制度建設(shè)是新農(nóng)村民主管理工作的根本——以廣西賀州市白牛村為例

全成程 何文鵬

（廣西 南寧 530006）

制度建設(shè)是新農(nóng)村民主管理工作的根本
——以廣西賀州市白牛村為例

全成程 何文鵬

（廣西 南寧 530006）

管理民主是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的五大目標(biāo)之一，而相應(yīng)的制度建設(shè)在新農(nóng)村民主管理工作中起著十分重要的作用。廣西賀州市白牛村在實際工作中，正確把握民族地區(qū)農(nóng)村民主管理工作中制度建設(shè)的原則和主要任務(wù)，從更長遠(yuǎn)發(fā)展、更寬視野和更高層面上展開工作，加強民族團(tuán)結(jié)，培養(yǎng)農(nóng)村工作人才，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，切實維護(hù)農(nóng)村利益，形成了推進(jìn)新農(nóng)村民主管理工作的“白牛經(jīng)驗”。

制度建設(shè)；新農(nóng)村；民主管理；白牛經(jīng)驗

一、制度建設(shè)在新農(nóng)村民主管理工作的重要意義

（一）制度建設(shè)是適應(yīng)農(nóng)村民主管理工作復(fù)雜性的現(xiàn)實需要

農(nóng)村民主管理工作涉及了農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化等各種領(lǐng)域，參雜著各種利益的交織與權(quán)衡，具有復(fù)雜性。其復(fù)雜性表現(xiàn)在兩個方面：一方面，農(nóng)村工作本身具有復(fù)雜性。一直以來，三農(nóng)問題是農(nóng)村工作的重點和難點。在我國，農(nóng)村實施的是村民自治制度，農(nóng)村工作不具有強制力，這有利于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，然而由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村教育文化滯后，小農(nóng)思想在一定范圍依然存在，黨和國家路線、方針、政策的落實難度較大；農(nóng)村是中國的最基層，農(nóng)村工作不僅承載著村務(wù)，還承擔(dān)著黨和國家的許多行政工作，事務(wù)雜、多、瑣碎，突發(fā)性和臨時性較強，難以系統(tǒng)把握和科學(xué)規(guī)劃。另一方面，農(nóng)村民主管理工作具有復(fù)雜性?！肮芾砻裰骷仁切罗r(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。它與生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔等方面，互為因果，構(gòu)成了新農(nóng)村建設(shè)的有機統(tǒng)一體”，其工作跨度大，需要綜合考慮，全面實施；農(nóng)村民主管理工作專業(yè)性較強，程序較為復(fù)雜，黨和國家干部、村民自治組織干部、農(nóng)民等的組織、實施民主管理工作較為復(fù)雜，難度也較大。

（二）制度建設(shè)是創(chuàng)新農(nóng)村管理的根本性要求

社會管理是當(dāng)前社會研究的焦點。農(nóng)村管理是農(nóng)村民主管理的內(nèi)容之一，農(nóng)村管理是否取得突破直接決定著中國社會管理能否取得突破進(jìn)展。胡錦濤總書記在中央政治局會議上指出：“加強和創(chuàng)新社會管理，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)人民安居樂業(yè)，對繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期、推動黨和國家事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)具有重大戰(zhàn)略意義”。當(dāng)前，農(nóng)村各種新形勢、新問題不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村矛盾也處于多發(fā)期，需要創(chuàng)新農(nóng)村管理，從根本上防止矛盾的惡化與擴大。而制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，農(nóng)村管理是依照村民自治相關(guān)制度以及鄉(xiāng)規(guī)民約來實施民主管理，“理論創(chuàng)新是實踐創(chuàng)新的先導(dǎo)”，“有了制度保障才有國家的長治久安，有了好的制度，才能減少化解社會矛盾，才能進(jìn)行高效的有序的社會管理，國家才能比較穩(wěn)定”，農(nóng)村社會管理需要農(nóng)村社會管理相關(guān)理論的創(chuàng)新，以指導(dǎo)其朝著正確的方向發(fā)展。

