礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度探究

李軍

礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度探究

李軍

近年來我國礦產(chǎn)資源的開采造成了嚴重的環(huán)境污染危機。對于如何減少和遏制礦產(chǎn)資源開采利用過程中對環(huán)境的破壞，成為亟需解決的重大問題,而建立完善的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度便成為解決該問題的基礎(chǔ)。構(gòu)建礦產(chǎn)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度，關(guān)鍵是要利于區(qū)際公平發(fā)展的原則以及“誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰付費”的原則,其需要著力解決補償標準、補償主體、補償方式三個基本問題。

礦產(chǎn)資源開發(fā)；生態(tài)補償；標準；主體

長期以來我國一直實行的是“資源低價、產(chǎn)品高價和環(huán)境無價”的扭曲價格體系，礦山企業(yè)未將恢復(fù)環(huán)境狀態(tài)所需的各項成本列入其經(jīng)營成本之中，而是通過對礦產(chǎn)資源的低價甚至是無償占有獲得大量利潤，導(dǎo)致單位產(chǎn)值能耗強度大以及對礦產(chǎn)資源的嚴重浪費。生態(tài)環(huán)境的這種長期超載負荷，從而引發(fā)了復(fù)合性的環(huán)境污染。生態(tài)補償機制的缺失便是當前中國礦產(chǎn)資源開發(fā)而引起環(huán)境問題的最為突出的根源所在。因此，如何建立健全我國的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度便成為亟待解決的問題。

一、構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源生態(tài)補償是生態(tài)補償理論在礦產(chǎn)資源保護中的運用，我們再對生態(tài)補償內(nèi)涵進行延伸，將礦產(chǎn)資源的生態(tài)補償制度定義為通過調(diào)整各個保護與損害自然生態(tài)環(huán)境的主體之間的各種利益關(guān)系，并保證礦區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境得到有效的恢復(fù)治理的法律體系，最終將通過法律確立為一種國家自上而下的機制。

生態(tài)補償機制是一種保護生態(tài)環(huán)境的有效經(jīng)濟激勵機制，其核心是對生態(tài)環(huán)境的保護者進行經(jīng)濟補償而對生態(tài)環(huán)境的破壞者和受益者進行收費。其目的是通過對保護生態(tài)環(huán)境的行為予以補償或?qū)p害生態(tài)環(huán)境的行為進行收費，激勵主體增加或減少各種外部有利或者不利的經(jīng)濟行為，從而達到經(jīng)濟與生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)發(fā)展。礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)補償制度的涵義在學(xué)界中通常具有狹義和廣義之分，學(xué)者通常將廣義的生態(tài)補償定義為對生態(tài)系統(tǒng)的理論價值進行補償。而狹義的生態(tài)補償則是指對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中造成的生態(tài)破壞進行賠償和對生態(tài)環(huán)境進行治理恢復(fù)，主要包括恢復(fù)生態(tài)環(huán)境所需成本和對受害者的賠償成本。狹義的生態(tài)補償只是廣義生態(tài)補償中的小一部分。在我國各種生態(tài)環(huán)境問題中，由于礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的生態(tài)破壞尤為突出?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》第二十三章明確提出了“構(gòu)建生態(tài)補償機制應(yīng)按照誰受益誰補償，誰開發(fā)誰保護的原則，保護和修復(fù)自然生態(tài)環(huán)境”。［1］

二、我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度存在的主要問題

我國現(xiàn)行法律對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)囊?guī)定并不多，如《礦產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守我國有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止環(huán)境污染。草地、林地、耕地在采礦過程中受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當因地制宜地采取各種措施進行植樹種草和復(fù)墾利用。在開采礦產(chǎn)資源的過程中給他人的生產(chǎn)、生活造成損害的，應(yīng)當賠償其相應(yīng)的損失，同時采取必要的補救措施。”我們從上述規(guī)定可以看出，《礦產(chǎn)資源法》中雖然涉及了部分生態(tài)補償?shù)囊?guī)定但這些生態(tài)環(huán)境補償法律規(guī)定并未形成強制性，且在實踐中很難對其進行操作。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）補償制度法律法規(guī)以及技術(shù)標準匱乏

歸根到底，我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度中存在的各種問題都與相關(guān)的政策和法規(guī)有關(guān)。在我國的各種環(huán)境與資源的法律法規(guī)中對生態(tài)補償只是做出了原則性的規(guī)定，但對補償內(nèi)容、方式、標準和實施措施缺乏具體規(guī)定，對各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任缺乏明確的界定。這便是礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程中不能有效防止環(huán)境破壞和生態(tài)污染的主要原因。

（二）補償?shù)闹黧w不明確

我國在礦產(chǎn)資源的生態(tài)補償中并未真正落實“受益者付費，破壞者恢復(fù)”的原則，一方面是補償?shù)闹黧w不明確。政府本來應(yīng)該作為監(jiān)管者，卻代替破壞者履行了恢復(fù)治理的義務(wù)。另一方面，目前中央政府的財政撥款和補貼是我國的礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境補償資金的主要來源，而由地方政府承擔(dān)恢復(fù)治理的組織工作。各地方生態(tài)補償普遍存在的“搭便車”現(xiàn)象，便是由于地方政府資金不足、嚴重依賴國家的資金投入。

