社會轉(zhuǎn)型語境下的服務(wù)型政府構(gòu)建路徑思考

吳凱

社會轉(zhuǎn)型語境下的服務(wù)型政府構(gòu)建路徑思考

吳凱

中國社會轉(zhuǎn)型帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展、政治發(fā)展的巨大漲落導(dǎo)致了諸多問題矛盾的現(xiàn)象，所以管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變勢成必然。而服務(wù)型的政府的構(gòu)建首先必須對政府自身組織系統(tǒng)進(jìn)行變革，即自身的服務(wù)化，另外，也必須對政府的對外治理模式進(jìn)行服務(wù)化變革，雙管齊下，方可實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)化。

社會轉(zhuǎn)型；后工業(yè)社會；服務(wù)型政府

所謂社會轉(zhuǎn)型是指一種整體性的社會結(jié)構(gòu)的大變遷，這種轉(zhuǎn)型是由社會結(jié)構(gòu)的量變積累而來的，要達(dá)成最終的大變遷，也就是達(dá)成社會結(jié)構(gòu)的質(zhì)變，必須經(jīng)歷較長的時(shí)間。在社會轉(zhuǎn)型中所謂的社會結(jié)構(gòu)，不能單單的理解為社會運(yùn)行機(jī)制，此處的社會結(jié)構(gòu)涵蓋了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、政治運(yùn)行機(jī)制、社會運(yùn)行機(jī)制三大方面。唯有當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、政治運(yùn)行機(jī)制與社會運(yùn)行機(jī)制三者之間形成一個(gè)良性的平衡，那么這才是一次成功的社會轉(zhuǎn)型。三者中任何一者的落后都會造成短板效應(yīng)。以我國為例，從1978年開始，我國才算是開始了真正的社會轉(zhuǎn)型，這種社會轉(zhuǎn)型是以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制轉(zhuǎn)型為主，帶動社會運(yùn)行機(jī)制以及政治運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)型。這種以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制轉(zhuǎn)型單兵突進(jìn)的做法導(dǎo)致了明顯的短板效應(yīng)，那就是：（1）社會二元分化嚴(yán)重，社會貧富差距與仇富情節(jié)日趨明顯，強(qiáng)勢群體與弱勢群體互相排斥。（2）社會保障等公共產(chǎn)品無法適應(yīng)社會發(fā)展需求，但是私人產(chǎn)品卻生產(chǎn)過剩。（3）孱弱的公民社會與強(qiáng)大的政府機(jī)構(gòu)形成鮮明對比。（4）溝通與協(xié)商機(jī)制的殘缺導(dǎo)致了政府在群體性事件等突發(fā)事件面前束手無策。這一系列都說明了：“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型使社會系統(tǒng)遠(yuǎn)離原有的平衡狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型的巨大漲落，社會運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型滯后的落差效應(yīng)放大，經(jīng)濟(jì)效率型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府也成為必然?！保?］

恩格斯在論及國家權(quán)力時(shí)，曾作過如下精辟的論述：“國家權(quán)力對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用可能有三種：它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發(fā)展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下它現(xiàn)在在每個(gè)大民族中經(jīng)過一定的時(shí)期就都要遭到崩潰；或者是它可以阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿著某些方向走，而推動它沿著另一種方向走，這第三種情況歸根到底為前二種情況中的一種。但是很明顯，在第二種和第三種情況下，政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損失，并能引起大量人力和物力的浪費(fèi)?！保?］其意思就是說政治權(quán)力的運(yùn)行必須追隨于整個(gè)大環(huán)境的變化，那么在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的時(shí)空背景下，政府必須對自身進(jìn)行變革，走服務(wù)化道路。而所謂的政府服務(wù)化，首要所指的就是政府自身的組織系統(tǒng)必須實(shí)現(xiàn)服務(wù)化，另一方面所指的是政府的對外治理模式的服務(wù)化。

一、政府自身組織系統(tǒng)的服務(wù)化

（一）服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以信任整合替代權(quán)威整合經(jīng)濟(jì)整合機(jī)制

