行政倫理妥協(xié)的生成機制考辨

陳第華

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350007;2.福建中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，福建 福州 350108)

行政倫理妥協(xié)的生成機制考辨

陳第華1，2

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350007;2.福建中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，福建 福州 350108)

行政倫理妥協(xié)是公共行政領(lǐng)域一種特殊的價值抉擇，表現(xiàn)為擇小善棄大善，甚至趨惡避善?？疾煨姓惱硗讌f(xié)的生成機制，是超越倫理妥協(xié)的前提。行政倫理妥協(xié)作為追求更高價值的迂回策略，其存在與行政環(huán)境的復(fù)雜性息息相關(guān)。在復(fù)雜的環(huán)境中，選擇迂回策略而不是借此謀私或推責(zé)，關(guān)鍵在于行政人員用道德自主性對行政倫理妥協(xié)的四個階段進行規(guī)范，確保將行政倫理妥協(xié)限制在合理的范圍內(nèi)。

行政倫理妥協(xié);生成機制;公共利益

行政倫理妥協(xié)作為公共行政領(lǐng)域的一種特殊現(xiàn)象，是公共行政人員在公共價值追尋過程中，為了維護更高的價值目標(biāo)，而在價值沖突時不得不做出犧牲某些行政價值的一種抉擇。［1］(P64－67)這種妥協(xié)表現(xiàn)為擇小善棄大善，甚至趨惡避善，是對至善甚至基本善的暫時放棄，是公共行政領(lǐng)域一種“退而求其次”的迂回策略選擇。然而，現(xiàn)代公共行政是一個極力追求善的領(lǐng)域，行政倫理妥協(xié)對特定行政價值的讓步和犧牲使得其并非是行政活動最優(yōu)的選擇。因此，探究行政倫理妥協(xié)的生成機制，對于超越行政倫理妥協(xié)具有積極的意義。

一、行政倫理妥協(xié)的生成來源于行政環(huán)境的復(fù)雜性

行政環(huán)境是行政活動賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。應(yīng)該說，所有的人類活動都置于特定的環(huán)境之下，行政環(huán)境的特殊性在于它是依憑公共權(quán)力實現(xiàn)公共利益的領(lǐng)域。對公共利益的追尋是公共行政合法性的基礎(chǔ)。然而，就是這個公共行政領(lǐng)域最本源性的價值，人們也并未達成共識。公共利益能進行量化嗎?若可以，其量化的標(biāo)準(zhǔn)是什么，是必須對全體社會全員還是社會絕大多數(shù)抑或大多數(shù)成員有利?若不能，那么公共利益在公共行政中究竟扮演何種角色，對行政人員將起怎樣的作用?當(dāng)然，公共行政領(lǐng)域不僅只有公共利益，因為行政人員在公共行政領(lǐng)域所扮演的角色就是多元的，其價值取向也必然是多樣化的。公共行政人員除了追求公共利益之外，還要謀求組織的利益以及正當(dāng)?shù)膫€人利益。此時，棘手的問題再次浮現(xiàn)。倘若這些不同的利益之間發(fā)生沖突，行政人員將如何抉擇。單獨考察這三種不同的利益，它們都具有合法性，但是當(dāng)行政活動只能從中擇其一時，該放棄哪種利益?三種利益間的優(yōu)先次序似乎很清晰，公共利益優(yōu)先于組織利益，組織利益優(yōu)先于個人正當(dāng)利益，這是公共行政人員選擇以政治為業(yè)時潛藏的承諾。然而，當(dāng)行政活動無法實現(xiàn)利益的這種優(yōu)先排序，也就是必須先放棄更高、受益面更大的利益時，甚至公共行政人員不得不采取違背職責(zé)的行為才能獲得更高層次的目標(biāo)善之時，行政人員該如何抉擇?這正是行政倫理妥協(xié)所言及的擇小善棄大善，甚至趨惡避善。

