兩岸職業(yè)安全衛(wèi)生法比較研究①

徐蓉

(天津市委黨校，天津 300191)

兩岸職業(yè)安全衛(wèi)生法比較研究①

徐蓉②

(天津市委黨校，天津 300191)

20世紀70年代世界各國掀起了制定職業(yè)安全衛(wèi)生法的高潮，由于歷史傳統(tǒng)、文化背景的差異，各國的職業(yè)安全衛(wèi)生法律、法令都強調(diào)同時保護雇員與保護雇主的權利，我國迄今為止在職業(yè)安全立法方面仍然是空白。但我國臺灣地區(qū)的職業(yè)安全衛(wèi)生法在保障雇員權利方面與任何國家都不同，它與其他所有的國家不同處在于整部法律中規(guī)制了雇員權利的至高無上性，而只字未提雇主的權利，這樣規(guī)定彰顯了對勞動者基本人權的高度重視。對于長期以來強調(diào)國家利益高于個人利益，集體利益高于個人利益，漠視對個體權利保護的立法體系，臺灣地區(qū)的職業(yè)安全立法無疑為我們提供了一個成功的范本。

職業(yè)安全衛(wèi)生;雇主責任;勞工權利

職業(yè)安全衛(wèi)生立法的宗旨是保障職工在職業(yè)活動中的安全與健康。其中的“安全”一方面是指安全的狀態(tài)，即免于危險，沒有恐懼;另一方面是指對安全的維護，指安全措施和安全機構［1］?！靶l(wèi)生”是指防止勞動中人體受各種有害因素的慢性損害，即要保障人的身心健康，二者缺一不可［2］。

真正意義上的職業(yè)安全衛(wèi)生立法是從20世紀70年代開始的，當時正處于資本主義發(fā)展到壟斷資本主義階段，這一時期的工業(yè)生產(chǎn)已形成現(xiàn)代工業(yè)。但隨著新技術、新工藝和新設備的應用，在安全衛(wèi)生方面也產(chǎn)生了許多新的風險和問題。不少國家鑒于這種新的形勢，為適應生產(chǎn)的發(fā)展，都不斷修改原來的工廠法。第二次世界大戰(zhàn)后，一些國家愈來愈感到只是制定單一的、零星的、僅適用于某一特定范圍的職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)已不能適應工業(yè)發(fā)展的需要，必須把職業(yè)安全衛(wèi)生法作為一個極其重要的問題單獨制定一個統(tǒng)一的、綜合的、全面的安全衛(wèi)生基本法，這就是上世紀中葉世界各國相繼制定和頒布職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)的原因［3］。

1 我國臺灣地區(qū)職業(yè)安全衛(wèi)生立法現(xiàn)狀

我國臺灣地區(qū)職業(yè)安全衛(wèi)生法律規(guī)定原包含于一般勞工法內(nèi)，由于工業(yè)的發(fā)展，職業(yè)災害頻發(fā)，才逐漸單獨立法。1974年公布了《勞工安全衛(wèi)生法》，并陸續(xù)發(fā)布40余種附屬法規(guī)，與《勞動基準法》、《勞動檢查法》相輔而行，法制之內(nèi)容與架構大致完整。

我國臺灣地區(qū)于1987年成立“行政院”勞工委員會，于1992年成立勞工安全衛(wèi)生研究所。臺灣地區(qū)曾分階段制定加強安全衛(wèi)生方案，采用全方位衛(wèi)生預防策略，使災害大幅降低，而這除了臺灣地區(qū)各行各業(yè)職業(yè)災害狀況采取重點監(jiān)督檢查，要求事業(yè)單位依法辦理勞工安全衛(wèi)生教育，改善設備發(fā)揮效果外，臺灣地區(qū)推廣的各項安全衛(wèi)生制度，發(fā)揮了相當重要的作用。

