整體性治理理論視角下的中國府際關(guān)系研究

趙曉雷

(中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇 徐州221116)

整體性治理理論視角下的中國府際關(guān)系研究

趙曉雷

(中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇 徐州221116)

府際關(guān)系是政府之間的關(guān)系，它既包括中央政府和地方政府之間的關(guān)系，也包括各級地方政府之間、部門之間以及部門人員之間的關(guān)系，改革開放以來，由于受利益性的影響，當(dāng)前在我國一些政府和部門中出現(xiàn)了碎裂化、分散性和部門利益化等傾向，基于此，從以責(zé)任和公共利益為導(dǎo)向的整體性治理理念、以整合、協(xié)作的運行方式、構(gòu)建部門一體化服務(wù)的網(wǎng)點和建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化政府等四個方面論述了改善府際關(guān)系的應(yīng)對之策。

整體性治理;府際關(guān)系;困境;路徑

“整體性治理”理論是西方國家在新公共管理理論基礎(chǔ)上，針對新公共管理運動所造成的碎片化、分散化的現(xiàn)實問題所進(jìn)行的第二次政府改革運動。在英國，對新公共管理的批評發(fā)展出來的是整體性治理模式(holistic governance)，其代表人物是佩里·?？怂?Perry·Hicks)?；趯π鹿补芾砥扑榛姆此迹岢隽苏w性治理理論。整體性治理是指通過縱向和橫向一系列的協(xié)調(diào)合作行動來實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它的內(nèi)涵主要包括以下幾個方面:消除彼此破壞與侵蝕的各項政策環(huán)境;充分有效地利用稀缺資源;促使某一政策網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域中利益相關(guān)者的團(tuán)結(jié)合作(比如中央政府與地方政府之間以及地方政府之間和各部門之間等);向公眾提供整體性、無縫隙而非分離、碎片化的相關(guān)服務(wù)［1］它是以責(zé)任和公共利益為治理理念;以現(xiàn)代信息技術(shù)為治理手段;以無縫隙政府為組織結(jié)構(gòu);以服務(wù)的“一站式”供給為運行機制;以合作、協(xié)調(diào)和整合為治理策略，充分體現(xiàn)了包容性和整合性的整體性治理運行模式。整體性治理理論興起于西方社會，它是要求政府應(yīng)該把各部門以及上下級之前協(xié)調(diào)起來，打破傳統(tǒng)的和新公共管理運動所帶來的那些破碎化和分散化的治理模式。當(dāng)前我國府際關(guān)系呈現(xiàn)出片狀化、分散化和部門利益化傾向，整體性治理理論可以為當(dāng)前我國府際關(guān)系的完善與發(fā)展提供有益借鑒，因此，本文從整體性治理理論視角對當(dāng)前我國的府際關(guān)系進(jìn)行了探討。

