孫中山中央與地方關(guān)系思想再探

陳 霞，李國忠

（1.石家莊機(jī)械化步兵學(xué)院 政治理論教研室，河北 石家莊 050083；2.南開大學(xué) 馬克思主義教育學(xué)院，天津 300071）

●哲學(xué)與政治學(xué)研究

孫中山中央與地方關(guān)系思想再探

陳 霞1，李國忠2

（1.石家莊機(jī)械化步兵學(xué)院 政治理論教研室，河北 石家莊 050083；2.南開大學(xué) 馬克思主義教育學(xué)院，天津 300071）

孫中山的中央與地方關(guān)系思想由三個部分組成即均權(quán)主義、地方自治體系架構(gòu)和民族自治。均權(quán)主義學(xué)說包括了均權(quán)的主體、均權(quán)的對象、均權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)等方面，構(gòu)成了中央與地方關(guān)系的核心。地方自治是整個民主共和的基礎(chǔ)，但它與中央與地方關(guān)系緊密聯(lián)系。通過這一理論，孫中山實(shí)際上構(gòu)建了一個從城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治，中經(jīng)縣自治，再到省自治的地方自治體系，這是他的地方政制設(shè)想的基本內(nèi)容。在如何處理中央與少數(shù)民族地方關(guān)系上，孫中山形成了大中華民族觀、民族平等、扶植弱小民族以及自決自治的思想。

孫中山；中央與地方關(guān)系；均權(quán)主義；地方自治；少數(shù)民族

一、中央與地方關(guān)系的核心：均權(quán)主義學(xué)說

均權(quán)主義思想是孫中山在變革中國社會現(xiàn)實(shí)的長期思考中形成的，這一思想的最終定型，經(jīng)歷了一個漫長而曲折的過程。

在早期，孫中山曾主張仿效西方，設(shè)想采用聯(lián)邦分權(quán)制來解決中央與地方的關(guān)系問題，表現(xiàn)了較多的移植西方模式的色彩。就中央與地方的權(quán)限劃分來講，他當(dāng)時主張的是聯(lián)邦制下的分權(quán)制，較為偏重于地方。這是他在探討均權(quán)主義思想過程中的一段曲折。從1912年到1922年6月期間，孫中山對聯(lián)邦分權(quán)的認(rèn)識發(fā)生了轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向了單一制。這種轉(zhuǎn)變直接導(dǎo)因于民國建立后國家不統(tǒng)一、各省各自為政、中央政府孱弱無力的現(xiàn)實(shí)。值得注意的是，孫中山并沒有陷入“中央集權(quán)——地方分權(quán)——中央集權(quán)”的怪圈，而是提出了一些新的見解。如“有限的中央集權(quán)”說、中央集權(quán)主義與地方分權(quán)主義兼采說。1912年10月，他指出：“實(shí)則集權(quán)、分權(quán)，皆由人之成見而生，如外交、海陸軍，不容有地方分權(quán)，其他利民之事，不容有中央集權(quán)，蓋須相因而行，不能執(zhí)一?！盵1](P534)

這一時期，孫中山還萌發(fā)了兩點(diǎn)重要思想。一是他初步提出了劃分中央與地方權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)問題——“中央之行政權(quán)，宜重以政務(wù)之性質(zhì)與便宜，分配于中央與地方”。[7](P38)其二，他認(rèn)識到分權(quán)與自治二者分屬不同范疇，不能等同。

以上關(guān)于中央與地方關(guān)系的新思考，為孫中山均權(quán)主義思想的形成奠定了一定基礎(chǔ)。從1922年6月陳炯明叛變到1925年，是孫中山均權(quán)主義思想的最后形成時期。在這個時期，他多次批判了當(dāng)時被軍閥政客所扭曲的聯(lián)省自治。他寫了《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》一文，推進(jìn)了均權(quán)主義思想的形成。首先，他明確了中央與地方權(quán)力分配的標(biāo)準(zhǔn)這一關(guān)鍵問題；其次，他認(rèn)識到權(quán)力的分配是指國家權(quán)力在中央與地方之間的分配，與國家主權(quán)在民問題不能混為一談；再次，國家權(quán)力的縱向分配并非永世固定不變的，而是應(yīng)隨著社會的發(fā)展而變化。1924年1月，孫中山在《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》中明確宣稱：“關(guān)于中央及地方之權(quán)限，采均權(quán)主義?！盵2](P123)首次使用了“均權(quán)主義”的概念。其后，在《建國大綱》以及許多談話、演講中，又繼續(xù)使用這一概念，相關(guān)的論述也進(jìn)一步完善。這些，標(biāo)志著孫中山均權(quán)主義思想的正式形成。

