國(guó)企改制的法律問題

□李 響

國(guó)企改制的法律問題

□李 響

改革開放30年來(lái)，國(guó)有企業(yè)的改革取得較顯著的成果，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展遇到了許多錯(cuò)綜復(fù)雜的情況，存在的困難和問題仍然不少。因?yàn)閲?guó)企改制的每一項(xiàng)舉措都有相關(guān)的法律法規(guī)相呼應(yīng)，所以要解決好這些問題，法律起著至關(guān)重要的作用。顯然，隨著依法治國(guó)方略的深入人心，法律已成為國(guó)企改制攻堅(jiān)戰(zhàn)的銳利武器。法律對(duì)于國(guó)企改制與發(fā)展具有保障作用。

一、國(guó)企改制的歷史背景及現(xiàn)實(shí)意義

（一）國(guó)企改制的背景

“國(guó)有企業(yè)改制，是指企業(yè)組織形式或投資主體的變化，其實(shí)質(zhì)是企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變更，而企業(yè)作為法人主體依然繼續(xù)存在?！保?］推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制的因素涉及中央政策、地方政策、資本市場(chǎng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者等多個(gè)方面。資本市場(chǎng)在中國(guó)的發(fā)展，極大地推進(jìn)了國(guó)有企業(yè)改制的進(jìn)程。30年來(lái)國(guó)有企業(yè)改制已有很大進(jìn)展：國(guó)有企業(yè)數(shù)量下降，但收入、資產(chǎn)收益上升；不少國(guó)有企業(yè)改制上市，一些大型國(guó)有企業(yè)海外上市；改制和資產(chǎn)優(yōu)化重組結(jié)合推進(jìn)，企業(yè)制度和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)同時(shí)改善；與改制改組結(jié)合的職工分流穩(wěn)健推進(jìn)。

（二）國(guó)企改制的進(jìn)程

從1958年到1978年，我國(guó)進(jìn)行過(guò)多次經(jīng)濟(jì)體制改革,但都是在堅(jiān)持原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不變的基礎(chǔ)上，對(duì)原有體制進(jìn)行的局部的修改。因而，這些國(guó)有企業(yè)的調(diào)整措施還不能稱為真正的國(guó)企改制，只能稱為“改良”。［2］我國(guó)國(guó)有企業(yè)真正進(jìn)行改革是從1979年開始，至今共經(jīng)歷了4個(gè)階段:第一階段是1979年到1983年是“利潤(rùn)分成”的改革；第二階段是1984年到1988年進(jìn)行的“兩步利改稅”改革；第三階段是1988年開始進(jìn)行的“承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”改革；第四階段是1993中央提出的國(guó)企要轉(zhuǎn)機(jī)建制,建立現(xiàn)代企業(yè)制度。所謂現(xiàn)代企業(yè)制度，指的是適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、以規(guī)范和完善的企業(yè)法人制度為主體，包括有限責(zé)任制度、組織制度、管理制度在內(nèi)的一種制度。由此國(guó)企改革進(jìn)入了制度創(chuàng)新的階段,因此國(guó)企改革也稱為國(guó)企改制。中央對(duì)國(guó)企進(jìn)行了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn),到1998年底,85%的試點(diǎn)企業(yè)都從形式上完成了公司制的改造。黨的“十五”大提出了到2000年要將我國(guó)國(guó)有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)。到目前,國(guó)有大中型骨干企業(yè)基本上已由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)企業(yè)的組織形式轉(zhuǎn)換為“有限責(zé)任公司”或“股份有限公司”的企業(yè)形式,并已有相當(dāng)數(shù)量的股份有限公司變?yōu)樯鲜泄?。?guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度與前三個(gè)改革階段的任務(wù)不同,起點(diǎn)更高,要求更高,它是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、管理制度的一次根本性的變革,是我國(guó)企業(yè)制度的創(chuàng)新。由于種種因素的存在，國(guó)有企業(yè)公司化改制的法律法規(guī)還不十分健全、缺乏已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作指導(dǎo)，等等，因此，國(guó)有公司化改制中不可避免的會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問題，不能不引起重視。