無法追求至高的善，在現(xiàn)實情境中往往受制于行政資源的有限性。政策目標(biāo)的實現(xiàn)是以一定的政策資源為前提和基礎(chǔ)的。政策資源的豐富程度形成了行政人員追求行政價值的外部條件，權(quán)威資源、人力資源、財力資源、信息資源等是保證政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的保障。任何一項公共政策都必然會重組社會的利益格局，形成新的利益得失集團。既得利益集團總是反對危害其福利的政策，而利益追求者卻積極擁護利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以增加其福利存量。然而，在現(xiàn)實中，資源和人的理性都是有限的，公共行政人員只能在有限理性的指引下利用其有限的資源滿足大多數(shù)人的需求，而無法滿足全體社會成員的需求，又因為資源的有限，使得對少數(shù)利益受損者的補償是不充分的。因此，在執(zhí)行政策時，在部分群體福利增加之時總是有其他群體利益受損，而很難達成福利的正和博弈。但是，對任何一個社會而言，任何使他人利益受損的政策都不能算是最優(yōu)的政策，也沒有哪一個群體的利益就是天生應(yīng)該被剝奪的。在政策資源有限的情況下，一項公共政策只能先滿足大部分人的利益需求，繼而滿足其他社會群體的愿望。對少數(shù)人利益的暫時放逐，對公共行政人員而言，總是與職業(yè)承諾相背離的。

行政環(huán)境的復(fù)雜性還體現(xiàn)在為實現(xiàn)善的目標(biāo)而不得不采用必要惡的手段。公共行政領(lǐng)域是不容忍作惡的，這是社會的要求，也是公共行政人員應(yīng)然的行動選擇。手段與目的的組合方式有四種:手段善目的善;手段善目的惡;手段惡目的惡;手段惡目的善。對公共行政人員而言，最理想的行動方案是經(jīng)由善的手段實現(xiàn)善的目標(biāo)，但是，這種至善至美的方案在公共行政領(lǐng)域中出現(xiàn)的頻次極低。第二種組合方式類似好心辦壞事，比如西方福利國家由于政策設(shè)計的不周詳，使得在福利政策的庇護下催生了大批依賴政府救濟的懶人，這樣的結(jié)局無論對政府還是對社會而言都難以說是善的。第三種方案無論在任何場域中都沒有合法性，更罔論在追求善的公共行政領(lǐng)域中。然而對于以必要惡的手段實現(xiàn)善的目的的第四種方案而言，學(xué)界有不同的見解。目的論者認(rèn)為，只要目的是善的，則可以不顧及手段的善惡，目的可以佐證手段的合法性，馬基雅維利主義就是目的論的積極鼓吹者。而手段論者認(rèn)為，目的是變動不居的，它并不能為手段提供合法性闡釋，反而可能因為手段性質(zhì)的改變而使目的屬性發(fā)生質(zhì)變。然而無論是目的論還是手段論都陷入了形而上學(xué)的窠臼。任何事物的存在都是發(fā)展的一個環(huán)節(jié)，前一階段的目的只不過是實現(xiàn)更高層次目標(biāo)的手段?？疾焓侄魏湍康牟荒軆H限定在當(dāng)下的情境，而要關(guān)注長遠乃至終極的目標(biāo)。在現(xiàn)實的行政活動中，行政人員難以總能用善的手段實現(xiàn)善的目的，甚至有時只能用惡的手段才能實現(xiàn)善的目的。如行政處罰，其所有的措施都是惡的，但是只有用這些惡的措施才能保證善的目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，不能孤立地評價手段或目的。公道或正義的規(guī)則完全依賴于人們所處的特定的狀態(tài)和狀況，它們的起源和實存歸因于它們的嚴(yán)格規(guī)范的遵守給公共所帶來的那種效用。［2］(P39)與經(jīng)由手段善實現(xiàn)目的善相比，手段惡目的善總不是最優(yōu)的方案，但在現(xiàn)實中卻又必不可少，這也就造成了倫理的妥協(xié)。

二、行政倫理妥協(xié)的生成取決于行政人員的道德自主性

綜觀歷史沿革，公共行政理論的發(fā)展幾乎都圍繞著限制行政人員的自主性展開的。馬克斯·韋伯的“理性官僚制”是一個通過權(quán)力集中而限制行政人員自主性的行政體系。官僚制組織對于行政人員而言，是一個純粹的、單向的責(zé)任體系，行政人員的唯一任務(wù)就是完成組織和上級所交付的任務(wù)，他們無需規(guī)劃，亦不需要反思。繼官僚制理論之后，大力倡揚市場化的“新自由主義”也通過在公共行政領(lǐng)域引進市場機制限制行政人員的自主性，以最大限度減少行政人員自利的潛在危害。在新自由主義者看來，公共行政部門的決策總是根據(jù)行政人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人對共同利益的理解來決定的，因此，在決定為與不為以及如何為的問題上，他們具有極大的自由。而持“性惡論”的“新自由主義”認(rèn)為，行政人員在行政活動中極易表現(xiàn)出“經(jīng)濟人”的特性，使得公共行政領(lǐng)域成為純粹謀私的領(lǐng)域，從而偏離公眾的委托，背離公共利益的宗旨。

