完善我國(guó)農(nóng)村法律援助之思考

許小蓮

完善我國(guó)農(nóng)村法律援助之思考

許小蓮

就目前農(nóng)村法律援助還存在援助范圍不夠大，援助公民基礎(chǔ)薄弱，法律援助機(jī)構(gòu)與法院工作機(jī)制不配套，援助隊(duì)伍人員數(shù)量不足、質(zhì)量欠缺，法律援助經(jīng)濟(jì)支柱缺乏等不足，提出完善農(nóng)村法律援助工作機(jī)制，改造現(xiàn)行機(jī)構(gòu)為農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)，穩(wěn)固農(nóng)村法律援助公民基礎(chǔ)，通過多渠道籌資夯實(shí)農(nóng)村法律援助經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

新農(nóng)村；法律援助；不足；完善

近年來，全國(guó)為貫徹中央精神,有些地方逐年加大了農(nóng)村法律援助財(cái)政投入，加強(qiáng)了隊(duì)伍建設(shè)，取得一些成績(jī)?？墒?，目前農(nóng)村的法律援助仍存在不足，應(yīng)該加以完善。

一、農(nóng)村法律援助存在的不足

（一）范圍有限，難以發(fā)揮制度設(shè)置的最大作用

根據(jù)《法律援助條例》規(guī)定，符合條件的公民，在符合條件的情況下，可以“獲得法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)?！庇捎陔p重的限制，導(dǎo)致法律援助的范圍大受限制。加之農(nóng)村的特殊性，法律援助則受到更多的制約。目前，就我國(guó)農(nóng)村法律援助形式而言，大多采取傳統(tǒng)的訴訟代理、法律咨詢?yōu)橹?，不能適應(yīng)農(nóng)村的糾紛的特點(diǎn)，使得大量的案件無法申請(qǐng)法律援助，農(nóng)民的合法權(quán)益難以維護(hù)，違背了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的宗旨。農(nóng)民的各類糾紛有自身的特殊性，比如，農(nóng)村家庭及鄰里糾紛所引發(fā)的人身?yè)p害賠償民事案件及刑事案件正逐年上升，農(nóng)民土地被征用、征地拆遷安置、村委會(huì)選舉不公、村務(wù)不公開等引發(fā)的法律糾紛事件也日益增多等。這些糾紛需要采用不同的法律援助形式予以解決應(yīng)該針對(duì)農(nóng)村設(shè)定一些特殊法律援助形式，擴(kuò)大援助范圍。

（二）公民基礎(chǔ)薄弱，增加法律援助的困難

法律援助工作的開展，有賴于農(nóng)民的公民意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的提高，有了這個(gè)基礎(chǔ)才能積極申請(qǐng)，爭(zhēng)取法律援助，法律援助也籍此發(fā)展起來。目前，廣大農(nóng)民還不很了解法律援助，當(dāng)其合法權(quán)益遭到不法侵害時(shí)，大多不知道求助或不知道如何求助于法律援助機(jī)構(gòu)或者法律服務(wù)者，往往缺少通過合法途徑解決問題的意識(shí)，或憑本能、感情用事采取同態(tài)復(fù)仇的非正常手段去維護(hù)自身權(quán)益，結(jié)果是使自己身陷不法境地，或采用傳統(tǒng)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的形式，引發(fā)群體事件，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。農(nóng)民的公民意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法律援助自主性不強(qiáng)的原因主要是法律援助的宣傳主要集中在縣城，針對(duì)農(nóng)村農(nóng)民的宣傳較少。另外，法律援助中心也多設(shè)在縣城里，農(nóng)民尋求法律援助也不是很便利。