（三）國(guó)企改制的現(xiàn)實(shí)意義

國(guó)有企業(yè)是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)成分中關(guān)系國(guó)計(jì)民生的最重要組成部分，國(guó)有企業(yè)改革的成敗直接關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展。國(guó)有企業(yè)公司制改革動(dòng)機(jī)雖然多種多樣，但本質(zhì)上是把企業(yè)塑造成真正的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。［3］同時(shí)也遇到了許多前所未有的困準(zhǔn)。由于長(zhǎng)期生存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下以及在我國(guó)經(jīng)濟(jì)成分中的重要地位，國(guó)有企業(yè)改革今天所面臨的問題要比其他各種類型的企業(yè)困難、復(fù)雜得多。無(wú)論是從歷史上還是從國(guó)外來(lái)看，解決國(guó)有企業(yè)所面臨的問題和困難都沒有現(xiàn)成的理論和方法可循。因此，對(duì)于我國(guó)的學(xué)者和相關(guān)工作者來(lái)說(shuō)，研究這一問題并提出相關(guān)對(duì)策不僅是一個(gè)挑戰(zhàn)，也是難得的機(jī)遇。

二、國(guó)企改制中的主要問題

（一）目前國(guó)企改制中遇到的主要問題

1、國(guó)企改制中資產(chǎn)不實(shí)

雖然在改制中已經(jīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行了清產(chǎn)核資和評(píng)估工作，但當(dāng)前國(guó)企改制中一個(gè)突出的問題就是資產(chǎn)不實(shí)的問題。其原因涉及到歷史和企業(yè)管理等諸多方面，如一些老國(guó)有企業(yè)因經(jīng)營(yíng)管理不善多年積累形成的損失，由于很難取得國(guó)家規(guī)定的核銷損失證據(jù)，導(dǎo)致資產(chǎn)嚴(yán)重不實(shí)，無(wú)法從賬面上將損失進(jìn)行核銷。也有一些企業(yè)由于歷史原因多年積累而成的無(wú)法收回的應(yīng)收賬款及其他應(yīng)收款，在清產(chǎn)核資過(guò)程中未能如實(shí)核銷，從而造成企業(yè)賬面資產(chǎn)大于實(shí)有資產(chǎn)的問題，這些問題不及時(shí)解決，會(huì)給企業(yè)的改制工作帶來(lái)很大影響。

2、國(guó)企改制中的人員難以安排

隨著國(guó)有企業(yè)改制工作的順利進(jìn)行，國(guó)有企業(yè)已基本完成對(duì)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保障并軌的工作，并為國(guó)企的改制打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是不可忽視的是由于國(guó)家及地方政府沒有相應(yīng)的政策指導(dǎo)企業(yè)對(duì)閑置人員的安置，一些弱勢(shì)群體如退休人員、進(jìn)人再就業(yè)中心的保老人員、扶中人員、下放人員、遺屬等仍然滯留在企業(yè)，不僅增加了國(guó)有企業(yè)改革的成本，而且也為企業(yè)招商引資工作帶來(lái)了困難。

3、困難企業(yè)金融債務(wù)難以卸掉

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)的資金主要來(lái)源于國(guó)家撥款和銀行貸款，長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)行使國(guó)有企業(yè)沉淀了大量的金融債務(wù)。近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深人，有些資產(chǎn)質(zhì)量較好，有償還能力的企業(yè)已經(jīng)卸掉了金融債務(wù)，為企業(yè)改制創(chuàng)造了條件。但是對(duì)于資產(chǎn)質(zhì)量較差、償還能力低的困難企業(yè)，金融債務(wù)的償還仍然存在很大的困難。