理性看待，行政人員的自主性是具有二重性的。毋庸置疑，行政人員可能利用自主性以權(quán)謀私，但是也不能否認(rèn)，行政人員也可能把自己的自主性用于謀求公共利益。矛盾的癥結(jié)不在于行政人員是否有自主性，而是行政人員的自主性是道德的還是不道德的。

行政倫理妥協(xié)是一種以惡易善，棄大善擇小善的非理想選擇。行政倫理妥協(xié)的合法性在于行政人員所做出的抉擇是不得已而為之的，其前提是行政人員旨在謀求公共利益，而非以權(quán)謀私。只有在追求善的歷程中不得不為惡才屬于行政倫理妥協(xié)的話題域，任何因自利行為而產(chǎn)生的對善的遺棄都無法進行合法性論證。無論如何，行政倫理妥協(xié)是行政人員自主性的典型表現(xiàn)，不具備自主性的行政人員根本沒有抉擇的自由。但是，行政倫理妥協(xié)所表現(xiàn)出的自主性是道德自主性，是為達致善而不得不作惡。在公共行政領(lǐng)域，任何暫時的惡若沒有道德自主性的約束與公共行政的宗旨都是不可通約的。道德自主性對公共行政人員的規(guī)范既體現(xiàn)在作為群體存在的行政人員身上，也體現(xiàn)在不同行政人員的差異性上。

所有的公共行政人員在現(xiàn)實生活中都是一個角色集，他們同時扮演著各種不同的角色。他們既是社會的一分子，又是公眾利益的受托人，還是行政組織的成員。在公共部門和私人部門行政的所有詞匯里，責(zé)任一詞是最重要的。［3］(P62)行政人員所扮演的不同的角色承擔(dān)著不同的責(zé)任，有著各自的目標(biāo)。當(dāng)這些責(zé)任以及目標(biāo)之間互不沖突時，公共行政人員也就不會感受行使職責(zé)的艱難，行政倫理妥協(xié)也不會產(chǎn)生。但是，這些不同的目標(biāo)之間更多時候是不兼容的，由此產(chǎn)生了行政人員的倫理困境。這些困境以不同的利益取向表現(xiàn)出來:對公共利益負(fù)責(zé)還是對組織負(fù)責(zé);對職位負(fù)責(zé)還是對社會負(fù)責(zé);忠于個人正當(dāng)利益還是忠于公共利益。［4］(P118－122)對公共行政來講，“公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品”［5］(譯者前言P7)，但是公共行政人員作為組織的成員，承擔(dān)著組織交付的任務(wù)，他們勢必要忠于職守，服從命令，這既是行政人員的基本職業(yè)要求，也是其基本的職業(yè)道德。無論是放棄公共利益還是放棄組織利益對行政人員而言都是對其職業(yè)操守的背離。同樣，在本位職責(zé)和社會職責(zé)之間，或在個人正當(dāng)利益和公共利益之間擇其一，尤其是放棄更高層次之善時，對行政人員而言，都將受自己內(nèi)心的譴責(zé)與社會的不解。行政倫理妥協(xié)是不得已采取的擇惡棄善，以小善置換至善的行為。若不是在道德自主性的指引下，公共行政人員對所承擔(dān)的職責(zé)目標(biāo)的放棄就不具備合法性。當(dāng)然，就行政倫理妥協(xié)而言，這些職責(zé)之間的沖突常表現(xiàn)為放棄公共利益選擇組織利益，繼而實現(xiàn)公共利益;或放棄社會職責(zé)，實現(xiàn)本位職責(zé)，再實現(xiàn)社會職責(zé)。一言以蔽之，其路徑總是迂回間接地實現(xiàn)更高層次的善。