1.1 職業(yè)安全衛(wèi)生檢查制度

臺灣地區(qū)職業(yè)安全衛(wèi)生檢查制度涉及的面相當廣泛，各有特點，但主要包括以下三個制度：

首先，勞工體格檢查及健康檢查制度。臺灣地區(qū)《勞工安全衛(wèi)生法》第12條規(guī)定：雇主雇傭勞工時，應施行體格檢查;對在職勞工應施行定期健康檢查;對于從事特別危害健康作業(yè)者，應定期施行特定項目健康檢查，并建立健康檢查手冊，發(fā)給勞工。檢查應有醫(yī)療機構或事業(yè)單位設置的醫(yī)療衛(wèi)生單位醫(yī)師進行，檢查記錄應予保存。同時規(guī)定健康檢查費用由雇主負擔。

臺灣地區(qū)勞動委員會對有關體格檢查、健康檢查的項目、期限、記錄保存及健康手冊與醫(yī)療機構條件等，均有詳細規(guī)定。目前，臺灣地區(qū)經(jīng)指定勞工體格檢查及健康檢查醫(yī)療機構有406家。已辦理健康檢查的企業(yè)約占臺灣地區(qū)企業(yè)的48%，已進行健康檢查者占80%左右。

其次，企業(yè)自主管理與自動檢查制度。依據(jù)臺灣地區(qū)《勞工安全衛(wèi)生法》，雇主根據(jù)企業(yè)的規(guī)模和性質，實施安全衛(wèi)生管理，并設置勞工安全衛(wèi)生組織、人員。對于相關設備及其作業(yè)，企業(yè)應制定自主檢查計劃，實施自主檢查。企業(yè)規(guī)模在100人以上的，須設置勞工安全衛(wèi)生管理部門，及勞工安全衛(wèi)生委員會。企業(yè)勞工安全衛(wèi)生人員，有勞工安全衛(wèi)生業(yè)務主管、勞工安全管理師、勞工衛(wèi)生管理師、勞工衛(wèi)生管理員等。目前，臺灣地區(qū)檢查機構對事業(yè)單位實施檢查，均將設置勞工安全衛(wèi)生組織、人員列為檢查重點。

再次，危險性機械設備代行檢查制度。臺灣地區(qū)《勞工安全衛(wèi)生法》及《勞動檢查法》的規(guī)定，對于危險性機械設備，如鍋爐、壓力容器、起重機、升降機、營建用提升機等10種特種設備，實行代行檢查制度。非經(jīng)檢查不得使用，使用超過規(guī)定期間，非經(jīng)檢查合格，不得繼續(xù)使用。代行檢查機構由主管機關指定的非營利法人從事，由主管機關訂立收費標準，并負管理、監(jiān)督之責。目前此項代行檢查事務，包括“構造檢查”、“熔接檢查”及“竣工檢查”［4］。

1.2 雇主的義務主體地位

我國臺灣地區(qū)的《勞工安全衛(wèi)生法》確立了雇主為義務主體，勞工為保護主體的制度。該法對勞動者和用人單位的權利與義務都作了較為明確的規(guī)定，如勞動者享有作業(yè)場所獲得保護身體不受危害的權利、有獲得工作場所有害因素信息、有獲得健康監(jiān)護不需付醫(yī)學檢查費用等權利，同時又必須遵守有關法律、規(guī)章、制度，配戴特殊需要的個人防護用品。而對于雇主或用人單位除了要遵守國家有關法律、法規(guī)及衛(wèi)生標準，為勞動者提供符合職業(yè)衛(wèi)生標準要求的工作環(huán)境和場所外，還要為勞動者提供必要的職業(yè)衛(wèi)生培訓、有效的個體防護用品、職業(yè)衛(wèi)生服務(包括工作中可能對勞動者產(chǎn)生職業(yè)危害的信息，健康監(jiān)護，因工傷、職業(yè)病而致殘的健康管理、治療和康復等)、有效的應急救援措施，并依法承擔因職業(yè)危害而對勞動者身體健康造成危害的賠償責任。

