達的破壞性

行為輿論主要是通過公眾的行為表達的輿論，是輿論表達最強烈的一種。嚴格來說，行為輿論是一種綜合型輿論，它在表達過程中不僅有行為的宣泄，而且還伴隨著公開的言語表達。陳力丹認為行為輿論是社會集合行為的一種，只不過與其他社會行為相比，行為輿論的目的“是為了觀念的傳播或情緒的發(fā)泄”。［22］(P96)陳力丹根據(jù)斯梅塞的“集合行為理論” (theory of collective behavior)，將行為輿論發(fā)生的原因歸納為五種:(1)社會結構的誘發(fā)，(2)社會內(nèi)部發(fā)生“結構緊張”，(3)某些一般化了的信念得到發(fā)展和普及，(4)契機要素的引發(fā)，如社會恐慌的出現(xiàn)，(5)輿論領袖等對行為參與者的動員?！叭绻袨檩浾摫磉_的是健康的價值志向，或是符合社會一般要求的規(guī)范志向時，有利于較快地將個人意見轉化為健康輿論的一部分;如果是相反的情形，特別在群體失去理智的情況下，社會感染、信息傳播中的暗示會較快地激發(fā)參與者強烈的情緒，并使行為非理智化，這對于社會的穩(wěn)定是一種較大的威脅?！保?2］(P97)群體性事件就是行為輿論中最極端的形式。在群體事件中，“我”既是參加者也是觀眾，作為參加者的“我”有被觀看、被評價的顧忌，需要用最佳的言行來表達對群體的忠誠，承擔群體道義的責任;作為觀眾的“我”可以監(jiān)督他人，只要誰偏離群體的意圖，就會遭到眾人的指責和唾棄。同時，突發(fā)輿論群具有自發(fā)性、散漫性、匿名性等特點，處于亢奮狀態(tài)的群體成員往往認為群體可以分散行為責任，導致“法不責眾”的結果，于是群體就可能變成難以控制和制止的暴民。近年，隨著我國進入改革發(fā)展的關鍵期，基層突發(fā)群體性事件在頻率、規(guī)模、激烈程度等方面，都呈擴大和升級之勢。吉首事件，甕安事件、通鋼事件……等一長串事件名單，已經(jīng)讓各級政府看到了群體事件的破壞力，如果處理不好就可能嚴重影響到黨的執(zhí)政基礎。大多數(shù)基層群體性事件都有向政府請愿的意圖，如果正常的制度性輿論表達渠道暢通，群體性事件發(fā)生的幾率將會大大減少。

2.網(wǎng)絡請愿增加了網(wǎng)絡暴力產(chǎn)生的幾率

隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，公民的權利意識、民主意識、法治意識等都在增強，人們更加渴望追求體面的、有尊嚴的生活，當自身權益受到侵犯時更加注重維權。經(jīng)過黨和政府的不斷努力，我國已經(jīng)建立了一整套的群眾意見表達的制度化渠道。早在十三大時，黨就提出了要建立社會協(xié)商對話制度。目前，人民代表大會制度、政治協(xié)商會議制度、基層自治選舉制度、輿論信訪制度等群眾制度性表達渠道建設，取得了顯著成就。但是，一些地方政府“上有政策，下有對策”，扭曲了中央的惠民政策，致使一些群眾無法通過正常渠道解決問題，轉而依靠集體上訪、游行示威、沖擊政府等方式解決問題。在各地拆遷中，少數(shù)地方政府不尊重群眾利益，不愿聽取群眾的訴求，強拆手段不斷升級，“從最初的言語威脅到斷水斷電、長圍久困，繼而發(fā)展到綁架毆打，甚至發(fā)展到夜半持械入室行兇傷人致死的地步，無所不用其極”［23］。在現(xiàn)實生活中，即使一些非制度性的渠道，不但會付出沉重的代價，而且往往仍然解決不了問題。

