政府公共服務(wù)流程再造的必然性和可行性分析

李小龍，趙彬

政府公共服務(wù)流程再造的必然性和可行性分析

李小龍，趙彬

政府流程再造是當(dāng)代行政改革的重要內(nèi)容之一。而作為政府流程再造的重要組成部分，公共服務(wù)流程再造也隨著我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)和行政審批制度改革的不斷深入，漸漸的從最初的自然狀態(tài)走向更高的發(fā)展階段。在這個(gè)過(guò)程中對(duì)其必然性和可行性進(jìn)行研究就有其必要性。

公共服務(wù)流程；再造；必然性；可行性

20世紀(jì)70年代末，西方各國(guó)開(kāi)始了以“政府再造”為內(nèi)容的行政改革，其核心內(nèi)容之一就是將“流程再造”的理念引入政府部門(mén)提高行政效率。此前，以拉塞爾·林登的《無(wú)縫隙政府》為代表，學(xué)者們希望把企業(yè)管理中的“流程再造”原理應(yīng)用于政府組織結(jié)構(gòu)改革，以解決層級(jí)過(guò)細(xì)、分工僵化、各自為政等弊病，提高政府工作效率和服務(wù)水平。近年來(lái)，我國(guó)地方政府在探索服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程中也開(kāi)始進(jìn)行政府流程再造。政府流程再造概念在我國(guó)為人們所熟知與重視。而作為政府流程再造的一個(gè)重要部分，公共服務(wù)流程再造也正在不斷地進(jìn)行著，尤其是以行政審批和稅收征管為代表，二者的發(fā)展極大地促進(jìn)了公共服務(wù)流程再造的進(jìn)行。

公共服務(wù)流程再造就是在電子政務(wù)的基礎(chǔ)上，以全面構(gòu)建服務(wù)型政府為理念，以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)，使用電子化的途徑重點(diǎn)突出再造過(guò)程中的跨部門(mén)流程再造，同時(shí)擴(kuò)大再造的幅度和范圍，實(shí)現(xiàn)全面徹底的流程再造。

一、公共服務(wù)流程再造的必然性

（一）傳統(tǒng)政府公共服務(wù)流程的缺陷與不足

我國(guó)傳統(tǒng)政府流程設(shè)計(jì)的基本理論依據(jù)是職能分工與層級(jí)節(jié)制思想，“它以職能和任務(wù)為核心，將行政組織的職能和任務(wù)進(jìn)行縱向?qū)蛹?jí)分解與橫向部門(mén)分解，形成一個(gè)金字塔式的機(jī)構(gòu)體系和職能業(yè)務(wù)體系?！保?］客觀而言，這種等級(jí)化、部門(mén)化的工作流程，比較適合工業(yè)社會(huì)時(shí)代政府管理穩(wěn)定化、標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)環(huán)境。由于信息時(shí)代到來(lái)，這種職能分工與層級(jí)節(jié)制政府流程模式的局限性日益凸顯出來(lái)。而作為政府工作流程的一部分，公共服務(wù)流程也不可避免的存在同樣的問(wèn)題，這就決定了必須對(duì)現(xiàn)有的公共服務(wù)流程進(jìn)行徹底的再造。

（二）外部環(huán)境的不確定性增強(qiáng)

一是環(huán)境的復(fù)雜度。在信息時(shí)代，不同的個(gè)體對(duì)公共服務(wù)的偏好復(fù)雜。要擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面和可及性，政府必須細(xì)分公眾群體。二是環(huán)境變動(dòng)性。信息時(shí)代最明顯的特征之一就是信息傳播的渠道前所未有地增加，而互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)一步促使個(gè)體的需求觀念發(fā)生變化和轉(zhuǎn)移，各種標(biāo)新立異的觀點(diǎn)層出不窮［2］。傳統(tǒng)政府公共服務(wù)流程呈現(xiàn)出權(quán)力集中、職能明確和講究秩序的特點(diǎn)，管理人員的理性思考和機(jī)構(gòu)處理信息的能力無(wú)法趕上變化的要求。因此，只有建立組織內(nèi)部的、適應(yīng)環(huán)境變化的柔性結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)組織的適應(yīng)能力，才能保證組織的更好運(yùn)作，這正是政府公共服務(wù)流程再造所要達(dá)到的目標(biāo)。