2 我國大陸職業(yè)安全衛(wèi)生立法現(xiàn)狀

從上世紀50年代起，我國已頒布了大量的勞動安全方面的法規(guī)和規(guī)章，1990年以來制定的勞動法律法規(guī)中有關勞動保護的占30%，已基本形成了一個多層次立法相結合的法律體系。從1992年的《礦山安全法》、1992年的《工會法》(2001年修改)、1994年的《勞動法》、2001年的《職業(yè)病防治法》、2002年的《安全生產(chǎn)法》等一系列重要法律，到國務院及其勞動行政主管部門以及各地方頒布的大量行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方法規(guī)、規(guī)章，都具體規(guī)定了勞動安全衛(wèi)生權利保護的內(nèi)容和實施程序。此外，國家還先后頒布了《工業(yè)企業(yè)噪聲衛(wèi)生標準》《工業(yè)設計衛(wèi)生標準》等100多項勞動安全衛(wèi)生國家標準。在這些法律法規(guī)中，《勞動法》《職業(yè)病防治法》、《安全生產(chǎn)法》，對勞動者勞動安全衛(wèi)生權的具體內(nèi)容做了較為詳細的規(guī)定，但沒有統(tǒng)一的一部職業(yè)安全衛(wèi)生法作安全生產(chǎn)領域的母法。這樣是不利于雇員安全與健康的保障，零散的法律不能取代職業(yè)安全衛(wèi)生法。

《安全生產(chǎn)法》的立法目的是：為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展?！堵殬I(yè)病防治法》的立法目的是：為了預防、控制和消除職業(yè)病危害，防治職業(yè)病，保護勞動者健康極其相關權益促進經(jīng)濟發(fā)展。該法中的職業(yè)病是指法定職業(yè)病即列入國家主管部門制定的《職業(yè)病目錄》的職業(yè)病。這意味著其它職業(yè)危害不在《職業(yè)病防治法》的適用范圍內(nèi)。而《職業(yè)安全衛(wèi)生法》的立法目的應當是：保障勞動者在生產(chǎn)勞動過程中的安全與健康。

《職業(yè)病防治法》和《安全生產(chǎn)法》雖說是國內(nèi)職業(yè)安全衛(wèi)生領域立法中最好的，立法質量很高，曾受到國外的好評，但在立法內(nèi)容上還存在以下問題：職業(yè)安全與衛(wèi)生權的法律保護的技術性、投入保障及職業(yè)傷害防范等措施不夠具體，缺乏操作性;勞動安全衛(wèi)生三方管理機制和代行檢查制度沒有規(guī)定;工會維權制度不明確，機制沒有建立起來，不能有效地維護勞工權益;從業(yè)勞動者的安全代表的處置權職業(yè)安全訓練權沒有明確規(guī)定;職業(yè)災害補償制度不完善，還沒有勞動力康復與重建的概念等［5］。

從職業(yè)安全衛(wèi)生的管理機構來看，全國還沒有一個全面負責職業(yè)安全衛(wèi)生工作的機構?！秳趧臃ā访鞔_規(guī)定“國務院勞動行政部門主管全國勞動工作”，職業(yè)安全衛(wèi)生屬勞動法重要內(nèi)容，自然應由勞動行政部門主管職業(yè)安全衛(wèi)生工作。其后的《職業(yè)病防治法》規(guī)定“國務院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負責職業(yè)病防治監(jiān)督管理工作”。《安全生產(chǎn)法關于主管機關雖無明確規(guī)定，但實際上職業(yè)安全工作，由勞動行政部門移歸直屬國務院的安全生產(chǎn)監(jiān)督總局統(tǒng)一管理。對于危險性機械設備檢查監(jiān)督管理，又專門歸屬國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局統(tǒng)一管理。另外，煤礦安全監(jiān)察部門、公安行政管理部門、工商行政管理部門甚至紀檢部門亦有特定管理權限。他們在各自的權限范圍內(nèi)對用人單位和勞動者執(zhí)行落實國家勞動安全衛(wèi)生法的情況實施監(jiān)督。但是，這些機構之間常常缺乏相互配合，甚至相互推諉責任或越位管理，往往使得事故得不到有效、及時處理。