（三）資金的收取和使用存在較大漏洞

在現(xiàn)實中挪用本應(yīng)是用來恢復(fù)、保護自然生態(tài)環(huán)境資源與增值項目中的各種費用的情況屢禁不止。如生態(tài)補償資金主要是由地方根據(jù)管轄權(quán)限進行收費以及使用，這就造成了這樣一種現(xiàn)象：開發(fā)者在向另一地的管轄者交費，卻無法對當?shù)刈匀画h(huán)境資源的破壞予以補償。礦產(chǎn)資源補償費是礦產(chǎn)資源開發(fā)中明確提出的補償費用，然而補償費用真正返還到資源所在地的比例非常小，而用于資源和環(huán)境保護的部分更加少［2］。

（四）生態(tài)補償尚未確定統(tǒng)一標準

生態(tài)補償制度的核心問題便是確定統(tǒng)一的補償標準。我國目前存在兩種計價觀點：一種方法是根據(jù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理費用核算補償資金。另一種核算方法則是依據(jù)礦產(chǎn)資源開采造成的生態(tài)功能的損害來估計補償費的征收標準。無論哪種方法，生態(tài)補償評估方法都僅僅只能作為一種理論進行研究，不能成為統(tǒng)一的補償標準。

三、礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的完善

礦產(chǎn)資源的生態(tài)補償制度必須突出法律的保障作用，以法律手段促進和保障礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)得到有效的補償。要按照“誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰付費”的原則以及利于區(qū)際公平發(fā)展的原則構(gòu)建和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制，同時要求在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞或不良影響的開發(fā)者、生產(chǎn)者和經(jīng)營者對生態(tài)破壞、環(huán)境污染進行補償，用于修復(fù)因礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成的破壞，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（一）按照“新舊賬”分治思路明確補償主體

首先要明確補償主體是解決生態(tài)效益負外部性的基本前提。在礦產(chǎn)資源開發(fā)的過程中，礦山生態(tài)環(huán)境的破壞既不斷有“新賬”出現(xiàn)，同時歷史上造成的“舊賬”又尚未清除。這里所說的“舊賬”是指對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境所造成的破壞是在明確的法律法規(guī)實施日以前產(chǎn)生的。而所謂的“新賬”是指破壞是在明確的法律法規(guī)實施日以后造成。在我國，可以按照1998年煤礦開發(fā)市場化作為“舊賬”和“新賬”進行區(qū)分的法律分界點。新產(chǎn)生的破壞我們應(yīng)當根據(jù)“誰破壞，誰恢復(fù)”的原則，由礦山開采者承擔(dān)補償與修復(fù)的責(zé)任。而對于歷史遺留問題、沒辦法明確責(zé)任主體的，可以由國家承擔(dān)恢復(fù)與補償?shù)呢?zé)任［3］。

（二）明確礦產(chǎn)資源生態(tài)補償標準

以生態(tài)環(huán)境修復(fù)的成本為依據(jù)來確定礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的生態(tài)補償標準，建立礦產(chǎn)資源評估體系和科學(xué)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償標準體系。對于正在開發(fā)的礦山，以重置成本法和損失補償法來確定礦山環(huán)境恢復(fù)補償標準，同時可以適當借鑒國外已有的標準，并根據(jù)我國已有的實際情況予以調(diào)整。國家的統(tǒng)一標準，還可以與地方標準和行業(yè)標準相結(jié)合，從各個層次、各個地域更好地執(zhí)行生態(tài)補償標準。

（三）建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補償保證金制度

可以通過建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補償保證金制度，確保對正在開采礦山的生態(tài)損害的各種“新賬”予以修復(fù)。對產(chǎn)生的各種生態(tài)損害“新賬”，要明確責(zé)任，由企業(yè)100%地承擔(dān)。國家還可以建立礦產(chǎn)資源開采過程中的生態(tài)補償保證金制度，防止企業(yè)不履行生態(tài)修復(fù)補償?shù)牧x務(wù)，強制企業(yè)交納一定的修復(fù)保證金，確保其履行對自然生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與保護義務(wù)。當?shù)V山企業(yè)履行了生態(tài)修復(fù)責(zé)任并達到了規(guī)定的修復(fù)標準后，應(yīng)當退還其保證金。但是，企業(yè)如果并未履行他們應(yīng)盡的恢復(fù)責(zé)任，政府可以利用這些保證金來恢復(fù)和治理受到破壞的生態(tài)環(huán)境。這一制度可以很好地確保企業(yè)遵守有關(guān)的資源利用和環(huán)境保護的各項規(guī)定，從而達到以可持續(xù)的方式利用資源和保護環(huán)境的目的。

[1]李剛,王莉,曹秀麗.對河南礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度探析[J].中國礦業(yè),2008（9）.

[2]楊從明.淺論生態(tài)補償制度建立及原理[J].林業(yè)與社會,2005（1）.

[3]程琳琳,胡振琪,宋蕾.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制與政策[J].中國礦業(yè)，2007（4）.

D922.62

：A

：1673-1999（2011）04-0092-02

李軍（1984-），男，河南南陽人，昆明理工大學(xué)（云南昆明650031）法學(xué)院碩士研究生。

2010-12-04