（三）法律援助機(jī)構(gòu)與法院工作機(jī)制不配套，法律援助審批受掣肘

《法律援助條例》規(guī)定：“申請(qǐng)法律援助的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徖戆讣娜嗣穹ㄔ核诘氐姆稍鷻C(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)?！笨梢?，我國(guó)法律援助審批權(quán)在法律援助機(jī)構(gòu)。一般來說，當(dāng)事人只要交齊相關(guān)的證明和材料就能夠獲得免交代理費(fèi)等法律援助?？墒?，法律援助除不僅僅是免交代理費(fèi)，還包括減、緩、免交訴訟費(fèi)，而減、緩、免交訴訟費(fèi)的審批權(quán)在法院。在司法實(shí)踐中，刑事辯護(hù)案件更容易獲得法院的批準(zhǔn)，而對(duì)于民事、行政訴訟案件，當(dāng)事人申請(qǐng)減、緩、免交訴訟費(fèi)，批準(zhǔn)的可能性很小。這就產(chǎn)生了一個(gè)矛盾：法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)符合法律援助條件的民事案件當(dāng)事人提供法律援助，而法院卻沒有同意其減、緩、免交訴訟費(fèi)用，最終導(dǎo)致無法立案。由于法律服務(wù)費(fèi)的免交和訴訟費(fèi)緩、減、免的銜接問題未得到很好的解決，經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民經(jīng)法律援助機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)得到免費(fèi)而不能進(jìn)入訴訟程序維護(hù)自己的合法權(quán)益，法律援助最終成為空。

（四）人員數(shù)量不足，質(zhì)量欠缺，影響法律援助水平

從事法律援助事業(yè)的人員，必須有著相應(yīng)的法律知識(shí)，有依法辦事的能力。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，由于多方面的因素，我國(guó)從事法律援助的專職人員較少，而農(nóng)村則幾乎沒有專職的法律援助人員，為數(shù)不多的法律援助專職人員都集中在城市，農(nóng)村法律援助工作的質(zhì)量和效率受到嚴(yán)重影響。目前，基層發(fā)展了“調(diào)解”這種重要的法律援助形式。調(diào)解組織在全國(guó)農(nóng)村得以迅速全面發(fā)展，各地村民委員會(huì)基本上都建立了調(diào)解組織。可是調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解員常常是村干部兼任，其法律素養(yǎng)不高，他們?cè)诮鉀Q法律糾紛時(shí)，難以得心應(yīng)手地運(yùn)用法律解決問題，當(dāng)事人信服的不多。而且村干部調(diào)解員往往來自本鄉(xiāng)本土，與案件沾親帶故，常有著利害關(guān)系，其調(diào)解的公正性令人難以置信，直接影響到社會(huì)主義新農(nóng)村法律援助制度的落實(shí)，在一定程度上阻礙了農(nóng)村法律援助的進(jìn)程。

（五）經(jīng)濟(jì)支柱缺乏，法律援助步履艱難

任何工作的開展、任何制度的實(shí)現(xiàn)都必須依靠經(jīng)濟(jì)的支持。法律援助制度順利實(shí)現(xiàn)的重要經(jīng)濟(jì)支柱、必要的條件之一是有充足的援助經(jīng)費(fèi)作保證，沒有可靠經(jīng)費(fèi)保障，法律援助工作將難以前行，法律援助制度設(shè)置也將成一紙空文。為了解決法律援助經(jīng)費(fèi)短缺問題，《法律援助條例》第三條規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！蓖瑫r(shí)在第七條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)法律援助活動(dòng)提供捐助?！边@些規(guī)定雖為解決法律援助事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障問題，提供了明確的法律依據(jù)。但是，倡導(dǎo)性的規(guī)定、政策性的規(guī)定，如果不實(shí)行這些規(guī)定也不會(huì)有任何主體承擔(dān)任何法律責(zé)任，受到任何損失。現(xiàn)實(shí)情況是，法律援助經(jīng)費(fèi)從傳統(tǒng)的少到增加不多，總歸還是緊缺狀況。

農(nóng)村法律援助意義的重大，它關(guān)系到扶助貧弱，關(guān)系到社會(huì)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的保障之社會(huì)公益事業(yè)的平衡發(fā)展，關(guān)系到依法治國(guó)方略的實(shí)施和全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)的公平正義價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)，對(duì)此黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，多次在黨和國(guó)家的重要文件里面提到了“建立法律援助體系”、“積極開展法律援助”等。因此，我們應(yīng)該在加強(qiáng)研究的基礎(chǔ)上，綜合各方面要素，盡力改善農(nóng)村法律援助現(xiàn)狀，使之朝著不斷完善的方向發(fā)展，真正使法律援助制度的作用發(fā)揮出來，使廣大的經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民能夠受益，從而實(shí)現(xiàn)法治的平等。

