由壹基金轉(zhuǎn)型看中國非政府組織發(fā)展——基于政府監(jiān)管視角

沈思

（中國礦業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，北京 100083）

●哲學(xué)與政治學(xué)研究

由壹基金轉(zhuǎn)型看中國非政府組織發(fā)展
——基于政府監(jiān)管視角

沈思

（中國礦業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，北京 100083）

非政府組織產(chǎn)生和良性發(fā)展是社會政治治理結(jié)構(gòu)成熟完善的重要標(biāo)志。中國非政府組織無論在數(shù)量上、體系上、活動上還是影響上，與國外發(fā)達(dá)國家相比都存在較大差距。中國對非政府組織在設(shè)立、稅收制度、監(jiān)管等方面存在空白或缺陷。因此，推動非政府組織發(fā)展，必須在立法、登記注冊、責(zé)任劃分和完善監(jiān)管機制等方面采取有效措施。

壹基金；非政府組織；監(jiān)管

“一個人，一個月，一元錢”的捐款口號如今對廣大公眾已經(jīng)并不陌生，它體現(xiàn)了壹基金所倡導(dǎo)的每人每月1塊錢，一家人互相關(guān)愛彼此關(guān)懷的慈善互動模式?！袄钸B杰壹基金”是由中國紅十字會“博愛大使”李連杰2007年發(fā)起，在中國紅十字總會架構(gòu)下獨立運作的慈善公益項目。作為該會的一個項目運作，“做什么”和“怎么做”都要受限于人。在2010年，也就是與紅十字會三年的合作期即將期滿，壹基金隨時面臨著停辦之時，2010年12月3日，深圳市民政局批準(zhǔn)了深圳壹基金注冊，1月11日，深圳壹基金公益基金會正式宣布成立。壹基金從此具備了獨立的法人身份，可以獨立向公眾募款、自主決定善款用途和運作。

壹基金的成功轉(zhuǎn)型可以稱得上是中國慈善事業(yè)的一個里程碑式事件。它改變了整個中國公募基金會的格局。自此以后，官方背景的基金會和純民間的基金會將有可能在同一個平臺上進(jìn)行競爭。在獲得廣泛贊譽的同時，這一新趨勢也給人們帶來了一系列的問題和思考：非政府組織究竟如何定義？他們在當(dāng)今中國社會中又起著什么樣的作用？非政府組織和政府之間應(yīng)當(dāng)是怎樣的關(guān)系？壹基金的模式能否在中國廣泛推廣？如何實現(xiàn)有效的監(jiān)督？

一、非政府組織界定

（一）非政府組織產(chǎn)生的理論背景

在很長的歷史時期里，人們認(rèn)為基本的社會組織只有兩元——企業(yè)和政府。企業(yè)運行遵循市場規(guī)律，市場作為調(diào)解社會資源分配的最有效和最基礎(chǔ)的手段，影響著社會生活的諸多方面。然而市場并不是萬能的，當(dāng)市場無法克服其自身的缺陷與不足，不能實現(xiàn)效率，無法有效地配置資源，或者調(diào)解結(jié)果違背了社會的整體目標(biāo)時，便出現(xiàn)了市場失靈現(xiàn)象。這時，就需要政府介入進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，彌補市場缺陷。與此同時，政府的調(diào)解也不是萬能的，隨著政府機構(gòu)的擴(kuò)張和管理成本的加大，政府的管理效率越來越低下，最終導(dǎo)致資源沒有得到充分有效地利用。

市場失靈和政府失靈帶給社會的紛亂焦躁，使人們?nèi)找媲逍训乜吹蕉娜毕?。因此，在發(fā)展公益事業(yè)、創(chuàng)造國民財富、增加社會就業(yè)、解決政府和企業(yè)雙重失靈、緩解社會矛盾等方面發(fā)揮著重要作用的非政府組織異軍突起，形成了第三元社會組織，與企業(yè)、政府相互協(xié)調(diào)、合作、補充，共同構(gòu)成了社會經(jīng)濟(jì)的有機結(jié)合體。