4、困難企業(yè)改制成本不足

根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策的規(guī)定，國(guó)企改制成本首先用企業(yè)的凈資產(chǎn)支付，凈資產(chǎn)支付不足的部分，可以用土地出讓金彌補(bǔ)。那些資產(chǎn)質(zhì)量好、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)正常的國(guó)有企業(yè)改制工作已基本完成。但是，還有相當(dāng)一部分資產(chǎn)質(zhì)量差、負(fù)債沉重、處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)的困難企業(yè)，其改制成本用土地出讓金彌補(bǔ)后，仍然存在很大缺口。而地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)改制公司遇到的諸多困難愛莫能助。由于企業(yè)自身根本無(wú)力解決改制費(fèi)用，因而很大程度上制約了企業(yè)改制公司的進(jìn)程，特別是一些公司的土地變現(xiàn)資金在用于買斷、并軌、安置職工等后，已所剩無(wú)幾，公司已處于資金嚴(yán)重匱乏的困境，根本無(wú)法與其他新興的非國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中競(jìng)爭(zhēng)。

5、政府職能部門對(duì)國(guó)企改制政策配套問題

有些政府職能部門辦事效率低，政策落實(shí)不到位。國(guó)企改制涉及面廣，問題復(fù)雜，這就需要政府職能部門認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)政策，推進(jìn)國(guó)企改制工作的完成。由于政府職能部門政策的配套、辦事人員觀念、辦事程序及辦事效率等問題，致使國(guó)企改制工作中的問題解決相當(dāng)艱難，嚴(yán)重制約了國(guó)企改革的進(jìn)程。

三、國(guó)企改制的法律完善

（一）國(guó)企改制缺乏具體法律規(guī)范的指導(dǎo)

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)制定了一些關(guān)于國(guó)有企業(yè)改制制度，在制度建設(shè)方面取得了很大的成績(jī)。然而，當(dāng)前有關(guān)國(guó)企改制的法律制度還不夠健全，還存在一定的問題，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與完善有關(guān)國(guó)有企業(yè)改制的立法工作。我國(guó)在國(guó)企改制的立法上存在的問題主要表現(xiàn)在：缺乏由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的有關(guān)國(guó)企改制、國(guó)有資產(chǎn)管理的法律。我國(guó)目前雖然有涉及國(guó)有企業(yè)的法律，但并沒有形成一部關(guān)于國(guó)有企業(yè)改制的完整的法律，缺乏由全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的有關(guān)法律，在法律制度方面存在很多空白。這種情況，必然影響到國(guó)企改制的進(jìn)展，必然造成很多混亂。所以完善國(guó)企改革法律體系，是當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)現(xiàn)有的全部法律，涉及國(guó)有企業(yè)的法律有 《憲法》、《公司法》、《國(guó)有資產(chǎn)法》。在這三部法律中只存在極少的與國(guó)企改制有關(guān)的內(nèi)容，很不具體，很不全面，還不能形成關(guān)于國(guó)企改制的完整法律制度。

（二）完善國(guó)企改制法律的具體措施

1、盡快確定國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的基本政策和規(guī)劃，凡是可以轉(zhuǎn)為公司的企業(yè),原則上股權(quán)都可以多元化。一是需要國(guó)家直接控制業(yè)務(wù)的公司(如造幣公司),這些公司業(yè)務(wù)特殊,且中國(guó)不具備相應(yīng)業(yè)務(wù)外包的條件；二是基于重要性和財(cái)務(wù)原因需要國(guó)家直接控制的公司,如一些國(guó)防工業(yè)公司,這是因?yàn)槠錁I(yè)務(wù)重要,目前財(cái)務(wù)尚不能獨(dú)立,我國(guó)尚未建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的包括國(guó)防科研、國(guó)防訂貨在內(nèi)的管理體制。一些持有較多不良資產(chǎn)的國(guó)有獨(dú)資公司,目前不具備股權(quán)多元化條件,但經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整,將來(lái)仍能股權(quán)多元化。國(guó)家必須控股或相對(duì)控股的企業(yè),應(yīng)當(dāng)是屬于國(guó)家必須控制領(lǐng)域的公司,或是公司業(yè)務(wù)影響大,即使將來(lái)國(guó)家可不控股但為平穩(wěn)過(guò)渡或“看一看”在一定時(shí)期內(nèi)也需控股的公司。規(guī)模很大、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)從長(zhǎng)期看會(huì)是壟斷或巨頭控制型的、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響極大的產(chǎn)業(yè),如汽車業(yè)、石油業(yè)、鋼鐵業(yè)、電信業(yè)、金融業(yè)、航空業(yè)、國(guó)防工業(yè),至少在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)有一定數(shù)量的這樣的企業(yè)。以后可以進(jìn)一步出售國(guó)有股份,還可以設(shè)黃金股作為特殊的安全閘門。