當(dāng)然，對于公共行政領(lǐng)域而言，行政倫理妥協(xié)有一定的客觀必然性，但是聚焦于公共行政人員，行政倫理妥協(xié)在個體上有很大的差異。公共行政人員既不是“經(jīng)濟人”，也不是“公共人”，而是有著多樣化利益需求的 “利益人”。［6］(P52－56)無論是公共行政人員，還是其他行業(yè)的從業(yè)者，都一定有其獨特的價值追求。人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。［7］(P187)對利益的追求并不為過，但是利益確實有著多樣化的取向，對不同的公共行政人員而言，他們道德自主性的自由度是不一樣的，在價值認(rèn)知上存在差異，以及在盡可能地避免行政倫理沖突的能力上也存在差異，這就使得即使是遇到了相似的價值沖突情形，公共行政人員的處理方式也有很大的區(qū)別，使行政倫理妥協(xié)更為復(fù)雜。但是，無論行政人員的道德自主性表現(xiàn)多么懸殊，道德自主性都是行政倫理妥協(xié)生成的充分且必要條件。被抽離了自主性的行政人員不可能對價值進行評判，而非在道德自主性指導(dǎo)下進行的以惡易善、以小善代替大善就不能成為行政倫理妥協(xié)。倫理妥協(xié)是以一種自覺的而非自發(fā)的行為選擇。自主性為行政倫理妥協(xié)提供了動力之源，道德性確保倫理妥協(xié)的方向正當(dāng)。

三、行政倫理妥協(xié)生成存在于行政活動過程

行政倫理妥協(xié)是公共行政人員在追尋公共價值進程中所做出的迂回的策略選擇，只有處于現(xiàn)實的行政活動中，行政倫理妥協(xié)才具有真實性。從發(fā)生學(xué)角度觀之，行政倫理妥協(xié)可分為四個階段:妥協(xié)心理的準(zhǔn)備;妥協(xié)意志的獲得;妥協(xié)行動的展開;妥協(xié)心態(tài)的調(diào)試。

首先是妥協(xié)心理的準(zhǔn)備階段。公共行政人員在選擇以公務(wù)員作為其職業(yè)之后就必須有妥協(xié)心理的準(zhǔn)備。與教師等職業(yè)不同，大學(xué)并沒有設(shè)置與公務(wù)員相吻合的專業(yè)，公務(wù)從業(yè)人員難以在高校中獲得相關(guān)的心理準(zhǔn)備指導(dǎo)。而且作為一個行業(yè)而言，社會對公共行政的期待就是要追求至善的目標(biāo)，至少不能棄善從惡。個人心理準(zhǔn)備的不足與社會要求之間的張力使得公共行政人員在遇到行政價值沖突時無所適從。即使就常態(tài)的行政環(huán)境而言，公共行政人員若未有充分的心理準(zhǔn)備，尚可能因難以很好地適應(yīng)環(huán)境，實現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)換而無法正常工作，甚至產(chǎn)生離職的意愿，更毋庸對于行政倫理妥協(xié)這種非理想的背景。公共行政人員對行政倫理妥協(xié)不了解，不明了其真諦是“退而求其次”的迂回策略，就很難認(rèn)同妥協(xié)的決策，在價值沖突中更難以自覺地采取妥協(xié)措施，以盡可能地實現(xiàn)目標(biāo)，而非為了追求最優(yōu)目標(biāo)而最終一無所獲。因此，在進入公共行政領(lǐng)域之時，行政人員就要有相應(yīng)的心理準(zhǔn)備，公共行政領(lǐng)域并不一定就能通過直接的努力實現(xiàn)目標(biāo)，有時候甚至是更經(jīng)常的是通過迂回或間接的方式實現(xiàn)目標(biāo)，完成社會的托付。

其次是妥協(xié)意志的獲得階段。公共行政人員對妥協(xié)心理上的準(zhǔn)備為妥協(xié)行動的展開奠定了基礎(chǔ)，但是，任何有意識的行動都需要有堅定的意志為支撐。意志是人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定的目標(biāo)而產(chǎn)生的心理狀態(tài)。心理準(zhǔn)備僅僅是認(rèn)知，旨在使公共行政人員認(rèn)識和了解行政倫理妥協(xié)，從而避免采取妥協(xié)行動時的心理不適。而意志是引發(fā)做或不做某事的考慮，在這個意義上與意愿 (will)是等同的。意志具有自覺性、能動性、果斷性、堅持性和自制性等特征，這些特征使得意志行為和其他行為有著質(zhì)的區(qū)別。一方面，意志行為是有目的的行為，是受目的支配、符合目的的行為，這就使意志行為與漫無目的的行為以及無意識行為相區(qū)別;另一方面，意志行為是與克服困難相聯(lián)系的行為。當(dāng)然，妥協(xié)意志的獲得只是個開端，它還必須貫穿在妥協(xié)行為的始終，因為妥協(xié)行為無論如何對行政人員而言都與常規(guī)的行政行為有著實質(zhì)性的區(qū)別，因此只有以堅定的意志為依托，才能保證妥協(xié)行為的貫徹，畢竟妥協(xié)行為的半途而廢將造成更多的利益耗損。