二、完善農(nóng)村法律援助的建議

（一）完善農(nóng)村法律援助工作機(jī)制

法律援助制度需要通過法律援助工作才能夠最終由思想殿堂落實(shí)到現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活，才能實(shí)現(xiàn)其宗旨。對(duì)于農(nóng)民法律援助，應(yīng)該建立健全一個(gè)行政與司法審批相銜接的、行政系統(tǒng)內(nèi)上下結(jié)合的職責(zé)明確的法律援助工作體系，并完配與之相應(yīng)的軟硬件條件，促進(jìn)農(nóng)村法律援助工作的發(fā)展。統(tǒng)一法律援助行政與司法審批條件，爭(zhēng)取行政審批的法律援助案件都能為法院立案審理，公正解決；要在行政系統(tǒng)內(nèi)部形成一個(gè)三級(jí)農(nóng)村法律援助網(wǎng)絡(luò)，即以縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站為中心，以村法律援助工作聯(lián)絡(luò)員為主帥的農(nóng)村法律援助工作體系，為農(nóng)民開辟一條順暢、高效的、有益的法律援助渠道。

（二）本著實(shí)際、經(jīng)濟(jì)、效益的原則改造現(xiàn)行機(jī)構(gòu)為農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)

負(fù)責(zé)農(nóng)村法律援助的具體部門的建設(shè)應(yīng)該本著實(shí)際、經(jīng)濟(jì)、效益的原則，農(nóng)村法律援助的部門應(yīng)該是屬于行政機(jī)構(gòu)的組成部分，而行政機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持精減的原則，不應(yīng)該增設(shè)一個(gè)新的部門來承擔(dān)法律援助的職責(zé)（實(shí)際上也不需要），可以將此任務(wù)歸并到一個(gè)現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)中。綜觀現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況，在現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)中，最適合完成這項(xiàng)任務(wù)的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所。

首先，司法所的性質(zhì)與法律援助有著緊密的聯(lián)系。司法所是設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)，是縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，其中的司法助理員是基層政權(quán)的司法行政工作人員，他們是中國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的最低端，他們最接近農(nóng)民、最能了解農(nóng)民的維權(quán)需求和特點(diǎn)。其次，司法所覆蓋面廣，延伸到各個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在我國(guó)農(nóng)村，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了司法所，沒有設(shè)立司法所的，也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)置了司法助理員這一職務(wù)，他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣司法局的指導(dǎo)下工作，主要負(fù)責(zé)調(diào)解委員會(huì)和法治宣傳教育工作，其工作范圍從解決打架斗毆到山林地界糾紛和離婚調(diào)解等。最后，司法所負(fù)責(zé)農(nóng)村法律援助職責(zé)，最符合精簡(jiǎn)效益原則。具體可以采取兩種形式，或?qū)⒎稍鷻C(jī)構(gòu)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所之內(nèi)，或采取“一套人馬，兩塊牌子”的形式，以充分利用現(xiàn)有資源。同時(shí)，應(yīng)完善司法所的建設(shè)，增加一些經(jīng)費(fèi)預(yù)算，還要提高司法助理隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

（三）扎實(shí)農(nóng)村法律援助公民基礎(chǔ)

首先，提高農(nóng)民的法律援助觀念，提高法律援助的自覺性。法律援助工作是被動(dòng)地實(shí)施的，必須先有農(nóng)民提出申請(qǐng)才能啟動(dòng)。因此，必須激發(fā)農(nóng)民運(yùn)用法律援助法律武器的積極性。必須通過多種渠道，比如通過報(bào)紙、雜志、電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，結(jié)合農(nóng)民趕集時(shí)間，向他們發(fā)放宣傳資料。通過送法下鄉(xiāng)、法律咨詢等方法，加大對(duì)法律援助的宣傳力度，讓農(nóng)民了解法律援助的基本原則，明確法律援助的條件范圍，使其在權(quán)益受到侵害時(shí)知道怎樣去尋求法律保護(hù)。