（三）開(kāi)展電子政務(wù)的必然要求和成功保障

目前，通過(guò)開(kāi)展電子政務(wù)推動(dòng)政府變革已經(jīng)成為全球各國(guó)的共識(shí)。但是電子政務(wù)的發(fā)展不是孤立的，它需要政府自身不斷地進(jìn)行流程再造作為組織基礎(chǔ)，離開(kāi)了這個(gè)基礎(chǔ)，電子政務(wù)的發(fā)展結(jié)果很大程度上便是固化現(xiàn)有的政務(wù)流程，形成一個(gè)個(gè)“自動(dòng)化孤島”。因此，要構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代公共管理范式轉(zhuǎn)換的要求，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)以公民為中心的電子政務(wù)，其前提與保障就是要改變政府職能機(jī)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，對(duì)原有的傳統(tǒng)政府公共服務(wù)流程進(jìn)行根本性的再思考和徹底性的再設(shè)計(jì)，從而為電子政務(wù)的發(fā)展提供組織上的保障。

（四）再造后的公共服務(wù)流程具有內(nèi)在的優(yōu)越性

再造后的公共服務(wù)流程的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)整體效能的最大化和公共服務(wù)過(guò)程中的高績(jī)效，而非突出流程中的某個(gè)環(huán)節(jié)，在一定程度上使參與流程的各環(huán)節(jié)的信息化水平趨于平衡。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，組織風(fēng)險(xiǎn)可以在流程中分散，增加了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的柔韌性。再造后的公共服務(wù)流程和活動(dòng)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)也需要充分考慮到協(xié)作，使各個(gè)環(huán)節(jié)之間的交流和適應(yīng)性相互強(qiáng)化。因此，相對(duì)與傳統(tǒng)的流程而言，再造后的公共服務(wù)流程具有很大的優(yōu)越性。

二、公共服務(wù)流程再造的可行性

（一）企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造的經(jīng)驗(yàn)借鑒

邁克爾·哈默與詹姆斯·錢(qián)皮在《改革公司：企業(yè)革命的宣言書(shū)》中第一次明確地將業(yè)務(wù)流程再造定義為：對(duì)企業(yè)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行徹底性的再設(shè)計(jì)和根本性的再思考，從而獲得在質(zhì)量、成本、服務(wù)和速度等方面業(yè)績(jī)的顯著改善，使企業(yè)能夠最大限度地適應(yīng)以“顧客、競(jìng)爭(zhēng)、變化”為特征的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。四個(gè)核心內(nèi)容分別為“徹底性”、“根本性”、“顯著性”和“流程”，這也是業(yè)務(wù)流程再造的四個(gè)基本特征。企業(yè)取得巨大成功的流程再造，其成功經(jīng)驗(yàn)和最優(yōu)實(shí)踐對(duì)于政府公共服務(wù)流程再造具有重要的借鑒意義。

（二）電子政務(wù)對(duì)公共服務(wù)流程再造的有力推動(dòng)

其一，有利于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)重構(gòu)。電子政務(wù)加速了政府分權(quán)的進(jìn)程：就體制內(nèi)而言，扁平化組織結(jié)構(gòu)決定了權(quán)力結(jié)構(gòu)的發(fā)散，上下級(jí)之間對(duì)一手信息資源的獲取幾乎不存在時(shí)差，高層在技術(shù)上向下級(jí)授權(quán)已經(jīng)不存在障礙，基層服務(wù)人員會(huì)被賦予更多的決策權(quán)力。就體制外而言，電子政務(wù)可以令普通公眾可以更多、更快、更直接的獲取公共服務(wù)，從而提高公共服務(wù)的公眾滿(mǎn)意度。

其二，有力支持公共服務(wù)決策過(guò)程的再造。電子政務(wù)可通過(guò)建立決策支持系統(tǒng)為政府決策者提供必要的決策信息，對(duì)政府中遇到的非程序化決策過(guò)程提供了強(qiáng)有力的信息支持。同時(shí)，基層執(zhí)行人員和社會(huì)公眾可將信息直接、及時(shí)地傳遞給決策層，便于決策者擴(kuò)大信息的選擇空間。