（二）非政府組織的概念、性質(zhì)及分類

非政府組織是指不以營利為目的，主要開展各種志愿性公益或互益活動，具有一定程度的獨立性和自治性的社會組織或民間團(tuán)體。美國約翰·霍普金斯大學(xué)教授萊斯特·薩拉蒙概括了非政府組織的五個特征:組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。[1]

中國非政府組織的正式官方分類依照民政部的標(biāo)準(zhǔn)，它們將民間組織分為社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。前者進(jìn)一步分為基金會、學(xué)術(shù)型社團(tuán)、行業(yè)性社團(tuán)、聯(lián)合性社團(tuán)等；后者是使用非國有資產(chǎn)從事各種社會服務(wù)的實體型機構(gòu)的統(tǒng)稱，包括教育類、科技類、文化類、衛(wèi)生類、體育類、社會福利類等單位。

基于中國目前非政府組織過分依賴政府，官方色彩濃重的特點，有學(xué)者根據(jù)非政府組織與政府的關(guān)系，對自上而下和自下而上的非政府組織進(jìn)行了區(qū)分。前者是指“在政府支持下建立，并且得到直接或者間接的多種資助、支持和控制的非政府組織?！盵2]。后者指“那些由公眾在志愿基礎(chǔ)上建立，并且資助它們開展活動的非政府組織，它們通常得不到來自政府的特別支持，相應(yīng)地，政府對它們也沒有多少直接的控制”[2]。很明顯，壹基金便是典型的自下而上的非政府組織，通過努力獲得官方認(rèn)可，取得合法地位的范例。

二、中國非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀

近幾年，隨著改革開放和社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入，我國非政府組織無論是在數(shù)量上、體系上、活動上還是影響上，都有了長足的發(fā)展?！敖刂?008年底，中國共有社會團(tuán)體23萬個，比2007年增長8.5%；民辦非企業(yè)單位18.2萬個，比2007年增長4.6%。”[3]活動領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)、環(huán)境、法律、宗教、社會服務(wù)、涉外組織等。但是，數(shù)量的增長并不能掩蓋因制度缺陷而帶來的發(fā)展瓶頸。

（一）壹基金危機所折射出的尷尬處境

壹基金的困境并不是個案，而是中國慈善行業(yè)整體發(fā)展現(xiàn)狀的縮影。在慈善事業(yè)發(fā)達(dá)的國家，民間慈善是主力軍，各種形式、各種職能的慈善組織并行、競爭。相比之下，我國的慈善組織幾乎都有官方色彩，民間慈善組織難以發(fā)展。四川汶川、青海玉樹、甘肅舟曲等幾次自然災(zāi)害中的慈善活動告訴我們，官方慈善組織已經(jīng)無法完全勝任整個社會的慈善活動?！八拇t十字會曾經(jīng)這樣形容他們的工作——17名工作人員，20億善款，10多萬張銀行單據(jù)；每天上千噸的救災(zāi)物資要處理……”[4]。不僅如此，政府在慈善行業(yè)中既做運動員又做裁判員，不僅會造成監(jiān)督缺失，還嚴(yán)重?fù)p害行業(yè)競爭。

與此同時，有大量的草根非政府組織處于未注冊、不合法的狀態(tài)，游離在法律規(guī)定的組織體系之外自行活動。他們的實力不容小覷，因為“草根環(huán)境非政府組織能夠有機地結(jié)合民間性和專業(yè)性兩個優(yōu)勢：一方面大量動員社區(qū)居民、在校學(xué)生和普通百姓，形成廣泛的社會參與；另一方面往往能夠廣泛匯集媒體記者、大學(xué)教授、法律工作者、社會名流等，形成專業(yè)化的支持體系與良好的社會公信基礎(chǔ)”[5]。但是，由于缺乏合法地位，組織的資源和權(quán)利得不到保障，并且進(jìn)一步的發(fā)展也受到諸多限制。