綜合考察孫中山均權(quán)主義思想的論述，筆者認(rèn)為其內(nèi)涵應(yīng)包括以下幾點(diǎn)。

其一，均權(quán)主義的主體問題。筆者認(rèn)為，均權(quán)的主體為中央和省、縣。孫中山早期曾把均權(quán)的主體更多地定位于中央和省。1924年制定的《建國大綱》、發(fā)布的《北上宣言》也都提到了中央與省權(quán)限的劃分?？h也是均權(quán)的主體之一。1913年8月，孫中山指出：“中央為全國行政主體，即中央政府也。地方為其區(qū)域行政主體”，[7](P36)即地方是相對于中央的區(qū)域，就地方政制來說，主要指的應(yīng)為省和縣。1924年《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》中，在確定中央與地方之權(quán)限采均權(quán)主義之后，分列了省、縣相關(guān)內(nèi)容。這無疑表明均權(quán)主義思想涵蓋的地方主體中，既有省，亦有縣，是省、縣兩級。

其二，是均權(quán)主義思想所指的對象問題。孫中山主張主權(quán)屬于國民全體，并宣稱權(quán)力之分配與主權(quán)在民無涉，故均權(quán)的對象不是主權(quán)。在孫中山的政治學(xué)說中，權(quán)能分治，政權(quán)治權(quán)分立是很重要的。所謂政權(quán)就是“集合眾人之事的大力量”，它要完全交到人民手里，故而政權(quán)不可以被“均”。治權(quán)就是“管理眾人之事的大力量”，它是政府用來為人民做事的，是“做工權(quán)”，政府可以把這些權(quán)力分門別類，交給不同的部門去行使，也可以把這些權(quán)力在不同的政府層次間加以分配。治權(quán)的這種性質(zhì)使之成為均權(quán)的對象。

其三，均權(quán)主義僅是指對國家治權(quán)的縱向分配而不是其他。有研究者認(rèn)為，均權(quán)主義思想包括對國家權(quán)力的橫向、縱向分配兩個方面。我認(rèn)為這種看法是錯誤的。其實(shí)孫中山曾明確指出，均權(quán)主義思想中的權(quán)力分配“乃國家權(quán)力分配于中央地方之問題”，[8](P33)顯然，他根據(jù)政府可以劃分為中央政府和各級地方政府而相應(yīng)對治權(quán)也做了縱向的配置。

其四，均權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)問題，這是均權(quán)主義學(xué)說的核心。主要有兩點(diǎn)，第一，以事務(wù)的性質(zhì)作為劃分事權(quán)的首要標(biāo)準(zhǔn)。他說：“要之研究權(quán)力之分配，不當(dāng)挾一中央或地方之成見，而惟以其本身之性質(zhì)為依歸”，[8](P33)“凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方，不偏于中央集權(quán)制或地方分權(quán)制?！盵2](P123)第二，同一性質(zhì)的事務(wù)宜再為程度上的劃分。如“同一軍事也，國防固宜屬之中央，然警備隊之設(shè)施，豈中央所能代勞，是又宜屬之地方矣?！盵8](P32)

特別值得注意的是，均權(quán)主義不是指權(quán)力關(guān)系上的平均主義，不是把權(quán)力在中央與地方之間進(jìn)行“平均”分配，以求得中央與地方權(quán)力的平均，而是依據(jù)事務(wù)的性質(zhì)，對其管轄權(quán)進(jìn)行科學(xué)、合理的配置，使“有全國一致之性質(zhì)的”部分，其治權(quán)由中央管理；使“有因地制宜之性質(zhì)”的事務(wù)，其治權(quán)由相應(yīng)的地方政府來掌理。這里所施行的是中央與地方的合理分工，相互依存，相互配合與協(xié)調(diào)，而不是平均，更不是對立!

二、以縣自治為核心的地方政制架構(gòu)

地方自治在孫中山政治思想中占有非常突出的地位，也是他關(guān)于地方政制思想的核心內(nèi)容。從孫中山的西方文化背景和他關(guān)于地方自治的言論看，孫中山的地方自治思想主要來源于歐美西方國家，其中影響最大的當(dāng)屬美國和瑞士的地方自治。蘇俄的影響主要表現(xiàn)在民族自決自治問題上，相對來說比較間接。