其次，加強(qiáng)農(nóng)村法律援助服務(wù)質(zhì)量，以實(shí)際效果感染農(nóng)民。農(nóng)村法律援助案件質(zhì)量的好壞直接影響農(nóng)民對(duì)法律援助的信任度。無論是負(fù)責(zé)農(nóng)村法律援助的工作人員，抑或是承辦法律援助案件的律師或法律工作者，都必須有著高尚的職業(yè)道德和法治精神，對(duì)受援人認(rèn)真負(fù)責(zé)、以誠(chéng)相待，認(rèn)真做好承辦案件的審閱、調(diào)查和準(zhǔn)備工作，切實(shí)維護(hù)受援人的合法權(quán)益。

最后，采取多方舉措，形成農(nóng)村法律援助的濃厚氛圍。要簡(jiǎn)化審批程序，使農(nóng)民申請(qǐng)法律援助更方便。組織法律援助志愿者主動(dòng)深入村頭地間開展法制宣傳、法律咨詢等服務(wù)，作為農(nóng)民接受法律援助的源頭與突破口。有關(guān)組織如法院、法律援助機(jī)構(gòu)、工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、教育、勞動(dòng)保障等部門應(yīng)互相協(xié)調(diào)與配合，共同營(yíng)造良好的法律援助氛圍。

（四）多方籌資夯實(shí)農(nóng)村法律援助經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

形成一個(gè)以政府財(cái)政預(yù)算撥款為中心，慈善捐款與義務(wù)服務(wù)相結(jié)合的農(nóng)村法律援助資金籌措體系。根據(jù)《法律援助條例》的規(guī)定，農(nóng)村法律援助的資金主要來源于政府的財(cái)政撥款。因此，作好法律援助的財(cái)政預(yù)算是政府的法定職責(zé)。當(dāng)然，政府很難在短期內(nèi)大幅度增加對(duì)法律援助的財(cái)政撥款，因此還應(yīng)該廣開財(cái)源，多方籌集資金。其一，鼓勵(lì)社會(huì)成員積極捐款。其二，分出部分福利彩票用于農(nóng)村法律援助。其三，經(jīng)濟(jì)緩解的當(dāng)事人適當(dāng)繳納費(fèi)用。有些申請(qǐng)法律援助的當(dāng)事人，在沒有勝官司之前很困難，但是訴訟標(biāo)的涉及到金錢給付，一旦通過法律援助勝訴之后，就有一定的經(jīng)濟(jì)來源，除了家庭仍困難的當(dāng)事人之外，其他的當(dāng)事人可以分擔(dān)部分法律援助費(fèi)用。這樣減少了法律援助費(fèi)用的支出，也實(shí)際上取得法律援助資金增加的效果。其四，義務(wù)承辦人增加盡責(zé)力度?！堵蓭煼ā返谒氖l規(guī)定：“律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，維護(hù)受援人的合法權(quán)益?！泵總€(gè)律師與律師事務(wù)所應(yīng)該盡心盡責(zé)承擔(dān)法律援助義務(wù)。由于我國(guó)國(guó)土遼闊，發(fā)展不平衡，各地各律師與律師事務(wù)所承辦的法律援助案件也及不平衡，因此要建立一個(gè)平衡各律師與律師事務(wù)所法律援助義務(wù)的制度。承擔(dān)了法律援助義務(wù)者可以在考核時(shí)予以一定的鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)。沒有承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師與律師事務(wù)所可以要求交納法律援助金，以求實(shí)現(xiàn)法律援助上的公平。其五，加強(qiáng)法律援助基金運(yùn)作，保證其合法增值。對(duì)于多方籌集到的法律援助資金，應(yīng)該妥善管理，對(duì)法律援助基金會(huì)通過合法運(yùn)作使其不斷增值，可以增加農(nóng)村法律援助的資金總量。

C913.7

：A

：1673-1999（2011）04-0083-02

許小蓮(1963-)，女，江西南豐人，江西省委黨校（江西行政學(xué)院)（江西南昌330003）法學(xué)教研部副教授。

2010-12-09