（三）制度建設(shè)是影響與決定村規(guī)民約時代化、規(guī)范化、法律化的重要條件

村規(guī)民約是農(nóng)村的隱形法律，它是全村村民集體智慧的結(jié)晶，村里的一切事務(wù)必須依法、依照村規(guī)民約進(jìn)行，它“是農(nóng)村社會整合的一種重要機制”，也是農(nóng)村民主管理工作的基本準(zhǔn)則，更是指導(dǎo)、推進(jìn)農(nóng)村民主管理工作的利器。任何事物都是聯(lián)系的發(fā)展的變化的，村規(guī)民約也不是一成不變的，它需要根據(jù)時代的特點，適時改進(jìn)內(nèi)容，以適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的形勢。同時，村規(guī)民約需要不斷規(guī)范化、科學(xué)化，不斷提高其科學(xué)程度、可行性，使其內(nèi)容、程序等不斷符合國家的大政、方針與政策要求，促進(jìn)農(nóng)村事業(yè)的不斷發(fā)展。此外，村規(guī)民約是農(nóng)村事務(wù)仲裁與處理的基礎(chǔ)，要不斷與法律相銜接，彰顯法律的權(quán)威，促進(jìn)農(nóng)民懂法、知法、用法。然而，在現(xiàn)實生活中，村規(guī)民約與制度是相互影響、密不可分的。單從村規(guī)民約來看，其內(nèi)容來源有三個：一是來自《村民自治組織法》以及一些基本法律；二是《村民自治制度》、《村務(wù)公開民主管理制度》等各項制度；三是村中一些流傳很久，在農(nóng)村影響深刻的農(nóng)村習(xí)俗。其中關(guān)于村民自治的各項制度逐漸成為村規(guī)民約最為主要的來源，有不斷加強的趨勢，甚至很多制度就是村規(guī)民約的來源。因此，制度建設(shè)的進(jìn)展直接影響著村規(guī)民約的進(jìn)展，是影響與推進(jìn)村規(guī)民約時代化、規(guī)范化、法律化的重要條件。

二、民族地區(qū)農(nóng)村民主管理工作中制度建設(shè)的原則和主要任務(wù)

（一）制度建設(shè)的原則

新制度主義的代表人物諾斯認(rèn)為：“制度創(chuàng)新是使創(chuàng)新者獲得追加利益的現(xiàn)存制度安排的一種變革”。白牛村屬于民族地區(qū)的農(nóng)村，其有著更為復(fù)雜的地理與人文環(huán)境，更需要用制度來維護(hù)與發(fā)展村民權(quán)益。因此，農(nóng)村民主管理工作的制度建設(shè)必須從更長遠(yuǎn)發(fā)展、更寬視野和更高層面上展開。

首先，立足于農(nóng)村更長遠(yuǎn)發(fā)展層面進(jìn)行制度建設(shè)。農(nóng)村民主管理工作意義重大，要在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中更加突出農(nóng)村發(fā)展。尤其是解決“三農(nóng)”問題，加大公共財政向民族地區(qū)“三農(nóng)”的傾斜力度，加快建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化機制，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)民更多地享受改革發(fā)展成果。其次，立足于更寬視野進(jìn)行制度建設(shè)。著眼于廣西改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實踐，努力推動農(nóng)村融入改革開放大潮，使之扮演越來越重要的角色、發(fā)揮越來越重要的作用。按照有利于農(nóng)村經(jīng)濟越來越好、生態(tài)環(huán)境越來越美、人民群眾生活水平越來越高、社會發(fā)展越來越和諧的要求，積極融入國際國內(nèi)多區(qū)域合作，以空間換時間、以資源換產(chǎn)業(yè)、以存量換增量，努力實現(xiàn)農(nóng)村更好更快發(fā)展。再次，立足于更高層面上進(jìn)行制度建設(shè)。正如胡錦濤同志所說：“我們必須從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識加快民族地區(qū)發(fā)展的極端重要性”。根據(jù)廣西發(fā)展實際，堅定不移地把新農(nóng)村民主管理工作和廣西農(nóng)村發(fā)展大局緊密結(jié)合起來，進(jìn)行制度創(chuàng)新，積極爭取國家自治區(qū)以及各市縣更大力度的支持、更優(yōu)惠政策的傾斜。把民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展擺上全區(qū)加快發(fā)展的更加突出位置，根據(jù)黨和國家有關(guān)民族政策和法規(guī)，提出生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以解決民生問題為重點的社會建設(shè)和科教文衛(wèi)體發(fā)展的方法和措施，集中全區(qū)力量幫助民族地區(qū)農(nóng)村加快發(fā)展。