孫中山地方自治思想的發(fā)展可以分為三個階段。

1916年之前為孫中山地方自治思想的發(fā)軔階段。孫中山首次提到自治是在1897年8月與宮崎寅藏、平山周的談話，他強(qiáng)調(diào)的是自治的精神。1900年六七月間，他在致港督卜力書中提出了省自治的主張。1906年，孫中山為中國同盟會制定了四綱三期的革命方略，其中第一次提到縣自治。民國建立后，孫中山繼續(xù)堅持地方自治的主張，不過是單一制下的地方自治。袁世凱統(tǒng)治時期，曾停止了各地自治的推行。1914年，孫中山發(fā)布了討袁檄文，嚴(yán)厲批評了其停罷自治的行為。

1916—1920年孫中山的地方自治思想進(jìn)一步發(fā)展，表現(xiàn)在四個方面。第一，他對地方自治的重要性有了嶄新的認(rèn)識，即認(rèn)識到地方自治是建國的基礎(chǔ)。第二，孫中山將地方自治與直接民權(quán)結(jié)合起來，主張效仿美國、瑞士，采直接民權(quán)制度。第三，“分縣自治”、“以縣為自治單位”的思想更加成熟。第四，孫中山關(guān)于地方自治實(shí)行的設(shè)想也更完善。這不僅表現(xiàn)在他的一系列演說中，而且更突出地表現(xiàn)在1920年他所寫的《地方自治實(shí)行法》一文中，其中談到了地方自治的范圍，地方自治開始實(shí)行的大事，以及此后自治機(jī)關(guān)應(yīng)辦理的要事。

1921—1925年是孫中山地方自治思想的成熟時期。這一時期，孫中山的五權(quán)憲法思想更加完善，地方自治思想被明確納入其中。1922年，孫中山寫了《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》一文，將分縣自治、全民政治、五權(quán)分立、國民大會四者一起，視為“實(shí)行民治必由之道”。這一時期，孫中山的“以黨治國”思想日益明確、定型，實(shí)際上形成了“以黨訓(xùn)政”的系統(tǒng)思想，這就完成了“革命程序論”、“以黨治國論”和“地方自治論”的結(jié)合。另外，孫中山的地方自治思想與他的其他方面政治思想的關(guān)系也得以厘清，孫中山地方自治的體系、地方自治的實(shí)行更加明晰、具體。這突出表現(xiàn)在1923年的《發(fā)揚(yáng)民治說帖》和1924年的《建國大綱》中。就孫中山的地方自治思想來看，主權(quán)在民，是這一理論的基礎(chǔ)與目標(biāo)，直接民權(quán)是這一理論的精髓，民權(quán)、民生并舉，是這一理論的內(nèi)容。但從地方自治與中央與地方關(guān)系的角度分析，孫中山通過這一理論，形成了以縣自治為核心的地方政制架構(gòu)。孫中山多次表述了以縣為地方自治單位、分縣自治的思想，應(yīng)該說，這一思想在孫中山那里是十分明確的，也是他地方自治思想的特色。那么，孫中山為什么特別強(qiáng)調(diào)縣自治呢？從利益的角度考慮，孫中山指出：“事之最切于人民者，莫如一縣以內(nèi)之事”，[3](P67)從風(fēng)俗、習(xí)慣來說，人民對縣更為熟悉和了解。從縣在我國行政機(jī)構(gòu)中的歷史地位來看，是一種比較基礎(chǔ)的地位。另外一個原因，而且是更為關(guān)鍵的一個原因是縣自治有利于實(shí)行直接民權(quán)。孫中山認(rèn)為省的地域太大，無法施行直接民權(quán)，“故當(dāng)以縣為單位”。[4](P323)孫中山主張以縣為自治單位，并沒有否定其他自治體的自治地位。有很多研究者認(rèn)為孫中山只主張縣自治，這種認(rèn)識是不正確的。

在縣之下，有城鎮(zhèn)鄉(xiāng)下級自治團(tuán)體。在《孫文學(xué)說》中他就提出“縣之下再分為鄉(xiāng)村區(qū)域，而統(tǒng)于縣。”[5](P204)1921年11月，他在梧州對國民黨員發(fā)表演說時談到：“再以此主義團(tuán)結(jié)各鄉(xiāng)，實(shí)行地方自治。倘各鄉(xiāng)地方自治辦得好，則民國便可根本成立?！盵6](P630)1923年的《發(fā)揚(yáng)民治說帖》中，這一點(diǎn)更加明確。他說：“若吾國乎，莫若以城鎮(zhèn)鄉(xiāng)為下級自治團(tuán)體?！钥h為自治單位，舉縣議會，選縣長，凡關(guān)乎地方之事，賦予全權(quán)。”[8](P37)這里，縣自治與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治是并行不悖的。在縣之上，還有省自治。省自治在孫中山的思想中也是一貫的。國民黨一大宣言所闡述的國民黨政綱中規(guī)定：“各省人民得自定憲法，自舉省長；但省憲不得與國憲相抵觸。省長一方面為本省自治之監(jiān)督，一方面受中央指揮，以處理國家行政事務(wù)”，[2](P123)《國民政府建國大綱》有同樣的規(guī)定。在《北上宣言》里他繼續(xù)堅持“省自治”的主張?？梢哉f，孫中山強(qiáng)調(diào)省兼地方自治團(tuán)體和國家行政區(qū)域的雙重地位，強(qiáng)調(diào)省的這種承上啟下的聯(lián)絡(luò)作用，這也正是他的省自治與縣自治地位不同的地方。

