俄羅斯能源政策研究

柳天恩 王朝鳳

（1.黑龍江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150080;2.國核電力規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100094）

［中俄經(jīng)貿(mào)］

俄羅斯能源政策研究

柳天恩1王朝鳳2

（1.黑龍江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150080;2.國核電力規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100094）

俄羅斯能源資源非常豐富，是世界第二大石油輸出國和最大的天然氣輸出國。能源是俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是俄羅斯重振其大國地位和增強(qiáng)國際影響力的重要籌碼。因此，俄羅斯非常注重能源工業(yè)的發(fā)展，制定了一系列的對(duì)外能源政策?？偟膩砜?，葉利欽時(shí)期、普京時(shí)期和“梅普組合”時(shí)期采取的能源政策各有不同特點(diǎn)。

俄羅斯;能源政策;能源戰(zhàn)略

一、葉利欽時(shí)期的能源政策

（一)能源私有化政策

1992年6月11日，俄羅斯杜馬通過了第一階段的私有化方案，標(biāo)志著俄羅斯私有化開始正式實(shí)施。1992年11月，葉利欽簽發(fā)《關(guān)于石油工業(yè)、煉油工業(yè)、油品銷售業(yè)的國有企業(yè)、生產(chǎn)聯(lián)合體及生產(chǎn)科研聯(lián)合體推行私有化和改造為股份公司的命令》，為俄能源私有化揭開了序幕。1993年3月，俄燃料動(dòng)力部聯(lián)合國有資產(chǎn)管理委員會(huì)共同制定了能源企業(yè)私有化的實(shí)施方案，標(biāo)志著俄羅斯能源行業(yè)私有化進(jìn)程正式開始。從1993年3月—1994年6月，俄羅斯能源私有化第一階段基本完成。從1994年7月1日起，俄羅斯的私有化進(jìn)入第二階段。與第一階段不同，第二階段重點(diǎn)是把國家控股公司改造為國家參股公司，把私有化過程同投資活動(dòng)相結(jié)合，允許投資者取得企業(yè)股票的控制權(quán)。1996年以后，由于大量優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)流失，俄羅斯政府決定放棄全面私有化政策，轉(zhuǎn)向有選擇地使某些企業(yè)非國有化。

（二)能源外資政策

在前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯能源工業(yè)出現(xiàn)了投資嚴(yán)重不足、開采條件惡化、勘探開發(fā)停滯、產(chǎn)量和出口量快速下滑的趨勢。為了挽救能源工業(yè)，葉利欽政府把目光轉(zhuǎn)向了外國投資者，決定在能源領(lǐng)域?qū)嵭袑?duì)外開放政策來吸引外資。1992年2月，俄羅斯出臺(tái)了《礦產(chǎn)資源法》，明確俄境內(nèi)包括石油和天然氣在內(nèi)的礦產(chǎn)資源的所屬問題以及使用者和國家主管部門的權(quán)利和義務(wù)，并且規(guī)定外資所占份額超過30%的能源企業(yè)不需要許可證即可出口其產(chǎn)品。這一政策受到了西方世界的歡迎，但是由于當(dāng)時(shí)國際油價(jià)低迷，加上俄轉(zhuǎn)軌初期政局不穩(wěn)，相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，外國投資者大多采取了觀望的態(tài)度，真正落實(shí)的投資項(xiàng)目并不多。在這種情況下，俄政府決心借鑒外國的成功經(jīng)驗(yàn)，制定符合俄羅斯國情的《產(chǎn)量分成協(xié)議法》，為外國投資者的合法權(quán)益提供法律保障?！懂a(chǎn)品分成協(xié)議法》為俄羅斯能源領(lǐng)域?qū)ν忾_放、吸引外資奠定了法律基礎(chǔ)。但是，該協(xié)議也存在很多不利于投資者的地方，導(dǎo)致俄政府批準(zhǔn)適用產(chǎn)量分成協(xié)議的礦區(qū)不少，但真正落實(shí)的寥寥無幾。