2、結(jié)合發(fā)展和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制。國(guó)家及某些地方的大型國(guó)有企業(yè),其中不少業(yè)務(wù)重合、事業(yè)重復(fù),又不可能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)水平之上的競(jìng)爭(zhēng),可以先進(jìn)行適當(dāng)?shù)臍w并整合,而后改制。整合應(yīng)當(dāng)用市場(chǎng)化的辦法推進(jìn)。但股東同一的企業(yè),從法律上看亦可根據(jù)股東的安排直接合并或整合。因?yàn)槿绻雀闹菩纬啥嘣蓶|結(jié)構(gòu)后再合并或整合,成本可能顯著上升，因此需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。許多國(guó)有獨(dú)資企業(yè),旗下有一家甚至多家上市公司,擁有的存續(xù)資產(chǎn)有優(yōu)有劣。形成這種結(jié)構(gòu),與我國(guó)采取優(yōu)良資產(chǎn)上市、不好資產(chǎn)留給母公司的做法及利用母公司讓政府和實(shí)體企業(yè)隔離、減少干預(yù)的想法有關(guān)。這種結(jié)構(gòu),使國(guó)有獨(dú)資的母公司很難改制和股權(quán)多元化,簡(jiǎn)單化地讓上市或非上市的子公司引入新股東,則可能破壞集團(tuán)內(nèi)凝聚力和整合能力。因此對(duì)這類集團(tuán),至少應(yīng)評(píng)估是否有必要對(duì)主體業(yè)務(wù)資產(chǎn)及相應(yīng)的子公司先進(jìn)行適當(dāng)整合,包括母子公司合并,而后引入新股東、實(shí)現(xiàn)母公司改制乃至上市的路徑和方案。TCL集團(tuán)提出并得到批準(zhǔn)的母公司引入戰(zhàn)略投資者而后吸收上市子公司的方案,就是改制與集團(tuán)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合的一種做法。這種做法從結(jié)構(gòu)上消滅了上市公司與集團(tuán)可能有不正常關(guān)聯(lián)交易的根源,其做法和經(jīng)驗(yàn)值得研究和借鑒。

3、根據(jù)有利于發(fā)展、分類推進(jìn)、公開競(jìng)爭(zhēng)原則推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制，明確改制目標(biāo)為出售收益最大化和有利于企業(yè)發(fā)展。國(guó)有企業(yè)改制目標(biāo)通常是多元的,各國(guó)都依據(jù)本國(guó)情況確定改制目標(biāo)的優(yōu)先順序。我國(guó)企業(yè)改制的目標(biāo)應(yīng)是收益最大化和有利于企業(yè)發(fā)展。在一定條件下,如該企業(yè)發(fā)展有戰(zhàn)略意義時(shí),可優(yōu)先考慮企業(yè)發(fā)展目標(biāo)。一些國(guó)家在績(jī)優(yōu)大型國(guó)有企業(yè)以IPO方式進(jìn)行股權(quán)多元化時(shí),實(shí)施讓一般投資者獲得較多股份、分享改革利益推動(dòng)資本市場(chǎng)發(fā)展的政策,也值得我們研究和借鑒。分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制。改制方式取決于改制企業(yè)的特征和需要。小型國(guó)有企業(yè)改制宜采用公開拍賣或招標(biāo)的方式,對(duì)無(wú)力償債或難以審查的宜用清算改制方式。大中型國(guó)有企業(yè)改制應(yīng)重視吸引戰(zhàn)略投資者的改制方式。首次公開發(fā)行(IPO)企業(yè)僅限于大型、運(yùn)營(yíng)良好的國(guó)有企業(yè)。管理層或職工收購(gòu)(MBO、EBO)改制主要適用于特別依賴經(jīng)營(yíng)者和職工技能的國(guó)有企業(yè)及成長(zhǎng)過(guò)程中國(guó)家投入較少的企業(yè)。大型企業(yè)MBO特別要注意公開性、競(jìng)爭(zhēng)性。在中國(guó)的條件下,靠MBO進(jìn)行大型企業(yè)改制比較困難。大型企業(yè),從中長(zhǎng)期的角度看,所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離仍將是基本的結(jié)構(gòu),即大企業(yè)經(jīng)營(yíng)者獲得股份總體地看數(shù)量比例小,是激勵(lì)性的,而不是控制性的。大型企業(yè)可以搞MBO,但不能將MBO作為大型企業(yè)改制的主體模式。改制企業(yè)是否要改組也要分類考慮:存在結(jié)構(gòu)性問題的大型企業(yè)有必要進(jìn)行改制前重組,但應(yīng)充分考慮投資者意愿,減少隨意性重組;中小企業(yè)按現(xiàn)狀轉(zhuǎn)制較合理,也易推進(jìn);以IPO方式改制企業(yè)一般必須實(shí)施改制前重組。改制政策管理的重點(diǎn)是提高改制競(jìng)爭(zhēng)性、減少不確定性、以處理好利益相關(guān)者關(guān)系及以“人”為中心做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