其三，有利于政府和公眾關(guān)系的重塑?！邦櫩蛻?zhàn)略”是公共服務(wù)流程再造戰(zhàn)略的核心內(nèi)容之一，其重要基礎(chǔ)即建立政府和公眾之間的相互信任關(guān)系。電子政務(wù)建成后，公眾獲取政府信息的渠道拓寬，可以就公眾關(guān)心的問(wèn)題向政府反饋，政府的可接近性程度進(jìn)一步提高。

其四，有利于降低流程再造的成本。電子政務(wù)直接減少了行政開(kāi)支，實(shí)現(xiàn)了低成本的信息資源共享，降低了行政辦公的成本，從而有力地推動(dòng)了政府公共服務(wù)流程再造。

（三）公共服務(wù)流程再造的成功借鑒

我國(guó)目前正在進(jìn)行的公共服務(wù)流程再造主要以行政審批流程再造和稅收征管流程再造為代表。以行政審批流程再造為例，經(jīng)過(guò)這幾年堅(jiān)持不懈的努力，我國(guó)行政審批制度改革取得了明顯成效，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各個(gè)層面都產(chǎn)生了積極影響。這可以包括削減行政審批項(xiàng)目的數(shù)量，廣泛建立集中式的行政審批服務(wù)中心和對(duì)行政審批進(jìn)行電子化、公開(kāi)化以及規(guī)范化建設(shè)等［3］。雖然這僅僅是行政審批改革取得的階段性成果，但是對(duì)與整個(gè)公共服務(wù)流程再造還是具有一定的指導(dǎo)和示范作用。隨著行政審批改革和稅務(wù)征管流程再造的不斷展開(kāi)和成熟，它們必將對(duì)政府公共服務(wù)流程再造的全面展開(kāi)具有巨大的推動(dòng)作用。

（四）再造的環(huán)境不斷改善

首先，外部環(huán)境對(duì)于公共服務(wù)水平的好壞而言，廣大人民群眾無(wú)疑最有發(fā)言權(quán)。傳統(tǒng)政府業(yè)務(wù)流程效率低下，辦事流程繁瑣，公眾苦不堪言。再造公共服務(wù)流程無(wú)疑是順應(yīng)民心的善舉。

其次，內(nèi)部環(huán)境傳統(tǒng)政府業(yè)務(wù)流程層級(jí)節(jié)制、效率低下可以說(shuō)是眾所皆知，政府人士對(duì)此再清楚不過(guò)。隨著政府改革的不斷深入以及外部公眾改革呼聲的不斷增強(qiáng)，很多富有進(jìn)取心和改革精神的官員也在自己的能力范圍內(nèi)盡可能的改善公共服務(wù)。各級(jí)政府對(duì)于行政體制改革和政務(wù)流程再造也在不斷的進(jìn)行嘗試，并且取得了一定的成果。雖然結(jié)果還不能盡如人意，但是這樣一種改革意識(shí)已經(jīng)在逐漸深入人心。因此，公共服務(wù)流程再造的內(nèi)部環(huán)境也在不斷改善。

三、結(jié)語(yǔ)

政府公共服務(wù)流程再造是政府對(duì)傳統(tǒng)公共服務(wù)官僚結(jié)構(gòu)弊端的檢查和反思，是在信息化時(shí)代重新設(shè)計(jì)政府組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同，改善組織績(jī)效的有效措施，也是政府應(yīng)對(duì)信息時(shí)代的必然結(jié)果。因此，通過(guò)對(duì)公共服務(wù)流程再造的必然性和可行性進(jìn)行分析，一方面使得廣大民眾能夠更好的接受和認(rèn)識(shí)，為再造營(yíng)造一個(gè)良好的公眾輿論氛圍。另一方面也會(huì)為政府公共服務(wù)流程再造在一定程度上提供理論上的指導(dǎo)。

[1]葉勇.政府流程再造:理論與實(shí)踐的探索[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2007.

[2]陳蓉,孟慶國(guó).電子政務(wù)流程再造的必然性和選擇性[J].情報(bào)雜志,2006（5）.

[3]許勇.轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)行政審批制度改革研究[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2007.

D630.1

：A

：1673-1999（2011）04-0041-02

李小龍（1979-），男，江蘇徐州人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州221008）文法學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)2008級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)殡娮诱?wù)。

2010-11-26