（三)能源出口政策

在前蘇聯(lián)解體之前，能源出口是由外貿(mào)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，其他部門不能經(jīng)營。在前蘇聯(lián)解體之后，石油出口的80%由俄羅斯石油出口公司負(fù)責(zé)，10%由石油生產(chǎn)聯(lián)合體負(fù)責(zé)，另外10%由地區(qū)管理部門負(fù)責(zé)。隨著俄羅斯外貿(mào)體制的改革，石油出口也逐步放開，能源出口政策經(jīng)歷了一個(gè)從嚴(yán)格控制到逐步放松的過程。1992年1月，葉利欽頒布了關(guān)于石油出口的總統(tǒng)令，規(guī)定所有石油公司，不論是俄羅斯石油公司，還是西方在俄的石油公司，在出口石油時(shí)都必須按固定稅率征收附加關(guān)稅，同時(shí)要把出口石油所得50%的硬通貨賣給政府。1992年7月，俄羅斯恢復(fù)了出口戰(zhàn)略資源專營制度，規(guī)定只有那些經(jīng)過挑選并在對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系部登記注冊(cè)的企業(yè)和組織才能經(jīng)營石油出口。1993年底，葉利欽責(zé)成經(jīng)濟(jì)部、燃料動(dòng)力部和對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系部提高石油企業(yè)在1993—1994年間的石油出口限額。1995年1月，俄羅斯石油出口的經(jīng)營權(quán)由對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系部移交燃料動(dòng)力部，由七家大型石油公司負(fù)責(zé)具體經(jīng)營。1995年3月，俄羅斯簽署第245號(hào)法令，廢除了能源出口指定出口商的制度。

二、普京時(shí)期的能源政策

普京上臺(tái)之后，在能源領(lǐng)域?qū)φ叩暮诵氖菍?shí)現(xiàn)國家利益的最大化，原則是利益交換，具體內(nèi)容是“穩(wěn)定西歐、鞏固獨(dú)聯(lián)體、爭奪里海、開拓東方、突破北美、挑戰(zhàn)歐佩克”的全方位外交政策。

（一)能源“再國有化”政策

普京上臺(tái)后，俄羅斯經(jīng)濟(jì)有了明顯好轉(zhuǎn)。在此背景下，普京開始著手調(diào)整能源政策，通過打擊能源寡頭，加強(qiáng)國家對(duì)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的控制。2001年12月21日，普京政府頒布了新的《俄羅斯聯(lián)邦國有和市有企業(yè)私有化法》，對(duì)國有資產(chǎn)的出售程序進(jìn)行了重新規(guī)范，明顯加強(qiáng)了對(duì)包括石油和天然氣在內(nèi)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的控制。根據(jù)新《私有化法》規(guī)定，戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)在實(shí)行私有化時(shí)必須得到總統(tǒng)批準(zhǔn)，對(duì)俄羅斯天然氣工業(yè)公司、俄羅斯統(tǒng)一電力公司等涉及俄羅斯國家安全的重要企業(yè)在實(shí)行私有化時(shí)還必須經(jīng)過專門的立法。2004年8月，普京簽署命令，限制對(duì)石油、天然氣、電力等部門的1000多家戰(zhàn)略性企業(yè)進(jìn)行私有化。從2003年開始，以打擊石油寡頭尤科斯石油公司為開端，以俄羅斯國家石油公司收購尤甘斯克石油天然氣公司和俄羅斯天然氣工業(yè)公司收購西伯利亞石油公司為標(biāo)志，普京政府開始在能源領(lǐng)域加大對(duì)能源寡頭的干預(yù)和控制，并通過一系列并購重組來實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的“再國有化”，俄羅斯能源私有化進(jìn)程在普京執(zhí)政時(shí)期出現(xiàn)了全面倒退。

（二)能源外資政策

普京執(zhí)政之后，俄羅斯政局趨于穩(wěn)定，投資環(huán)境不斷改善。這讓外國投資者看到了巨大的機(jī)會(huì)，紛紛躍躍欲試。但是西方資本的大量涌入，引起了俄有關(guān)部門的不安，普京政府擔(dān)心外資大舉進(jìn)入會(huì)威脅到國家安全，因此開始在能源領(lǐng)域限制外資進(jìn)入，加強(qiáng)國家對(duì)石油和天然氣等戰(zhàn)略資源的控制。2007年1月，俄羅斯通過修改法律，禁止外國公司進(jìn)入5億桶以上儲(chǔ)量的油田和500億立方米以上儲(chǔ)量的天然氣田。2008年5月5日，普京簽署《有關(guān)外資進(jìn)入對(duì)國防和國家安全具有戰(zhàn)略意義行業(yè)程序》的聯(lián)邦法，明確列出限制外資進(jìn)入的包括能源勘探和開發(fā)在內(nèi)的42個(gè)戰(zhàn)略性行業(yè)名錄。外資若要在俄戰(zhàn)略性企業(yè)或地下資源區(qū)塊項(xiàng)目中取得10%以上的控股權(quán)，必須向俄安全機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并要經(jīng)過由俄聯(lián)邦安全會(huì)議牽頭組成的跨部門專門委員會(huì)審核通過。