再次是妥協(xié)行動的展開階段。當(dāng)行政人員在追尋行政價值時，遇到了無法逾越的障礙，就會出現(xiàn)行政倫理妥協(xié)行為。在行政管理中，對于一個行政行為一般而言都有最優(yōu)目標(biāo)和滿意目標(biāo)，行政倫理妥協(xié)所指向的一定不是最優(yōu)目標(biāo)，它最理想的狀況是追求滿意目標(biāo)，但是，事實上，即使在常態(tài)下，滿意目標(biāo)的實現(xiàn)也是要付出十分的努力，更何況在行政行為中遇到了無法逾越的障礙。因此，行政倫理妥協(xié)行為的展開，是在出現(xiàn)行政價值沖突時，行政人員不得已放棄某些行政價值，而且，這些被放棄的價值本身即是一種善。對于這種倫理妥協(xié)行為，有一些限定條件:一是這種妥協(xié)行為只是一種策略性的行為，其采取的是一種迂回的策略，根本的宗旨在于謀求更高層次善的實現(xiàn);二是在做出放棄某些價值決策之前，必須對價值進行排序，盡量保留更高層次的善，除非客觀情況不容許，才能放棄高層次的善;三是妥協(xié)行為不是因為行政人員主觀努力不足，而是客觀環(huán)境的不容許。這三個限定條件就把妥協(xié)行為限定在一個十分嚴(yán)格的范圍內(nèi)，以避免行政人員假借倫理妥協(xié)的名義，無視行政目標(biāo)，放棄自己所承擔(dān)的職責(zé)以權(quán)謀私或忽視提高自己實現(xiàn)行政目標(biāo)的能力。

最后是妥協(xié)心態(tài)的調(diào)試階段。在行政活動中，放棄最優(yōu)目標(biāo)選擇滿意目標(biāo)，時常可以獲得合法性的充分論證，畢竟最優(yōu)目標(biāo)的實現(xiàn)條件十分苛刻，而且也需要更多的行政成本，因此，即使在常態(tài)下，行政活動也不追求最優(yōu)目標(biāo)而是滿意目標(biāo)。但是，行政倫理妥協(xié)放棄的常常就是滿意目標(biāo)。行政倫理妥協(xié)作為一個不得已而為之的選擇，即使有著充分的理由，但仍不是一種滿意的決定，不僅社會難以認(rèn)同，對于剛?cè)肼毜男姓藛T而言，甚至無法接受自己的妥協(xié)選擇，致使行政人員產(chǎn)生心理矛盾。當(dāng)公共行政人員在歷經(jīng)苦辛追尋，而所獲得的結(jié)果連他自己都無法接受之時，就可能產(chǎn)生角色挫敗感。角色挫敗的結(jié)果是行政人員“不得不終止表演，或者雖然還沒有退出角色，但已經(jīng)困難重重，每前進一步都將遇到更多的矛盾”［8］(P121)。在行政活動中，行政倫理妥協(xié)并不鮮見，因此，行政人員在妥協(xié)行動結(jié)束后若無法完成心態(tài)的調(diào)試，將威脅到后續(xù)行政行為的順利開展，甚至威脅到行政系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。

［1］陳第華.行政倫理妥協(xié):公共行政領(lǐng)域特殊的價值選擇［J］.中國人民大學(xué)報刊復(fù)印資料·公共行政，2009，(10).

［2］［英］休謨.道德原則研究［M］.曾曉平，譯.北京:商務(wù)印書館，2001.

［3］［美］特里·L.庫珀.行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］.張秀琴，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001.

［4］陳第華.“利益人”視閾下公共行政人員的行政行為選擇［J］.西南交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，(3).

［5］珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特.新公共服務(wù)服務(wù)而不是掌舵［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004.

［6］陳第華.“利益人”論域中的行政自由裁量行為［J］.中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，(3).

［7］馬克思恩格斯全集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［8］鄭杭生.社會學(xué)概論新修［M］.第三版.北京:中國人民大學(xué)出版社，2003.

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2095－0292(2011)02－0022－04

2010－12－20

陳第華，福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生，福建中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院教師，主要從事行政倫理與思想政治研究。

［責(zé)任編輯 孫廣耀］