一、國內(nèi)學(xué)者研究最新文獻(xiàn)簡述

府際關(guān)系通俗來說就是政府直接的關(guān)系，從學(xué)術(shù)意義上探討這一問題有必要梳理學(xué)術(shù)界已有的研究成果。通過梳理中國知網(wǎng)上發(fā)表的文章，現(xiàn)就學(xué)術(shù)界已有的最新研究成果做一下簡要的評悉。北京大學(xué)謝慶奎教授認(rèn)為府際關(guān)系，就是政府之間的關(guān)系，它是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系，他的關(guān)注點在于管理的權(quán)力，幅度和收益的問題，因此，他認(rèn)為府際關(guān)系實際上是政府之間的權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系［2］。謝慶奎教授從中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系等這幾個方面對府際關(guān)系進(jìn)行了探討。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師陳國權(quán)認(rèn)為府際關(guān)系是國家行政體制的重要組成部分，我國改革開放以后逐步形成了“市管縣”體制，并且這一體制成為當(dāng)前我國主要的地方府際關(guān)系［3］。他主要是基于“市管縣”體制的研究，探討了中國地方府際關(guān)系的演變與發(fā)展趨勢。南京大學(xué)公共事務(wù)與政策研究所所長，公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師嚴(yán)強強調(diào)對社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌階段的公共行政的府際關(guān)系研究，應(yīng)當(dāng)從偏重政治權(quán)力配置的政治視角、偏重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中資源配置的經(jīng)濟視角、偏重政府間關(guān)系的立法調(diào)整和司法裁決的法律視角轉(zhuǎn)向圍繞公共物品供給的軸心，以責(zé)任、事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一為內(nèi)容的公共行政視角。在公共行政的府際關(guān)系研究中，除了要繼續(xù)關(guān)注中央和省兩級政府間行政外，應(yīng)當(dāng)更多地將研究的焦點聚集在對跨域公共事務(wù)管理中地方政府間的過度競爭及其行為扭曲的考察上。運用法律手段調(diào)整和規(guī)范府際關(guān)系固然很重要，但基于公共利益的政府間的聯(lián)盟和協(xié)議則是當(dāng)前更為友善的府際關(guān)系治理工具選擇［4］。最近幾年來學(xué)者們普遍對公共行政管理領(lǐng)域中的府際關(guān)系研究表現(xiàn)出極大的興趣，特別是90年代以來，我國在這方面研究的文獻(xiàn)是比較多的。通過以上疏通學(xué)術(shù)界關(guān)于府際關(guān)系的研究，我們可以從中看出每一位學(xué)者都有自己獨到的見解，然而其所研究的視角可以概括為以下幾個方面:一是直接研究中國府際的類型關(guān)系，如北京大學(xué)謝慶奎教授所研究;二是，基于法律的視角來探討我國的府際關(guān)系，蔡英輝就是基于法律的視角對我國橫向的府際關(guān)系進(jìn)行了分析;三是，基于我國府際關(guān)系的發(fā)展歷程進(jìn)行了研究，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師陳國權(quán)就是從這些方面對我國府際關(guān)系的發(fā)展歷程進(jìn)行了梳理;最后，有些學(xué)者是基于分稅制改革后財權(quán)和事權(quán)關(guān)系進(jìn)行了探討?？傊?，每位學(xué)者都對我國府際關(guān)系的研究作出了貢獻(xiàn)，然而，由于每位學(xué)者的時間、經(jīng)歷和財力的限制，都不可能做出十全十美的研究?；诖?，本文在前人研究成果的基礎(chǔ)上，從整體性治理理論的視角來對當(dāng)前我國現(xiàn)實中不可回避的府際關(guān)系進(jìn)行深一步的探討。

二、府際關(guān)系面臨的現(xiàn)實困境

通過梳理學(xué)術(shù)界已有的研究成果，我們知道府際關(guān)系，直白上來講就是政府之間的關(guān)系問題，政府之間關(guān)系的好壞不僅直接關(guān)系到政府之間的和諧與穩(wěn)定，而且更關(guān)系到人民群眾的切實利益。因為政府是人民利益的代表者，自始至終要以人民的利益為重，府際之間關(guān)系混沌不清，從根本上來說受害的是廣大人民群眾。因此，有必要在這里對府際關(guān)系當(dāng)前面臨的現(xiàn)實困境做進(jìn)一步的探討。