（三)能源出口政策

普京執(zhí)政時(shí)期，國際油價(jià)的一路飆升，極大地刺激了俄羅斯石油的生產(chǎn)與出口，原油產(chǎn)量和出口量屢創(chuàng)新高。而隨著俄羅斯經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)，普京政府已經(jīng)不滿足于單純依靠能源出口來獲得經(jīng)濟(jì)利益，于是開始調(diào)整能源出口政策，其主要內(nèi)容就是能源出口的多元化和經(jīng)濟(jì)利益的最大化。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，普京政府企圖從東、西、南、北四個(gè)方向拓展能源運(yùn)輸渠道。在東邊方向，俄羅斯利用東北亞各能源消費(fèi)國之間的競爭，在能源管道鋪設(shè)問題上反復(fù)搖擺，最明顯的例子就是中日之間關(guān)于“安大線”和“安納線”之爭。在西邊方向，為了減少對(duì)烏克蘭、波羅的海國家、波蘭等過境國的依賴，實(shí)現(xiàn)能源出口安全，俄羅斯從2005年12月開工建設(shè)穿越波羅的海海底至德國的北歐天然氣管道。在南邊方向，為了開拓南歐市場，抗衡美國提議的跨里海天然氣管道，加強(qiáng)對(duì)環(huán)里海能源國的控制，俄羅斯在2003年建成了穿越黑海海底至土耳其的“藍(lán)流”天然氣管道。在北邊方向，為了開拓北美市場，俄羅斯已經(jīng)開始研究建設(shè)至摩爾曼斯克的石油管道。

三、“梅普組合”時(shí)期的能源政策

2008年5月，梅德韋杰夫任俄羅斯總統(tǒng)，普京任俄羅斯總理，從而開啟了“梅普組合”時(shí)代。梅德韋杰夫上臺(tái)伊始，俄羅斯經(jīng)濟(jì)就遭到國際金融危機(jī)重創(chuàng)。國際油價(jià)的暴跌使能源資源由賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場，俄羅斯在國際能源博弈中的地位有所下降?！懊菲战M合”迫切希望找到更有潛力的能源合作伙伴，保障能源出口安全。鑒于歐美等發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度趨緩，能源需求增長有限，而以中國為代表的亞太國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)能源需求旺盛且潛力巨大，“梅普組合”決定把能源政策向東轉(zhuǎn)移。2009年發(fā)布的《俄羅斯2030年前能源戰(zhàn)略》中明確提出:“盡管歐洲仍將是俄羅斯油氣出口的主要方向，但俄羅斯整個(gè)油氣出口的增長將主要取決于東部方向的超前發(fā)展”。針對(duì)東方不同國家，俄羅斯也采取了不同的政策措施。

（一)針對(duì)中國主打“利益捆綁牌”

“中國有巨大的市場規(guī)模和財(cái)政資源，可投資我們的經(jīng)濟(jì)，振興遠(yuǎn)東地區(qū)和外貝加爾應(yīng)與中國振興東北計(jì)劃在工作層面上協(xié)調(diào)一致”，正如俄總統(tǒng)梅德韋杰夫2009年5月在哈巴羅夫斯克視察時(shí)所強(qiáng)調(diào)的那樣，俄遠(yuǎn)東地區(qū)的開發(fā)必須要和中國的動(dòng)作緊密結(jié)合。中國正力圖振興東北老工業(yè)基地，而俄羅斯則謀求遠(yuǎn)東地區(qū)的全面開發(fā)，地理位置臨近的兩國具備戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的必要性和可行性。梅德韋杰夫指出，俄羅斯政府制定的遠(yuǎn)東地區(qū)和西伯利亞開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃與中國邊境地區(qū)發(fā)展計(jì)劃捆綁在一起，俄羅斯應(yīng)該明確與中國合作的優(yōu)先地位。中國不僅是俄羅斯能源出口的強(qiáng)大市場，而且擁有巨大的金融資源可以投資俄羅斯能源領(lǐng)域。2009年2月中俄簽署的美元貸款換石油協(xié)議就是雙方利益捆綁的結(jié)果。

（二)針對(duì)日本主打“利益交換牌”