從立法情況來看，國務院、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、勞動和社會保障部等部門頒布了幾百項有關職業(yè)安全衛(wèi)生的法律、法規(guī)，但在制定和實施這些法律、法規(guī)的過程中，各部門缺乏協(xié)調(diào);從事故和職業(yè)病的預防體系來看，《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》僅僅是針對顯而易見的和容易發(fā)生的職業(yè)事故以及最基本的職業(yè)病，但很難達到第155號公約所要求的全面地、系統(tǒng)地預防職業(yè)事故和職業(yè)病［6］。

3 我國臺灣地區(qū)職業(yè)安全衛(wèi)生法對大陸立法的啟示

3.1 明確立法目的

我國大陸《職業(yè)病防治法》規(guī)定：“為預防控制消除職業(yè)病危害、防治職業(yè)病、保證勞動者健康及相關權益，促進經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)憲法制定本法”。而《安全生產(chǎn)法》規(guī)定：“為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展制定本法”。不難看出，作為目前大陸職業(yè)安全衛(wèi)生方面兩部重要的法律均把維護企業(yè)的安全生產(chǎn)，防止公害及促進經(jīng)濟發(fā)展放在首要位置。這是一種落后的立法理念，與我國臺灣地區(qū)是有著顯著差異的。

我國臺灣地區(qū)的《勞工安全衛(wèi)生法》規(guī)定：“防止職業(yè)災害，保證勞工之安全與健康”。其立法目的在于保證勞動者為中心，著重于“社會性”?？梢姡覈殬I(yè)安全衛(wèi)生立法的目的與世界潮流是有很大差別的。

因此，在我國未來職業(yè)安全衛(wèi)生立法的過程中，首先要明確把保障勞動者的安全衛(wèi)生權利放在首要位置，要從注重“經(jīng)濟性”立法向注重“社會性”立法轉變，與世界職業(yè)安全衛(wèi)生立法的潮流接軌。

3.2 重視基本人權保護

重視基本人權的保護，這是一個立法精神的問題，也是一個非常重要的問題。而這恰恰被我國大陸的立法者所忽視。無論是《安全生產(chǎn)法》還是《職業(yè)病防治法》雖有很多條款規(guī)定了勞動者的權利，但那是遠遠不夠的，其最初的目的只不過是為了“維護社會的穩(wěn)定，促進經(jīng)濟的發(fā)展”很少考慮到勞動者基本人權的保護。

重視勞動者基本人權的保護的關鍵性問題就在于如何加強對雇主責任的限制。我國臺灣地區(qū)1974年的《勞工安全衛(wèi)生法》共34條，其中涉及雇主責任的就達到17條之多。這樣規(guī)定彰顯了對勞動者基本人權的高度重視。對于長期以來強調(diào)國家利益高于個人利益，集體利益高于個人利益，漠視對個體權利保護的立法體系，我國臺灣地區(qū)的職業(yè)安全立法無疑為我們提供了一個成功的范本［7］

3.3 完善立法體系

就立法體系而言，我國大陸前些年公布的關于職業(yè)安全衛(wèi)生的規(guī)章，多是由國務院或勞動部公布，安全與衛(wèi)生兼容并蓄，比比皆是，在制定《勞動法》的時候還是如此。只是在近幾年制定新法時才將“安全”與“衛(wèi)生”分別規(guī)定于兩部法律，同時由于政府部門職權調(diào)整，使立法名稱與立法目的隨同更張，致“安全”與“衛(wèi)生”分離，分別制定《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》。