(一)中央與地方之間的關(guān)系

我國實行的是中央統(tǒng)一下的單一制國家，各級地方政府必須服從于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，不能跳出中央的管轄而獨立存在，雖然我國根據(jù)歷史和現(xiàn)實國情設(shè)立了自治區(qū)和特別行政區(qū)，但是那只是相對于省級政府有較大的自治權(quán)，最終必須在中國中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下來進(jìn)行行政活動。當(dāng)前在中央政府與地方政府之間的也不可避免地存在一些問題，特別是1994年實行“分稅制”以來，中央在地方設(shè)立了國家稅務(wù)局，地方又設(shè)立地方稅務(wù)局，財源和事權(quán)分配的不均等，致使地方政府在應(yīng)對各種問題和事物時凸現(xiàn)財力緊張，再加上現(xiàn)期對地方政府業(yè)績評價指標(biāo)設(shè)置的不科學(xué)，把地方政府的GDP增長和地方領(lǐng)導(dǎo)的升遷相掛鉤，致使一些地方領(lǐng)導(dǎo)不得不采取一些非常規(guī)范的措施來完成自己的業(yè)績。中央權(quán)力時而上收，時而下放的不規(guī)范性，在某種程度上也使地方政府和中央的關(guān)系產(chǎn)生一定負(fù)面影響，理清中央和地方的權(quán)限劃分和職責(zé)范圍是梳理中央和地方關(guān)系必須加以關(guān)注的，因此，中央與地方的關(guān)系問題需要從整體性視角來審理，不要片面只追求中央的利益或者只追求地方的利益，二者的關(guān)系必須統(tǒng)一于中華民族這個大背景下來處理。

(二)地方與地方之間的關(guān)系

地方與地方之間的關(guān)系是中央和地方之間關(guān)系的延伸，是在中央統(tǒng)一集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下的地方與地方之間的關(guān)系問題，所有的這些地方與地方之間的關(guān)系都必須統(tǒng)一與中央的意志。地方與地方之間的關(guān)系不僅包括跨省之間的關(guān)系，還包括在一個省級統(tǒng)一范圍內(nèi)的各級地方之間的關(guān)系。改革開放以及實行分稅制以來，地方與地方之間的關(guān)系就凸現(xiàn)出來。這主要是指在各自公共行政區(qū)劃范圍內(nèi)為了自身的利益而具有的排外的現(xiàn)實狀態(tài)。這種以行政區(qū)劃為區(qū)域內(nèi)自己治理為特點的治理模式，在不同的時代和社會雖然有所區(qū)別，但是在某種程度上也凸現(xiàn)了某種共性:第一，契合于農(nóng)業(yè)文明特別是工業(yè)社會的官僚制模式，封閉性、機械性極強;第二，畫地為牢、各自為政，甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的公共問題;第三，政府包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù);第四，在其金字塔式閉合結(jié)構(gòu)中，很難自覺生成“地方政府——區(qū)域公共管理共同體——地方政府”的協(xié)調(diào)邏輯;第五，貫用官僚制而拒斥市場、伙伴和自治組織等多元機制。［5］從中我們可以看出地方政府之間的關(guān)系最大的困境就是基于地方利益的割據(jù)性和封閉性。

(三)部門與部門之間的關(guān)系

部門與部門之間的關(guān)系，我在這里主要探討在一個行政區(qū)劃下的部門之間的關(guān)系問題?？缡〔块T之間的關(guān)系我歸屬于地方與地方之間的關(guān)系行列，在這里主要是集中于一個行政系統(tǒng)內(nèi)部的部門與部門之間的關(guān)系問題。政府部門直接的關(guān)系是復(fù)雜的，有的是上下級的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，有的是上下級的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。對于上下級之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系來說，上級部門是主管部門，既抓自己的財政來源也抓自己的升遷，因此，上級部門下達(dá)的目標(biāo)、方針和政策，下級部門必須來處理，下級部門還要時常向上級部門匯報工作，形成了服務(wù)于上級部門而不是服務(wù)于公眾的現(xiàn)象。然而垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系就比較復(fù)雜，下級部門只是作為上級部門的分支機構(gòu)或派出機構(gòu)而存在的，他只對上級部門負(fù)責(zé)，然而會與同級的當(dāng)?shù)卣块T產(chǎn)生矛盾，以稅務(wù)局為例，它只是作為上級部門的分支機構(gòu)，在上級部門要求多繳稅，而下級部門為了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展和自己的利益要求減免稅的情況下就會產(chǎn)生矛盾。這些現(xiàn)實問題的存在在一定程度上都會影響到府際之間的關(guān)系。從另一個大的方面來講，部門之間的關(guān)系還會受到部門利益的影響。在事權(quán)、財政和人事權(quán)利都收歸上級部門的大背景下，難免出現(xiàn)上級只是制定政策，而幾乎所有的困難和事情都交由下級部門來處理。由于下級部門:一是沒有相應(yīng)的權(quán)利，二是沒有財力的支持，難免會出現(xiàn)問題，如果把事情做好一切的好的成績都會歸于上級部門，然而，一旦出現(xiàn)問題所有的責(zé)任要有下級部門來承擔(dān)，這些現(xiàn)象是影響府際關(guān)系最直接的現(xiàn)實困境。