（二）制度建設(shè)的主要任務(wù)

把握新世紀(jì)新階段新農(nóng)村民主管理工作主題，開創(chuàng)新農(nóng)村民主管理工作新局面，是實現(xiàn)廣西各農(nóng)村科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展和跨越發(fā)展的需要。根據(jù)當(dāng)前發(fā)展形勢，結(jié)合農(nóng)村和農(nóng)民的實際，民族地區(qū)新農(nóng)村民主管理工作制度建設(shè)的主要任務(wù)有以下四個方面：

第一，加強民族團(tuán)結(jié)。民族團(tuán)結(jié)是國家長治久安、興旺發(fā)達(dá)的保障，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、實現(xiàn)共同進(jìn)步是新農(nóng)村民主管理工作的根本任務(wù)。將深入開展民族理論、民族法制和民族文化的教育與新農(nóng)村民主管理工作結(jié)合起來，以“三個離不開”思想指導(dǎo)新農(nóng)村民主管理工作，不斷開拓新農(nóng)村民主管理工作新局面，促進(jìn)各民族和睦相處、和諧發(fā)展的良好局面。

第二，加強民族地區(qū)農(nóng)村工作人才建設(shè)。堅持貫徹科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略，把培養(yǎng)各級各類人才、提高勞動者素質(zhì)擺在重要位置，作為加快民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)來落實。建立和營造良好的用人機制與環(huán)境，吸引各級各類人才到農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)業(yè)。建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、善于領(lǐng)導(dǎo)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、深受各族群眾擁護(hù)的高素質(zhì)的農(nóng)村干部隊伍，認(rèn)真做好培養(yǎng)、選拔、使用好農(nóng)村少數(shù)民族干部工作。加強對少數(shù)民族干部的教育培訓(xùn)，使一大批優(yōu)秀少數(shù)民族干部和各類人才脫穎而出，為推進(jìn)新農(nóng)村民主管理工作和現(xiàn)代化建設(shè)提供堅強保障。

第三，促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展。通過推動和加快民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展，促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展，為新農(nóng)村民主管理工作奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。加快實施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略和北部灣經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，重點是推動科學(xué)發(fā)展；從民族地區(qū)農(nóng)村的實情出發(fā)，緊緊抓住事關(guān)發(fā)展全局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全力突破。加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，努力提高村民收入；加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)二元差距；深化農(nóng)村改革開放，不斷注入農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新動力。

第四，注重民生，切實維護(hù)農(nóng)民利益。新農(nóng)村民主管理工作的最終目的是形成農(nóng)民自我教育、自我服務(wù)、自我管理的村民自治機制。因此新農(nóng)村民主管理工作的制度建設(shè)必須大力支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；加快完善農(nóng)村社會保障體系，保障困難農(nóng)民基本生活；優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，切實保障農(nóng)民受教育的權(quán)益；發(fā)展農(nóng)村公益文化事業(yè)，保障農(nóng)民基本文化權(quán)益，提高農(nóng)民素質(zhì)；完善農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高農(nóng)村群眾健康水平，使所有農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，共享改革發(fā)展的成果，促進(jìn)農(nóng)村繁榮發(fā)展。

三、以制度建設(shè)促進(jìn)新農(nóng)村民主管理工作的“白牛經(jīng)驗”

“農(nóng)村民主管理，就是在社會主義條件下，村民以國家、社會和農(nóng)村主人的身份，自主地、能動地、有組織地參與農(nóng)村管理，貢獻(xiàn)智慧，實施監(jiān)督，維護(hù)合法權(quán)益，為實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)而開展的群眾性活動和工作的總和”。白牛村在各級黨委與政府的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮自我優(yōu)勢，充分挖掘農(nóng)村文化，不斷加強制度建設(shè)，形成了推進(jìn)新農(nóng)村民主管理工作的“白牛經(jīng)驗”。