眾所周知，孫中山確實(shí)曾對聯(lián)省自治表示過否定，但我們必須看到，他否定的是非民治的聯(lián)省自治，與此同時，他強(qiáng)調(diào)“夫真正的自治，誠為至當(dāng)，亦誠適合吾民族之需要與精神”，他還認(rèn)為“各省真正自治之實(shí)現(xiàn)，必在全國國民革命勝利之后”。[2](P116)這從另一方面說明了孫中山并沒有放棄省自治。

三、中央與少數(shù)民族地方關(guān)系：民族自治

從民國建立到1918年5月孫中山辭去大元帥之職。這一時期，由于建立了中華民國，孫中山開始強(qiáng)調(diào)民族、民權(quán)的目的已經(jīng)達(dá)到。但中國作為一個多民族國家的現(xiàn)實(shí)，以及邊境少數(shù)民族地區(qū)的安危使他不能不關(guān)注如何處理民族關(guān)系這個大問題。為此，他提出了“五族一家”、“五族共和”、“五族平等”、“五族一體”等主張。這些主張的實(shí)質(zhì)是一致的，那就是五族人民平等，人人都是中華民國的主人翁，都有作為一個國民應(yīng)當(dāng)享有的自由權(quán)利，“國家之事，由全國五族人共組織之”，合五大族為中華民國，“同心協(xié)力，共策國家之進(jìn)行，使中國進(jìn)于世界第一文明大國”。[1](P60)

孫中山站在國家政權(quán)建設(shè)的高度，審視我國的民族問題，這是對國內(nèi)民族問題的新探索。他提出的“五族平等”、“五族共和”等主張（五族共和并非孫中山首先提出），是對傳統(tǒng)的主國、藩屬制度的否定，將我國對民族關(guān)系的處理推進(jìn)了一大步。當(dāng)然，這一時期，孫中山的民族主義思想也存在一定的不足。一是他更多地使用“五族”一詞，這顯然不符合中國作為一個多民族國家的國情。二是他仍然多次提到種族同化的觀點(diǎn)。1919年到1922年，孫中山提出了積極的民族主義、中華民族的新主義的主張。對此，他在1919年所寫的《三民主義》中有較清楚的闡述。其中寫到：“夫漢族光復(fù)，滿清傾覆，不過只達(dá)到民族主義之一消極目的而已，從此當(dāng)努力猛進(jìn)，以達(dá)民族主義之積極目的也。積極目的為何？即漢族當(dāng)犧牲其血統(tǒng)、歷史與夫自尊自大之名稱，而與滿、蒙、回、藏之人民相見于誠，合為一爐而治之，以成一中華民族之新主義，如美利堅之合黑白數(shù)十種之人民，而治成一世界之冠之美利堅民族主義，斯為積極之目的也。”[6](P187)之后，他多次直接使用“積極的民族主義”一詞。從他相關(guān)的言論中不難發(fā)現(xiàn)，他主張以瑞士、美國為榜樣，“融化我們中國所有各族，成個中華民族?！盵6](P392)中華民族的新主義提出的同時，他對以前“五族共和”的主張多次表示了否定之意。那么中國各族如何融成、融化成一個中華民族呢？一方面，孫中山認(rèn)為漢族要犧牲其血統(tǒng)、歷史與自尊自大之名稱，另一方面，他認(rèn)為其他民族缺乏自衛(wèi)的能力，要幫助這些民族，并建成一個大民族主義的國家，必須依賴漢族。孫中山自認(rèn)為想到了“一個調(diào)和的辦法”，“即拿漢族來做個中心，使之同化于我，并且為其他民族加入我們組織建國底機(jī)會。仿美利堅民族底規(guī)模，將漢族改為中華民族，組成一個完全的民族底國家，與美國同為東西半球二大民族主義的國家?！盵6](P474)應(yīng)該說，孫中山看到了大漢族主義問題的存在，并力圖糾正，他也沒有強(qiáng)迫同化的意思在內(nèi)，他提出各民族融和成一中華民族，改變中國的國際地位，這些主張都是積極的，值得充分肯定的。但他對“同化”一詞的使用，表明他離真正平等的民族觀還有一定的距離。