(四)部門人員與人員之間的關(guān)系

部門人員與人員之間的關(guān)系在學(xué)術(shù)界研究的文獻(xiàn)中很少有涉及，在這里我主要是把部門人員作為部門中的一個獨立的部門個體來看待。部門中每個成員都可以看成是一個部門，部門成員之間的關(guān)系也影響著整個部門的利益。因此，有必要把部門成員看做一個部門，從而可以構(gòu)成更加完善的我國府際關(guān)系體系。在這里我主要探討一把手和二把手的關(guān)系問題。主要基于決策與執(zhí)行、責(zé)任承擔(dān)與業(yè)績歸屬方面的問題，這是關(guān)系部門人員之間關(guān)系最重要的因素，眾所周知，在當(dāng)前我國的現(xiàn)實政治生活領(lǐng)域，我國實行的是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的政府首長負(fù)責(zé)制，然而現(xiàn)實是當(dāng)前好多部門在做出決策時還是一把手說了算，把執(zhí)行的任務(wù)交給政府首長，正如鄧小平同志所說:“權(quán)利過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)利集中于黨委，黨委的權(quán)利又往往集中于幾個書記，特別是第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)?！保?］從中可以看出決策幾乎由一把手拍板，執(zhí)行由首長來執(zhí)行，一旦做出好的業(yè)績就成為一把手的功績，出了問題就是首長負(fù)責(zé)制。這些客觀的現(xiàn)象在我國現(xiàn)實政治生活中是有先例可以考證的。因此，這種現(xiàn)狀在部門政治生活中的存在，勢必會影響到部門人員之間的關(guān)系，進(jìn)而會殃及整個整體的利益。

三、整體性治理理論視角下府際關(guān)系完善的路徑

“整體政府”改革主要是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政等相反措施提出來的，是用于解決犯罪、環(huán)境保護(hù)、社會排斥等跨部門問題的一種政府改革理論”［7］。它強調(diào)的是一種新型的政府治理模式，即政府在公共政策和公共服務(wù)的執(zhí)行過程中，采用協(xié)調(diào)的、彼此溝通的和一體化的管理方法和技術(shù)，促使公共管理的各類主體(中央政府、地方政府、政府各部門、部門人員之間以及各種社會組織和私人組織等)在共同的管理活動中協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)功能的整合?！霸诠芾砝砟钌纤鼜娬{(diào)中央和地方的結(jié)合以及公私合伙，以整體型組織形式，重點在于解決人們生活問題，采取網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，在具體的管理中注重授權(quán)與結(jié)果，從而實現(xiàn)政府管理與公眾價值、科技以及資源的高度整合?！保?］整體性治理理論中的眾多價值理念和方法對當(dāng)前我國府際關(guān)系的發(fā)展與完善具有重大的現(xiàn)實意義。