歸根結(jié)底，造成中國慈善行業(yè)現(xiàn)狀的根源在于中國目前的民間組織管理制度嚴(yán)重落后于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和廣大公眾對民間組織的期望。隨著社會整體的不斷開放和多元化，人們也要求有更多的選擇，而目前政府的高度壟斷和嚴(yán)格限制已經(jīng)成為中國非政府組織發(fā)展的最大障礙。

（二）中國政府針對非政府組織的政策分析

在“穩(wěn)定壓倒一切”的指導(dǎo)思想下，政府在非政府組織管理上仍然把重點放在了“管”上，“其內(nèi)在邏輯是通過登記管理機關(guān)宏觀登記管理和業(yè)務(wù)主管單位微觀管理的結(jié)合，達(dá)到‘雙保險’，企圖把非政府組織的所有日?；顒佣技{入政府的管理體制內(nèi)，以此來保證非政府組織朝著政府的既定目標(biāo)發(fā)展”[6]。

1.進(jìn)入限制。首先，政府對非政府組織在數(shù)量上實行總量控制?！渡鐖F(tuán)登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都做出了同類限制的規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，各級登記機關(guān)作出沒有必要成立的判斷時，可不予批準(zhǔn)登記”。這種人為控制非政府組織數(shù)量的做法顯然違背了市場經(jīng)濟(jì)下的自主發(fā)展和競爭性原則。其次，在審批程序上，制定了復(fù)雜的程序。《社團(tuán)登記管理條例》規(guī)定：“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關(guān)申請籌備”。簡言之，就是由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位兩個不同部門分別審批，必然增加了審批難度和周期。最后，在成立條件上規(guī)定了非常高的門檻，成立條件涉及會員人數(shù)、財產(chǎn)數(shù)額、辦公場所或固定住所、從業(yè)人員以及冠名問題等具體方面。例如《社團(tuán)登記管理條例》規(guī)定：“成立社會團(tuán)體，在會員方面，必須要有50人以上的個人會員或者30個以上的單位會員，個人會員和單位會員混合組合的會員總數(shù)不得少于50個”。

2.管理限制。中國現(xiàn)行的管理模式實行的是雙重管理體制，由民政部門和行政業(yè)務(wù)主管部門共同管理。非政府組織“官附性”的利益取向，一切唯業(yè)務(wù)主管部門利益是從，從而偏離了其公益及社會利益的服務(wù)初衷；還有許多非政府組織由于無法滿足登記條件，未登記注冊就開展活動，這些組織沒有任何管理機構(gòu)對其進(jìn)行統(tǒng)一管理，因此質(zhì)量良莠不齊，常常出現(xiàn)財務(wù)混亂、經(jīng)費短缺、管理不善等現(xiàn)象。最終的結(jié)果導(dǎo)致政府和公民對非政府組織的不信任。

3.稅收制度的滯后。中國的稅法和稅收條例對于非政府組織的稅收優(yōu)惠規(guī)定得不夠細(xì)致、不夠明確?！吨腥A人民共和國公益事業(yè)捐贈法》不僅不能夠鼓勵更多的社會各界人士參與非政府組織捐贈，而且也沒有一個較為明確監(jiān)督接受捐贈的單位和機構(gòu)使用資源與執(zhí)行情況的要求，以保證捐助人的利益。

4.政府監(jiān)管低效，專門的中立的監(jiān)督機構(gòu)缺失。中國目前在社會團(tuán)體的管理中規(guī)定民政部、業(yè)務(wù)主管、財政部門、審計機關(guān)為官方監(jiān)督部門，另外基金會還要接受人民銀行的監(jiān)督。然而以上這些監(jiān)督部門的職責(zé)劃分并沒有具體的立法規(guī)定，這就必然使得政府對非政府組織的監(jiān)督陷入到奧爾森所提出的“集體行動邏輯”中，各部門之間相互推諉，最終使監(jiān)管流于形式。由于非政府組織是獨立于企業(yè)和政府的第三方，最恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督應(yīng)當(dāng)來自于由公民和專家所組成的中立組織。許多發(fā)達(dá)國家對非政府組織的監(jiān)督都是由一些專業(yè)性的社會團(tuán)體來完成的。