1923—1925年，這是孫中山民族主義的成熟和定型階段。這一時期，孫中山在蘇聯(lián)和中國共產(chǎn)黨的幫助下，積極推進(jìn)國民黨的改組工作。他的民族主義思想也受到了蘇俄及共產(chǎn)國際的影響。這一時期，孫中山在堅持大中華民族主張的同時，日益清晰地把民族主義分為對內(nèi)對外兩個方面。1923年1月1日的《國民黨宣言》指出：“故吾黨所持之民族主義，消極的為除去民族間之不平等，積極的為團(tuán)結(jié)國內(nèi)各民族，完成一大中華民族?！痹谕聦懗傻摹吨袊锩贰分?，把民族主義分為“對國內(nèi)諸民族”與“對世界諸民族”兩方面，就前者來說，是各族“平等共處于中國之內(nèi)”。[3](P60)

孫中山及國民黨民族主義的真正飛躍體現(xiàn)在國民黨一大上。國民黨一大宣言集中闡釋了國民黨的主義。宣言明確指出：“國民黨之民族主義，有兩方面之意義：一則中國民族自求解放；二則中國境內(nèi)各民族一律平等?！本偷诙矫鎭碚f，民族主義在于要求“國內(nèi)諸民族宜可得平等之結(jié)合”，提出在以后的宣傳中，“而漸與諸民族為有組織的聯(lián)絡(luò)，及講求種種具體的解決民族問題之方法矣”，并鄭重宣言：“承認(rèn)中國以內(nèi)各民族之自決權(quán)，于反對帝國主義及軍閥之革命獲得勝利以后，當(dāng)組織自由統(tǒng)一的（各民族自由聯(lián)合的）中華民國?！盵2](P118)

孫中山還親自起草了《國民政府建國大綱》，規(guī)定要建設(shè)中華民國，“其三為民族。故對于國內(nèi)弱小民族，政府當(dāng)扶植之，使之能自決自治?！盵2](P127)

在國內(nèi)民族問題上，這一時期，孫中山不再談五族共和、民族同化，主要就是大中華民族觀、民族平等、扶植弱小民族以及自決自治的思想。當(dāng)然，少數(shù)民族如何自決自治，孫中山的論述并不多。

［1］孫中山.孫中山全集（第二卷）［M］.北京：中華書局，1 9 8 2.

［2］孫中山.孫中山全集（第九卷）［M］.北京：中華書局，1 9 8 6.

［3］孫中山.孫中山全集（第七卷）［M］.北京：中華書局，1 9 8 5.

［4］孫中山.孫中山全集（第三卷）［M］.北京：中華書局，1 9 8 4.

［5］孫中山.孫中山全集（第六卷）［M］.北京：中華書局，1 9 8 5.

［6］孫中山.孫中山全集（第五卷）［M］.北京：中華書局，1 9 8 5.

［7］國父全集編輯委員會.國父全集（第二冊）［M］.臺北：近代中國出版社，1 9 8 9.

［8］陳旭麓，郝盛潮.孫中山集外集［M］.上海：上海人民出版社，1 9 9 0.

Rethinking of the Dr.Sun Yat-sen's Ideas concerning Relations between Central and Local Governments

Chen Xia,Li Guozhong

Dr.Sun Yat-sen's ideas concerning the relations between the central and local governments consists of three parts. Balance power theory includes the subject,object and standard,which constitute the nucleus of the relations between the central and local government.Local autonomy is the foundation for the democracy and republic,though it is closely related to the relations between the central and local government.Through this theory,Dr.Sun has constructed a local autonomy system covering from the township,county autonomy all the way to the provincial autonomy,which is the basic idea of the local government system.Regarding the relations between the central government and the minorities,Dr.Sun proposed the ideas of grand China nationality,ethnic equality,supporting small ethnic minorities to achieve autonomy.

Dr.Sun Yat-sen;relations between the central and local government;balanced power;local autonomy;ethnic minorities

D092

A

1673－1573（2011）03－0059-04

2011-08-03

陳霞（1974-），女，河北隆堯人，石家莊機(jī)械化步兵學(xué)院政治理論教研室講師，研究方向?yàn)橹袊?；李國忠?970-），男，河北鹿泉人，南開大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院副教授，研究方向?yàn)橹袊贰?/p>

責(zé)任編輯、校對：張增強(qiáng)