(一)以責(zé)任和公共利益為導(dǎo)向的治理理念來引領(lǐng)府際關(guān)系

整體性治理理論堅持責(zé)任與公共利益為導(dǎo)向的治理理念。它強調(diào)責(zé)任和公共利益的重要性，把對工作的使命感和責(zé)任放到了最重要的地位，以真誠和效率來實現(xiàn)組織的目標(biāo)。登力維認(rèn)為，整體主義改革最主要的目的是簡化和變革政府機構(gòu)與其客戶之間的關(guān)系，以政府為中心向以公眾需要為中心轉(zhuǎn)變。以公眾需要為中心的整體性治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公眾單方面參與治理過程的傳統(tǒng)范圍，把重點放在確定一個真正以公民、服務(wù)、需要為基礎(chǔ)的組織基礎(chǔ)。［9］整體性在治理中的主要目標(biāo)是能夠合理的整合政府各個部門的功能，達(dá)到各個部門有效合作，以便更好地去處理和應(yīng)對公眾所關(guān)注的最重要的事情，達(dá)成服務(wù)于公眾，滿足公眾需求的目標(biāo)。當(dāng)前急需在我國各級政府和部門中建立起責(zé)任和公共利益的治理理念。一方面要通過各種形式的宣傳(黨報、政府各級所辦的刊物、宣傳欄等)、教育和培訓(xùn)等方式對在職人員進(jìn)行思想教育，使他們樹立起責(zé)任意識和公共利益意識，擺脫狹隘的部門利益和自我利益傾向，現(xiàn)階段推行的服務(wù)型政府和責(zé)任型政府建設(shè)要繼續(xù)推進(jìn)，要把這些思想深刻地灌輸?shù)矫恳晃辉诼毴藛T，使他們懂得人民所賦予的權(quán)利要用來為人民服務(wù)，而不是只關(guān)注部門之間的利益關(guān)系;另一方面，要建立起責(zé)任的懲戒機制和公共利益違背的問責(zé)機制，要對那些違背公共利益和推卸責(zé)任的政府官員徹底懲處，從根本上保障責(zé)任和公共利益治理理念的徹底貫徹，從而實現(xiàn)政府之間關(guān)系的良性運行。

(二)以整合、協(xié)作的治理方式來改善府際關(guān)系

整體性治理理論下的政府組織結(jié)構(gòu)和形態(tài)主要包括治理層級方面的整合、治理功能方面的整合和公私部門之間的整合三個方面:首先是同一層級上不同部門治理或者不同層級上治理的整合，它包括中央與地方政府之間、地方各級政府之間、地方各個部門之間以及地方與中央政府的代理機構(gòu)之間治理網(wǎng)絡(luò)的整合;其次是治理功能方面的整合，既包括在同一個機構(gòu)內(nèi)部不同功能上的整合，也包含不同部門之間功能的整合;最后公私部門之間的整合，比如在政府部門與私人部門之間以及與非營利性組織機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作［10］。影響我國府際關(guān)系最大的障礙就是地方和部門利益之爭。因此，在我國各級政府和各個部門之間需要打破傳統(tǒng)的政府組織無需與外界合作，獨自治理、部門化和分離化的壁壘，以整合、協(xié)作的方式破除部門獨自治理的弊端，整合各個地方之間以及部門之間的優(yōu)勢資源，實行聯(lián)合治理。近些年來，我國推行的大部制改革就是一個明顯的特例，它就是要把各個功能相近和職能交叉重合的部門進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)，其目的就是使部門利益化和獨自分離治理的弊端得到解決。

(三)構(gòu)建部門之間的一站化服務(wù)網(wǎng)點

當(dāng)前形成部門之間關(guān)系困境的直接原因就是部門化利益，部門化管理，缺乏統(tǒng)一的一站化服務(wù)模式。傳統(tǒng)的官僚制組織結(jié)構(gòu)在某種程度上造成了公共服務(wù)機構(gòu)的碎片化、分散化治理格局，公眾辦事情需要奔波于各個辦事的部門，然而基于地方部門利益的考慮，都會相互推諉，把利益留在自己的部門，把責(zé)任和困難推給別的部門，使部門與部門之間的關(guān)系出現(xiàn)了裂痕，整體論治理強調(diào)部門利益的聯(lián)合整合，部門利益需要服務(wù)于整體的利益，這樣的聯(lián)合治理有助于為公眾提供更方便的服務(wù)，滿足公眾需求。因此，對于服務(wù)、責(zé)任相互推脫，利益相互爭搶的現(xiàn)象，有必要建立一站化服務(wù)網(wǎng)點，使每一個部門都不能推脫服務(wù)于民的本質(zhì)。首先，在運作流程中，我們要建立起橫向和縱向的協(xié)調(diào)關(guān)系，消除各自的誤解和推諉扯皮現(xiàn)象，通過整體的聯(lián)合，使不同的利益主體能相互協(xié)作，共同服務(wù)于公眾;其次，要建立起一站化服務(wù)的站點，使各個相關(guān)的服務(wù)部門要同時在站點辦公，服務(wù)于公眾;最后，要對每個一站化服務(wù)站點進(jìn)行評估監(jiān)督，使其不足可以進(jìn)行改善，責(zé)任能夠得到追究。建立起一站化式服務(wù)網(wǎng)點可以使各個相關(guān)部門共同出現(xiàn)在公眾的視野，破除部門之間追逐各自利益和相互推脫責(zé)任的現(xiàn)象，可以在一定程度上消除府際利益之爭和責(zé)任之推。從而可以改善府際關(guān)系，使之朝著有利于合作化的方向發(fā)展。