三、中國非政府組織未來發(fā)展展望

（一）壹基金成功轉(zhuǎn)型的影響

壹基金成功轉(zhuǎn)型為具有法人資格的公募基金，為中國慈善事業(yè)的發(fā)展帶來了新的時代。民間非政府組織合法地位的提升勢必會極大地沖擊被官方一家獨斷的公募基金格局，促使官辦基金不斷自我調(diào)整，提高效率，增加透明度；同時也為中國慈善事業(yè)開辟出更加廣闊的發(fā)展空間。不同形式、不同領(lǐng)域的新興民間非政府組織和一直游離在法律體系之外的草根非政府組織也將效仿壹基金的途徑爭取自身的合法權(quán)利，從而將競爭機制真正引入慈善行業(yè)，并且不斷激發(fā)和提升公眾的公民意識、慈善觀念。

然而，并不是中國所有的民間非政府組織都有能力成為公募基金。首先，非政府組織內(nèi)部的自治制度和管理方式非常重要，中國目前許多民間組織缺乏專業(yè)人才運作，定位模糊，財務(wù)狀況不清，資金缺乏，能否承擔(dān)起公募基金的責(zé)任，對廣大捐款人負(fù)責(zé)令人懷疑。其次，中國目前的監(jiān)督機制明顯滯后于慈善行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展需求，壹基金對于來自社會各界的慈善捐款的管理和運作由誰來監(jiān)督，如何監(jiān)督，如何保證捐款人的意愿等這些問題仍然有待于進(jìn)一步考察。

（二）推動中國非政府組織發(fā)展的政策建議

1.立法方面。首先，在憲法層面明確提出并落實公益財產(chǎn)保護(hù)及公民合法結(jié)社自由的原則。雖然我國在《憲法》中明確規(guī)定了結(jié)社自由，但有學(xué)者提出由于我國沒有違憲審查制度，所以在法律實踐中沒有直接的意義。其次，制定一部保障公民結(jié)社權(quán)和結(jié)社自由并規(guī)范非政府組織活動的基本法，以此為核心形成連貫、一致的針對非政府組織監(jiān)管的法律體系?！敖Y(jié)社屬于《憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利，從立法層次來看，有關(guān)結(jié)社的立法應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會來制定，這樣才能保障立法的權(quán)威，也才可能真正將《憲法》規(guī)定落實?！盵7]再次，完善與非政府組織相關(guān)的配套政策法規(guī)，包括非政府組織的分類評價和監(jiān)管制度，相對應(yīng)的有差別的財政資助、稅收減免、社會保障、人才流動等政策措施。

2.登記注冊方面。我國法律已經(jīng)明確規(guī)定，社會團(tuán)體是獨立的社會主體，它依法享受權(quán)利、履行義務(wù)并對自己的違法行為承擔(dān)責(zé)任。國家應(yīng)對社會團(tuán)體實行鼓勵、扶持的政策，并依法對其進(jìn)行監(jiān)督和管理。因此，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)行的官僚色彩濃重的登記準(zhǔn)入制度和強調(diào)政府與非政府組織之間上下級關(guān)系的雙重管理制度。許多發(fā)達(dá)國家在非政府組織的登記管理上實行寬嚴(yán)不同的資格審查和準(zhǔn)入制度?！耙话銓H需取得法人資格的民間組織采取登記備案制度，而對享受政府免稅待遇的民間組織實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入審查。”[8]這種有區(qū)別的審查方式值得中國政府借鑒，一方面，它充分保障了公民的結(jié)社自由，有助于改變大量草根非政府組織游離在法律和監(jiān)督體系之外的現(xiàn)狀，真正給予非政府組織應(yīng)有的法律地位。另一方面，這種制度也保證了政府掌握非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r，從而保證有效的監(jiān)督。