4、進(jìn)一步完善具體政策、配套調(diào)整有關(guān)政策，合理把握經(jīng)營(yíng)者、職工和其它投資者在購(gòu)買國(guó)有股權(quán)時(shí)一視同仁的要求。此規(guī)定符合出讓股權(quán)公平競(jìng)爭(zhēng)原則,有利于防止國(guó)有資產(chǎn)流失。何況大企業(yè)經(jīng)營(yíng)者獲得股份,總體地看是獲得股權(quán)激勵(lì),不是大企業(yè)改制股份交易的主體。對(duì)企業(yè)職工購(gòu)股問題,國(guó)家亦需出臺(tái)有關(guān)政策。金融要支持改制。特別是在明確了購(gòu)買股份一視同仁平等競(jìng)爭(zhēng)的原則后,不允許金融機(jī)構(gòu)支持中國(guó)的投資者、經(jīng)營(yíng)者和職工購(gòu)買股份,就等于承認(rèn)事實(shí)上的不平等,即資本實(shí)力雄厚且能從國(guó)外融資的外商將在實(shí)質(zhì)上成為最有競(jìng)爭(zhēng)力的收購(gòu)者。改制要發(fā)揮各種中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。以鑒證及相關(guān)咨詢服務(wù)為主的法律、會(huì)計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估公司和主要從事方案設(shè)計(jì)的管理咨詢公司、從事經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的經(jīng)紀(jì)公司或金融公司作用都極為重要。

我國(guó)國(guó)企改制在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中有著極為重要的作用，它的成敗關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全。然而，當(dāng)前有關(guān)國(guó)企改制的法律制度并不健全，仍存在一定的問題，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和完善有關(guān)國(guó)企改制的立法工作。改革的每一步前進(jìn)都離不開法律的保障和促進(jìn)。法律法規(guī)建設(shè)在國(guó)有企業(yè)的改革過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，在國(guó)有企業(yè)改制進(jìn)入攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，更需要發(fā)揮法制的保障和促進(jìn)作用，才能使改革的成果獲得法律的確認(rèn)，使改革措施上升為法律規(guī)范，使國(guó)企改制建設(shè)在權(quán)威性、普遍性和穩(wěn)定性各方面都上升到一個(gè)新的水平，以達(dá)到完善國(guó)企改制的目的。

[1]顧功耘.國(guó)有經(jīng)濟(jì)法論[M].北京大學(xué)出版社，2006年第1版，第369頁(yè)。

[2]王文杰.國(guó)有企業(yè)公司化改制之法律分析[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第12頁(yè)。

[3]王保樹.國(guó)有企業(yè)走向公司的難點(diǎn)及其法理思考[M].法學(xué)研究[J].1995年(1)。

作者單位：中國(guó)兵器光電科技股份有限公司

責(zé)任編輯：惺 睿