(四)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化政府，破除府際關(guān)系之間的利益之爭

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和計算機技術(shù)的普及，在政府部門之間通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息的公開、信息的傳遞和共享，既有利于政府超越部門之間的界限達(dá)到信息的交換、兼容和共享，改變政府部門林立、條塊分割、等級森嚴(yán)的官僚制結(jié)構(gòu)，也能夠避免傳統(tǒng)行政行為所導(dǎo)致政府的腐敗和不作為。［11］傳統(tǒng)的信息傳遞存在失真現(xiàn)象，各級地方政府以及部門之間的信息都是封閉的，因而難免會出現(xiàn)相互猜忌，各自為政治理的格局。因此，有必要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化政府。一方面要在各級政府和各個部門中建立起各自的網(wǎng)絡(luò)門戶，并且實行全國聯(lián)網(wǎng);另一方面是各自的信息和各項文件、政策和措施等要做到透明、公開，網(wǎng)站的信息要不斷更新。青島市政府在網(wǎng)絡(luò)化政府建設(shè)方面是走在前列的，2007年在網(wǎng)站評選中榮獲創(chuàng)新獎，在門戶網(wǎng)站的政務(wù)大廳對所有辦事的類型進(jìn)行了明晰的分類，政府各部門的信息也在網(wǎng)上得以公開，它辦事的主要表現(xiàn)特點是:分類清晰、服務(wù)周到、實行一條龍服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)化政府建設(shè)不僅能使中央與各級地方政府之間、各級地方政府之間、部門之間以及部門人員之間的信息在網(wǎng)絡(luò)上做到透明，各級政府和各個部門都可以在網(wǎng)上了解中央以及各級地方的信息，可以從中消除猜忌心理，實現(xiàn)信息共享，可以從根本上破除地方保護(hù)主義，地方主義和部門主義的利益化傾向。從而可以發(fā)展和完善更好地府際關(guān)系，實現(xiàn)整體性治理和和諧協(xié)作的府際關(guān)系。

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［11］胡佳．邁向整體性治理:政府改革的整體性策略及在中國的適用性［J］．南京社會科學(xué)，2010，(5):46－51．

Holistic governance perspective of intergovernmental relations in China

ZHAO Xiao－lei
(China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China)

Intergovernmental relations are relations between the government，including the relationship between central and local，and the local governments，departments．since the reform and opening － up，due to the impact of disfferent interests，and different in some of our local governments and departments，there emerges fragmentation，dispersion and sectoral interests and so inclined．Based on this，this paper proposes the comtermeasures from the aspects of responsibility and the integrity of public interest－ oriented management philosophy，integrated collaborative operation mode，building integrated services network and network government．

holistic governance;intergovernmental relations;difficulties;path

D602

A

1673－9477(2011)04－0054－04

2011－10－19

趙曉雷(1985－)，男，河北石家莊人，碩士生，研究方向:政府治理、社區(qū)治理和鄉(xiāng)村治理。

［責(zé)任編輯:王云江］