3.進(jìn)一步推動非政府組織和政府的責(zé)任分化。政府和非政府組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系應(yīng)該是平等的合作和競爭，而非目前的從屬關(guān)系。要真正為非政府組織提供更廣闊的發(fā)展空間，就必須首先在公共服務(wù)的提供中實現(xiàn)政府和非政府組織的有效分責(zé)：政府的責(zé)任在于建立公平競爭的公共服務(wù)體系，確立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保證公共服務(wù)的質(zhì)量；而非政府組織則要保證有效合法地利用資源來提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。一些政府“不該管也管不好”的職能可以剝離給非政府組織，并且提供授權(quán)、政策和資源上的支持。例如，一些公共產(chǎn)品的提供可以以合同外包的形式交給非政府組織。這樣做的好處不僅為政府節(jié)省開支、精簡機構(gòu)，與外包給企業(yè)相比還更有利于公民平等地享受公共服務(wù)，促進(jìn)社會公平的實現(xiàn)。

4.進(jìn)一步完善監(jiān)督管理機制。目前非政府組織監(jiān)管上最突出的問題是缺少專業(yè)和權(quán)威的民間監(jiān)督和評估組織。因此，“急需建立一個有國際知名度高、人民威信高、由國家領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)歷的人物任職，由非政府組織自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督共同組成的，系統(tǒng)而全面的非政府組織綜合運營體系”[8]。首先，應(yīng)當(dāng)“在現(xiàn)行的民政部門非政府組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，籌建一個獨立于民政部門之外，直接隸屬國務(wù)院的非政府組織監(jiān)管委員會”[9]。其次，要建立中國式的非政府組織監(jiān)管體系，采取公益舉報和托管制度，并建立中國聯(lián)網(wǎng)的公益舉報受理機制。最后，還要建立起與非政府組織評估機制相應(yīng)的獎懲機制，對于社會公信度高、績效優(yōu)良的非政府組織應(yīng)當(dāng)給予政策、稅收、資源等方面的獎勵。

［1］【美】萊斯特·薩拉蒙.走向公民社會:全球結(jié)社革命和解決公共問題的新時代［A］.趙黎青.非營利部門與中國發(fā)展［C］.香港:香港社會科學(xué)出版社，2001.

［2］王名.中國NGO研究——以個案研究為中心［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2000.

［3］若弘.中國NGO——非政府組織在中國［M］.北京：人民出版社，2010.

［4］張敬偉.壹基金的危機凸顯中國式慈善困境［N］.新京報，2009-09-14.

［5］周軍，唐興霖，趙俊梅.我國非政府組織與政府間的關(guān)系——以草根環(huán)境NGO為例［J］.理論探討，2008，（6）.

［6］周世平.我國民間組織管理體制［D］.杭州：浙江大學(xué)行政管理學(xué)院，2006.

［7］楊慶華.中國非政府組織立法概況及問題分析［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報，2008，（1）.

［8］周玲.中國草根非政府組織的合法性危機與治理困境及應(yīng)對策略探析［J］.重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，（2）.

［9］王名.改革民間組織雙重管理體制的分析和建議［J］.中國行政管理，2007，（4）.

Transformation of One Foundation and Development of China's NGOs: From the Perspective of Government's Management

Shen Si

The birth and smooth development of NGOs is one of the key symbols for the mature social and political governance structure.There is a large gap between China and developed countries concerning NGOS,either in numbers, system,activities and influence.China still lacks some regulations for the establishment,tax system and supervision for NGOs. Therefore,some effective measures concerning legislation,registration,division of responsibility;government;management

One Foundation;NGO;supervision

D638

A

1673－1573（2011）03－0088-04

2011-06-07

沈思（1989-），女，河北石家莊人，中國礦業(yè)大學(xué)人文學(xué)院行政管理專業(yè)2008級學(xué)生，研究方向為政府治理。

責(zé)任編輯、校對：馬 斌