然而，無論是我國臺灣地區(qū)還是工業(yè)發(fā)達的國家，均將關于職業(yè)安全及衛(wèi)生的法律都歸納在勞工法體系架構中。從各國職業(yè)安全衛(wèi)生立法的歷史沿革來看，幾乎都是從制定單一的、零星的、僅適用于某一特定范圍的法規(guī)開始，進而逐步發(fā)展到綜合性、全面性、適用范圍廣的職業(yè)安全衛(wèi)生基本法——《職業(yè)(勞動、勞工)安全衛(wèi)生法》。因此，我國大陸應適時考慮將現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》，合并修訂為“職業(yè)安全衛(wèi)生法”或“勞動保護法”，建立完善的法制體系，而政府組織應隨該法進行相應的調(diào)整［8］。

3.4 統(tǒng)一主管機構

我國1994年公布的《勞動法》把關于勞動安全衛(wèi)生的內(nèi)容專列為獨立章節(jié)，明確規(guī)定主管機關為“國務院勞動行政部門主管全國勞動工作”，而職業(yè)安全衛(wèi)生屬勞動法重要的一環(huán)，理應由勞動部主管。后來勞動部為減輕工作負荷，自愿將職業(yè)安全衛(wèi)生業(yè)務劃出，所以此后制定的《職業(yè)病防治法就規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負責職業(yè)病防治監(jiān)督管理工作”。2002年公布的《安全生產(chǎn)法并未明確規(guī)定主管機關，實際上該法公布施行前，已將職業(yè)安全業(yè)務由勞動部移歸安全生產(chǎn)監(jiān)督局(后更名安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局)辦理。但是危險性機械設備的檢查監(jiān)督管理又另歸屬于國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局。這樣就很難實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃的目的，也無法與國際接軌。

3.5 系統(tǒng)性的勞動保護

首先，勞動保護立法必須有較強的技術性。我國臺灣地區(qū)的職業(yè)安全衛(wèi)生立法是從標準化開始的，所制定的標準，在具體操作過程中具有較強的技術性。把制定職業(yè)安全衛(wèi)生標準作為立法的核心和基礎，并把大量安全衛(wèi)生標準作為法令發(fā)布實施。這些都為職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)的落實提供了保證，也為政府部門監(jiān)察工作的定性化和定量化提供了法律依據(jù)。

其次，勞動保護法律法規(guī)必須具備強制性。為了保證職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)得以實施，無論是我國臺灣地區(qū)還是世界工業(yè)先進國家都建立起了強有力的制約機制，主要是提過行政權力管理職業(yè)安全衛(wèi)生活動。例如，美國勞動部于1971年成立了職業(yè)安全衛(wèi)生管理局，負責實施安全衛(wèi)生法的監(jiān)察工作，并在地方下設辦事處［9］。英國的安全衛(wèi)生監(jiān)察員的監(jiān)督權力更是廣泛。

最后，勞動保護法律法規(guī)應自成體系，逐步完善。我國臺灣地區(qū)在整個立法進程中，已形成了獨立的職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系，以《勞工安全衛(wèi)生法》為母法，然后分行業(yè)、分類別制定了許多法規(guī)、條例等子法，形成了有法可依、法中有法、以法管法的良好機制。另外，隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，客觀情況的變化，在職業(yè)安全衛(wèi)生立法實踐中要進行不斷的修訂、完善工作，最終使全國各行業(yè)的職業(yè)安全衛(wèi)生工作納入了國家職業(yè)安全衛(wèi)生法律之中。