日俄之間有“北方四島”的領(lǐng)土爭端，導(dǎo)致雙方能源合作并不順暢。但是隨著俄羅斯與烏克蘭等過境國在能源領(lǐng)域的爭端升級(jí)，俄羅斯能源出口面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，而日本作為資源嚴(yán)重匱乏的島國，也迫切希望能夠獲得穩(wěn)定的油氣供應(yīng)來源。因此雙方能源合作找到了利益契合點(diǎn)，俄羅斯向日本供應(yīng)石油和天然氣，日本向俄羅斯提供資金支持遠(yuǎn)東和西伯利亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008年俄日領(lǐng)導(dǎo)人確定重點(diǎn)發(fā)展能源領(lǐng)域合作框架后，日本對(duì)俄投資迅速增長，從兩年前的5.67億美元上升至60億美元，增長了將近10倍。2009年2月，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫與日本前首相麻生太郎在薩哈林共同出席“薩哈林—2”液化天然氣項(xiàng)目對(duì)日輸送啟動(dòng)儀式時(shí)，俄羅斯承諾未來20年每年向日本供應(yīng)600萬噸液化氣。

（三)針對(duì)韓國主打“地緣安全牌”

韓國地處朝鮮半島，與俄羅斯位置臨近，雙方開展能源合作有助于能源運(yùn)輸安全。但是，韓國與朝鮮關(guān)系日趨惡化，使俄羅斯開展對(duì)韓能源合作有所保留。目前，韓國能源需求巨大，而且97%的能源需要進(jìn)口。天然氣進(jìn)口更是依賴少數(shù)國家，在國際博弈中處于劣勢地位，能源安全面臨挑戰(zhàn)。韓國政府于是把穩(wěn)定引進(jìn)的能源政策調(diào)整為積極開發(fā)的能源政策，提出2030年海外能源自主開發(fā)率要達(dá)到35%。韓國的這一政策受到俄羅斯的歡迎，俄羅斯希望韓國能夠參與俄遠(yuǎn)東地區(qū)的開發(fā)。2009年2月，俄羅斯薩哈林公司與韓國簽署了20年的液化天然氣進(jìn)口合同。

（四)針對(duì)印度主打“政治交換牌”

印度曾是俄羅斯的“鐵桿盟友”，但是近年來和美國不斷走進(jìn)，俄羅斯正逐步淪為印度的“備降機(jī)場”，這讓俄羅斯感到很苦惱。為了把印度從美國的懷抱中拉出來，或者至少使其不至于成為美國在南亞圍堵俄羅斯的戰(zhàn)略要地，俄羅斯希望通過能源這張“政治牌”，加強(qiáng)與印度的戰(zhàn)略合作。印度快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對(duì)能源需求越來越大，能源對(duì)外依賴度超過80%，為了保障能源安全，印度也不會(huì)不考慮與俄羅斯的能源合作。2008年12月俄總統(tǒng)梅德韋杰夫訪問印度期間，雙方簽署了一份備忘錄，明確了兩國未來合作的主要方向，表示將加大能源合作力度。

總的來看，俄羅斯對(duì)外能源政策始終處于變動(dòng)和調(diào)整之中，其政策嬗變的根源在于俄羅斯國家利益。盡管俄羅斯目前東向轉(zhuǎn)移的能源政策有利于中國，但是隨著俄羅斯所面臨的外部形勢的變化，俄羅斯政府勢必還會(huì)對(duì)能源政策進(jìn)行調(diào)整。我們應(yīng)該深入研究俄羅斯能源政策，從而為中俄能源合作提供政策建議。面對(duì)復(fù)雜的外部形勢，我們既要審時(shí)度勢，增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)，把握俄能源政策中有利于中國的因素，又要未雨綢繆，增強(qiáng)憂患意識(shí)，充分估計(jì)俄能源政策中不利于中國的因素，從而做好應(yīng)對(duì)措施。

［1］宋景義.轉(zhuǎn)軌時(shí)期俄羅斯石油天然氣工業(yè)及其對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系研究［M］．中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008．

［2］馮玉軍，趙春潮．金融危機(jī)沖擊與俄羅斯能源政策調(diào)整［J］．中外能源，2009（14)．

［3］柳天恩．以能源合作為突破口，構(gòu)建中俄“傘”型區(qū)域合作新模式［J］．黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2010（6)．

（責(zé)任編輯:陳鴻鵬)

F752.7

A

1002－2880（2011)02－0055－03