近年，網(wǎng)絡崛起，公眾突然發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡成為請愿的重要渠道。在古寨村拆遷事件中，復旦大學博士生孟建偉面對父親被打死，“他查看了無數(shù)暴力拆遷的新聞與帖子后，決定求助媒體和網(wǎng)絡?！保?4］網(wǎng)絡天生就有一種聚合作用，原先單一、孤立、卑賤的個體聲音，經(jīng)過網(wǎng)絡聚合后傳播價值大大提高。同情弱者是公眾最樸素的道德情感。如果一旦某件事件上網(wǎng)，并贏得輿論的關注后，如果官方?jīng)]有嚴密的邏輯和確鑿的事實，社會輿論很難會做出讓步。網(wǎng)絡是信息能夠自由交流的平臺，也是社會動員的重要工具，在很多熱點事件中，因為公眾心理存在一些積怨，于是網(wǎng)絡輿論轉而通過與公權力博弈尋找快樂，進而使網(wǎng)絡輿論發(fā)展成輿論暴力。因為網(wǎng)絡輿論具有無限放大性，所以近年各級黨委、政府都建立起了網(wǎng)絡輿情收集系統(tǒng)。很多訪民驚奇地發(fā)現(xiàn)，過去常年投訴、多年上訪、不斷打官司解決不了的問題，一旦在網(wǎng)絡中形成輿論熱點，很快就能到達高層領導那里，獲得領導批示，很快解決問題。在很多國家網(wǎng)絡僅僅是傳媒領域的事情，然而中國的網(wǎng)絡卻被很多人認為，與維權、民主、自由存在多種聯(lián)系。網(wǎng)絡請愿能夠較快解決問題，使更多的人不再走行政、司法程序，轉投網(wǎng)絡制造“輿論熱點”。這種惡性循環(huán)只能加重政府的治理成本，更使網(wǎng)絡空間內(nèi)出現(xiàn)“網(wǎng)絡暴力”的可能性增加。

3.各種媒體意見的聚合、互動形成輿論審判

在新媒體環(huán)境下，社會輿論的觸發(fā)和形成的時間被大大縮短，輿論的聲勢變得更加強大。在社會普遍關注的熱點事件中，如果新媒體和傳統(tǒng)媒體實現(xiàn)互動、呼應，社會輿論就會形成強大的精神和道德壓力，給司法部門辦案帶來很大的影響。在我國現(xiàn)行的司法體制下，還沒有一套避免輿論干擾，實現(xiàn)司法獨立的手段和程序。因此，司法部門在辦理熱點事件的時候，很難不受社會輿論的影響。2009年4月，兩個從重慶到廣州打工的兄弟張方述、張方均，為了籌集母親18000元的醫(yī)藥費，在距派出所僅50米的地方持刀挾持人質。當媒體報道兩兄弟犯罪是因“孝”而起后，社會輿論給予他們最強烈的同情，一些好心人甚至為他們捐款。我國《刑法》包含的400多個罪名中，綁架罪起刑點最高，一般處以10年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn);情節(jié)較輕的，則處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。廣州市白云區(qū)法院在審理此案后的一審判決是:哥哥被判有期徒刑5年半，并處罰金2000元;弟弟則被判有期徒刑2年，緩刑3年，并處罰金1000元。法院判決的理由是:“鑒于在綁架過程中沒有傷害人質，且歸案后認罪態(tài)度好，可從輕處罰。”雖然法院未將“綁架救母”的理由寫進判決書，但細心的網(wǎng)民和一些專業(yè)人士還是認為，此案審理有“輿論審判”之嫌。輿論是公眾觀點和情緒的表達，輿論往往是情緒化的、非理性的，即使輿論“判”對了1000次，也難以保證它將對1001次。司法需要獨立，法官判案依據(jù)的是法理，輿論在法官判案之前對案件的“審理”，是對司法獨立的最大干預。司法止于輿論、止于人情，雖然一時讓公眾大快人心，但卻給法律的公正性帶來傷害。司法獨立是國際公認的基本法治原則，其作用在于保證司法機關審理案件的客觀、公正、廉潔、高效，防止國家權力過于集中而造成濫用權力。在熱點事件中，我國各類媒體會刊登大量關于事件的報道和評論，熱心的網(wǎng)民爭當“福爾摩斯”和“法官”，他們不知疲倦地為法官尋找“法條”，提供智慧，撰寫判詞。道義和人情不可能完全代替法律。頻繁的“輿論審判”讓有識之士擔心:行政之手是否更有理由介入司法，司法的理性、指揮和權威是否會加快流失。

［1］張振東，趙立凡，李春武.廣播電視新聞管理講座［M］.北京:廣播電影電視部培訓中心，1997.