3.6 職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察與工傷保險的有機結合

我國臺灣地區(qū)的工傷保險和職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察工作由勞工委員會所屬的勞動保險局統(tǒng)一負責，主要任務是預防工傷、職業(yè)病、協(xié)助受傷或患病工人復員復工和工傷賠償，追究違法的雇主或雇員的責任［10］。職工工傷保險和職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察工作的目的都是為了保護勞動者的安全健康和合法利益，協(xié)調(diào)勞動關系維護社會穩(wěn)定。目前大陸這兩項工作是由兩個部門分別管理的，而臺灣地區(qū)卻將這兩項工作交由勞動保險局一個部門管理，而且當?shù)卣幌蛟摼痔峁┤魏谓?jīng)費。開展工傷保險及職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察工作所需的一切費用均由該局自籌解決，臺灣地區(qū)職業(yè)安全衛(wèi)生工作處于世界先進水平，其基本做法值得我們借鑒。

我國臺灣地區(qū)職業(yè)安全衛(wèi)生制度的特色在于，其職業(yè)安全衛(wèi)生工作的效果如何，直接影響勞動保險局的收益。把工傷保險與職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察工作結合起來，充分體現(xiàn)了預防為主的思想，有力地保障了職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察工作的檢測檢驗工作的運作。

雖然我國大陸的基本制度與臺灣地區(qū)有很大的不同，但臺灣地區(qū)這種新型的綜合管理制度，卻給了我們很多啟發(fā)，這是大陸職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察工作的發(fā)展方向。

［1］劉躍進.國家安全學［M］.北京：中國政法大學出版社，2004：1－10

［2］楚風華，李濤，吳志云，焦曉菲.安全生產(chǎn)法教程［M］.北京：煤炭工業(yè)出版社，2006：10－30

［3］張劍虹，楚風華.國外職業(yè)安全衛(wèi)生法的發(fā)展及對當代中國的啟示［J］.河北法學，2007 (2)：94－96

［4］紀華.安全生產(chǎn)法釋義與適用指南［M］.北京：中國言實出版社，2002：1－10

［5］劉桂萍.市場經(jīng)濟國家的職業(yè)安全與衛(wèi)生措施［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2002，(3)：42－45

［6］湯蘭瑞，邱松嵐.兩岸職業(yè)安全衛(wèi)生法制淺論［J］.建筑安全，2003，(12)：19－22

［7］袁一楓，楊乃蓮.通過《職業(yè)安全衛(wèi)生及工作環(huán)境公約(第155號)》透視我國職業(yè)安全衛(wèi)生立法［J］.中國職業(yè)安全衛(wèi)生管理體系認證2003，(3)：65－68

［8］李艷萍.職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督法制化歷程的思考［J］．鐵道勞動安全衛(wèi)生與環(huán)保，2004，(4)：33－36

［9］劉鐵民.世紀之交的中國職業(yè)衛(wèi)生［J］.中國安全科學學報，2000，(1)：28－31

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The Comparison about Law of Occupational Safety and Health between Cross-Straits

XU Rong

(Party School of CPC TianJin Municipal Committee，Tianjin300191)

During the 20th century，70 countries around the world set off the development of the Occupational Safety and Health Act of climax，as a result of historical tradition，cultural background differences，the Occupational Health and Safety laws，de crees have emphasized the protection of employees while protecting the rights of employers，our country so far in the Occupational Safety and legislation is still blank.However，China’s Taiwan region，the Occupational Safety and Health Act to protect the rights of employees with any country is different，it is different from all other countries is that the whole system of laws regulating the rights of the employees of the supreme，and no mention of the rights of employers，so that the provisions of the workers demonstrated a high degree of attention to basic human rights.For a long time stressed the national interest above personal interests and collective interests above personal interests，ignoring the individual rights of the legislative system to protect Taiwan’s occu pational safety legislation is no doubt provide us with a successful model.

Occupational Safety and Health;Employer’s Liability;Labor rights

D912.5

A

1672－7169(2011)－03－0045－04

2011－05－26

徐蓉(1969－)，女，天津市人，法學碩士，天津市委黨校副教授，研究方向：行政法學。