（一）以制度建設(shè)把好“民主關(guān)”，堅持民主定事，擴大村民參與積極性

第一，白牛村村兩委不斷加強村規(guī)民約與章程改進(jìn)工作，深化村民“一事一議”、《村民會與制度》《村民代表會議制度》等制度建設(shè)，全面規(guī)范村務(wù)決策范圍與村務(wù)決策程序，保障村民決策權(quán)。90年代末，村黨小組在統(tǒng)一了黨員和群眾代表的意見前提下，大膽推行“集體統(tǒng)一開發(fā)，小組協(xié)調(diào)生產(chǎn)，分戶承包管理”的土地流轉(zhuǎn)方式，將分散的土地全部集中起來，先規(guī)劃好路和水渠等基礎(chǔ)設(shè)施后，再按原則上以農(nóng)戶原承包面積重新分劃給農(nóng)戶，推進(jìn)農(nóng)村土地的集體化經(jīng)營。第二，創(chuàng)立了“計生協(xié)會+種養(yǎng)協(xié)會”的協(xié)會管理模式，形成了協(xié)會與村兩委聯(lián)動決策的機制，協(xié)會成為了一個決策層次，全村基本實現(xiàn)了“自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的村民自治目標(biāo)。近年來，全村沒有發(fā)生違反計生條例現(xiàn)象，符合政策生育率達(dá)100%。第三，創(chuàng)造了農(nóng)村理事會管理村務(wù)、民主決策機制，制定《白牛農(nóng)村社區(qū)理事會章程》、《理事會議制度》，理事會由村民代表大會選舉產(chǎn)生，獨立村兩委之外，其選舉人員堅持“三選三不選”原則（三選：選有知識、有文化、思想好、品德好的人；選大公無私、熱心全村公益事業(yè)，肯為群眾辦實事的人；選能聽取群眾意見，有經(jīng)濟頭腦，有開拓精神，能帶動群眾致富的人。三不選：思想差覺悟低，口碑差的人不能選；領(lǐng)導(dǎo)水平低，無工作能力，怕得罪人的人不能選；私心太重，只顧個人，不顧集體，不熱心公益事業(yè)的人不能選）。農(nóng)村理事會設(shè)置并規(guī)定了理事長、副理事長、公益事務(wù)理事、文明衛(wèi)生理事、治安理事、計劃生育理事的職位與職責(zé)范圍，每月定期召開一次理事會議，聽取各成員的工作匯報，布置工作，討論各成員的工作匯報，布置工作，討論各成員提出的重大或特殊的問題并作出決議，理事會難以作出決議的，可提請召開村民代表大會作決定，協(xié)助并監(jiān)督村兩委工作，保障村民民主決策、民主管理權(quán)益。

（二）以制度建設(shè)把好“錢袋關(guān)”，堅持民主理財，保障資金的正確使用

“村級財務(wù)是農(nóng)村村務(wù)公開和民主管理的重點和核心”，村級資金的使用和管理是農(nóng)民群眾最關(guān)心的熱點問題。白牛村認(rèn)真把握其“核心”地位，進(jìn)行一系列制度建設(shè)，促進(jìn)民主管理工作不斷前進(jìn)。一是繼續(xù)完善《財務(wù)管理制度》、《集體資產(chǎn)管理制度》，規(guī)定村集體財務(wù)由村民大會選出會計、出納管理，財務(wù)人員必須思想過硬，大公無私，無貪念之心、公私分明，有高度的責(zé)任感，不貪污、不挪用；集體開支需由正、副理事會長兩人審核簽字，方可報賬支付；村理事會必須每半年公布一次財務(wù)情況，每年年終由村民選出財務(wù)清算小組進(jìn)行清算，清算結(jié)果向村民公示。二是建立健全了《財務(wù)管理責(zé)任追究制度》與《財務(wù)監(jiān)管制度》，規(guī)定了每一項財務(wù)支出由申請人與批準(zhǔn)人共同負(fù)責(zé)，整合專人監(jiān)督、全體村民監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督效應(yīng)，全面落實監(jiān)督職能，一旦發(fā)現(xiàn)有問題，將直接追究兩者責(zé)任，甚至將其付諸司法。三是推進(jìn)《財務(wù)預(yù)、決算制度》，以年為時限，年初實行農(nóng)村財務(wù)預(yù)算，年末實行財務(wù)結(jié)算，由村黨支部、村理事會、各協(xié)會以及個體經(jīng)濟組織與農(nóng)村自發(fā)團(tuán)體共同參與提議與初步商討，最終由村民大會討論通過，從而使村中財務(wù)事無巨細(xì)地擺放在村民眼前，維護(hù)了村民的權(quán)益。自2004年實行新的財務(wù)管理制度以來，至2008年，全村集體財產(chǎn)已達(dá)10萬元，僅發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法使用財務(wù)2例，村民對理事會與村委滿意率達(dá)97%以上。