［2］江澤民同志視察人民日報社時的講話［M］//新聞出版署辦公室.中國新聞出版工作者職業(yè)道德手冊.北京:新華出版社，1997.

［3］(美)約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與［M］.孫柏瑛，等，譯.北京:中國人民大學出版社，2005.

［4］鄧玉嬌一審被判免予刑事處罰［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/legal/2009 － 06/16/content_11551254.htm.

［5］女服務員刺死官員涉嫌故意殺人被立案偵查［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/legal/2009 － 05/18/content_11395864.htm.

［6］杜安娜.從鄧玉嬌事件看媒體對民意的表達［EB/OL］ .http://nf. nfdaily/cn/nanfangdaily/cmyj/200908260226/asp，2009 －08 －26.

［7］黃秀麗.鄧玉嬌:“我過得很幸?！保跡B/OL］.http://www.infzm.com/content/39461.

［8］單士兵.微博打拐驗證民眾智慧理性［EB/OL］.http://opinion.people.com.cn/GB/13880815.html.

［9］［法］路易斯·博洛爾.政治的罪惡［M］.蔣慶，等，譯.北京:改革出版社，1999.

［10］科學發(fā)展觀重要論述摘編［Z］.北京:中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2008.

［11］胡賁.“領導批示”:微妙技巧與傳閱邏輯［EB/OL］.http://www.infzm.com/content/47027.

［12］［美］沃爾特·李普曼.公眾輿論［M］.閻克文，江紅，譯.上海:上海人民出版社，2002.

［13］周霞.效率與和諧:公共行政職能演變的價值邏輯［J］. 嶺南學刊，2010，(2).

［14］截訪黑監(jiān)獄［M］.現(xiàn)代快報，2010－9－25(A10).

［15］［美］威廉·R.安德森.美國《信息公開法》略論［J］.南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)，2008，(2).

［16］蔣仲群.我國法律信仰狀況初探［J］.南京社會科學，2001，(5).

［17］蘇力.中國農(nóng)村對法治的需求與司法制度的回應［J］. 三農(nóng)中國，2007，(1).

［18］朱光喜，等.危機事件中的政府形象和政府危機公關［J］.公共管理學報，2006，(2).

［19］王石川.官員復出不可怕，就怕官員亂復出［EB/OL］.http://opinion.people.com.cn/GB/11279114.html.

［20］伍皓.“善待、善用、善管媒體”之云南樣本［J］.中國記者，2010，(7).

［21］李篤武.政治發(fā)展與社會穩(wěn)定［M］.上海:學林出版社，2006.

［22］陳力丹.輿論學——輿論導向研究［M］.北京:中國廣播電視出版社，1999.

［23］嚴力.如何終結強拆“最后的瘋狂”［N］.人民日報，2010－11－16.

［24］孫炯.帶血的拆遷［J］.南都周刊，2010，(43).

The Governing the Public Opinion on Heat Event and the Difficult Position of Social Administration

LUO Zheng－Lin
(School of Journalism and Communication，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China)

Social public opinion is the legality resource of democracy government，the government which ignore，suppress and control public opinion will finally lost the support of people.In changing era breaking event and heat event unceasing occur in Chinese society，the public opinion around heat event often assault social basic value and behavior rule，because how to lead public opinion have become the important target of public administration.In recently some local government only emphasize social stability and often surpass legal procedure to solve social problem when they conduct heat public opinion.This method of work lysis public opinion pressure but bring out some permanently dilemma to public administration.It not lead to government confidence losting，legal independence being infringed，the action which apply for an audience with the higher authorities to appeal for help became more and more，hold responsible system being queried，but guided some mass seek so － called justice by group event，internet violence and public opinion judge.

the heat public opinion;social administration;legal independence;public opinion judge

G20

A

2095－0292(2011)04－0119－10

2011－05－08

國家社科基金青年項目“新形勢下的輿論引導新格局研究”(項目編號:07CXW001);江蘇省高校哲學社會科學研究重點項目“突發(fā)事件的網(wǎng)絡輿情生成及應對研究”(項目編號:2010ZDIXM043)的階段性成果

駱正林，南京師范大學新聞與傳播學院副教授，主要研究方向:新聞理論、政治傳播和傳媒經(jīng)營。

［責任編輯 薄 剛］