（三）以制度建設(shè)把好“權(quán)力關(guān)”，堅持村務(wù)公開、村官民評，落實村務(wù)民主監(jiān)督

白牛村努力完善村務(wù)公開制度，保障村民知情權(quán)。該村深化拓展《村務(wù)公開制度》，將其內(nèi)容拓展為包括本村年度財務(wù)預(yù)算、決算和集體經(jīng)濟收益及分配情況；集體新上經(jīng)濟項目和土建工程等項目的立項、建設(shè)承包、經(jīng)營承包和招標(biāo)方案落實情況；村干部工資獎金和招待費開支情況；救災(zāi)救濟款物發(fā)放情況；計劃生育政策落實及計劃生育二胎指標(biāo)審批情況；村民因特殊情況需要翻建或新建住房情況等16項。實行村務(wù)公開，加強村務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，保障村務(wù)公開順利、有效、規(guī)范開展。

該村努力加強村務(wù)監(jiān)督制度建設(shè)，保障村民監(jiān)督權(quán)，大力完善《民主評議村干部制度》，深入推進(jìn)《村干部考核制度》，落實《村干部免職、罷免、引咎辭職制度》。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、實施全體村民或村民代表參與評議村干部，劃分評議等級，以等級作為增加工資、晉升職位等的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照《村干部免職、罷免、引咎辭職制度》規(guī)定，認(rèn)真摸清免職、辭職、罷免事情真相，依法依章依程序?qū)嵭忻饴殹⑥o職、罷免，堅決打擊違法不當(dāng)行為。

通過村務(wù)公開，讓村民心中有了一本帳，知道錢是怎么花的，花在了哪些地方，也能起到更好的監(jiān)督作用。把制度建設(shè)納入監(jiān)督的環(huán)節(jié)，是從根本上保障村民的監(jiān)督權(quán)，規(guī)范公章的管理與使用，讓村民的監(jiān)督權(quán)落到實處，從而使村干部更好地為村里的經(jīng)濟發(fā)展考慮，更多地為帶領(lǐng)村民致富考慮。

（四）以制度建設(shè)把好“穩(wěn)定關(guān)”，加強農(nóng)村管理，促進(jìn)農(nóng)村和諧

建立健全《調(diào)解委員會工作制度》、《治保會工作制度》等制度，保障農(nóng)村民主觀工作穩(wěn)定推進(jìn)。以村干部與村中威望高、德行好的人為主，成立調(diào)解委員會，以事實為根據(jù)，公正、有針對性地做好當(dāng)事人的說服教育工作；配合治保會做好解教人員和刑釋人員的幫教工作，減少重新犯罪；建立《村情民情日記制度》，定期進(jìn)行分析排查，及時了解和掌握村民情況，把民事糾紛控制在最低限度；建立《農(nóng)村民兵定期輪崗制度》、《安全防火制度》，堅持日日站崗，加強治安保衛(wèi)工作，加大對值勤巡邏人員責(zé)任教育的力度，做好防火、防盜等安全工作，確保國家、集體及村民個人財產(chǎn)的安全。

制定《文明衛(wèi)生公約》、《村級制度上墻制度》，為推進(jìn)農(nóng)村民主管理工作創(chuàng)造良好環(huán)境。推進(jìn)新農(nóng)村民主管理工作與農(nóng)村道路硬化、自來水入戶和有線電視“村村通”工程，完善電力、通訊、教育、衛(wèi)生設(shè)施和文化場所，積極開展“三清”、“三改”、“三化”工作，促進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生狀況不斷好轉(zhuǎn)，使全體村民民主享受改革發(fā)展成果。2005年10月白牛村被中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會評為“全國創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)工作先進(jìn)村鎮(zhèn)”；2006年被評為“廣西衛(wèi)生村”，是全縣聞名的生態(tài)文明示范村。

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1673-2014（2011）06-0010-04

2011—09—10

廣西民族大學(xué)2011年研究生教育創(chuàng)新計劃項目階段性成果（項目編號：gxun-chx2011001）。

全成程（1985— ），男，湖南衡陽人，碩士研究生，主要從事黨史黨建研究。

何文鵬（1987— ），男，湖北黃岡人，碩士研究生，主要從事中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理論與實踐創(chuàng)新研究。

（責(zé)任編輯 衛(wèi)崇文）