統(tǒng)治型政府將權(quán)威因素作為其整合力量，而管理型政府將權(quán)威因素和經(jīng)濟(jì)因素綜合使用作為自身的整合力量。而官僚制首先是一種以權(quán)威因素和經(jīng)濟(jì)因素為整合力量的組織體系，在官僚體制中，必然由于權(quán)威因素而出現(xiàn)層級觀念以及諂媚上級欺壓部屬的不正之風(fēng)，而由于經(jīng)濟(jì)因素，利益的糾紛必然滲透于整個(gè)官僚組織中，所導(dǎo)致的后果是以鄰為壑、明爭暗斗甚至于導(dǎo)向腐敗、貪污賄賂。這些負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)，都使得政府的整合目標(biāo)與達(dá)成的最終結(jié)果出現(xiàn)偏差。而信任整合卻能夠修正這種偏差，并且促成官員之間為了整體的利益而精誠合作。因此要實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，首要的出發(fā)點(diǎn)就是轉(zhuǎn)變整合機(jī)制，用信任整合替代權(quán)威整合經(jīng)濟(jì)整合?！皩τ谌藗兊暮献鱽碚f，信任不僅是必要的前提，而且人們的合作能力也在很大程度受惠于信任。因?yàn)?，人的合作能力并不等同于人的知識水平以及其他行為能力。比如，一個(gè)人可能會擁有很強(qiáng)的獨(dú)自生存能力、競爭能力，但在與他人的合作方面，卻表現(xiàn)得能力很弱，特別是當(dāng)他始終用狐疑的眼光看著共事伙伴時(shí)，他的合作能力可能是零，無論在其他方面他有著多么強(qiáng)的能力，都會被屏蔽在合作關(guān)系之外。在這種情況下，信任就是最好的把人的各種能力整合成合作能力的因素?！保?］

（二）服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以合作觀念替代層級觀念

服務(wù)型政府為獲得嶄新的活力，那么首先就必須打破管制型政府的桎梏——官僚制。而打破官僚制的關(guān)鍵點(diǎn)就在于用合作觀念替代層級觀念，這意味著，在政府內(nèi)部，層級控制得到弱化，組織的結(jié)構(gòu)有蠶繭型向蛛網(wǎng)型轉(zhuǎn)變，上下級雖然仍舊存在，但是已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的上下級，上級對于下級所擔(dān)負(fù)的只是一種指導(dǎo)和組織職能，在處理上下級關(guān)系時(shí)，將更多的用合作理念來代替層級觀念。與此同時(shí)，組織的整合力量也將由經(jīng)濟(jì)權(quán)威因素向信任因素轉(zhuǎn)變。再將視野擺放到各級政府之間，那么合作觀念替代層級觀念將意味著雖然還會存在著中央政府和地方政府這種設(shè)置。但是，這種設(shè)置不再意味著中央政府對地方政府的實(shí)際控制，它們之間的關(guān)系將轉(zhuǎn)而成為一種合作關(guān)系，中央政府與地方政府之間關(guān)系的變革也意味著同級地方政府之間也將生成一種合作關(guān)系。這時(shí)，中央政府對地方政府的借由層級觀念所導(dǎo)致的命令權(quán)以及對地方事務(wù)的最終裁決權(quán)將讓位于合作觀念指導(dǎo)下的共同探討協(xié)商解決重大問題的合作行動，在地方政府間的合作問題上，中央政府擔(dān)負(fù)著組織和引導(dǎo)的職能而不是以往管制型政府的控制。

（三）服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以充分的開放性替代封閉性

任何組織和個(gè)人，只要是處于封閉的狀態(tài)，就不會有合作的動力，只有充分的開放，才會使組織和個(gè)人積極的尋求全方位的合作。而管制型政府的官僚制度，是一個(gè)半封閉半開放的組織結(jié)構(gòu)，或者說封閉高于開放，它的封閉源于對自身應(yīng)對高度復(fù)雜不確定性問題的不自信，它試圖以封閉性來排除各種不可測不可掌握的因素。但是，這種封閉是需要成本的，在面對后工業(yè)社會的高度復(fù)雜性以及不確定性時(shí)，唯有充分的開放性才能使得組織繼續(xù)興旺發(fā)達(dá)。在面對后工業(yè)社會的高度復(fù)雜性以及不確定性時(shí)，政府如果仍舊采取封閉策略，那么不僅于事無補(bǔ)，反而會使政府運(yùn)營成本劇增，正所謂事倍而功半。隨著各種自治力量的迅速崛起，而政府單憑自己的一己之力又獨(dú)臂難撐，所以不妨以充分的開放性代替封閉性，容納各種自治力量進(jìn)入整個(gè)治理體系，以信任作為整合機(jī)制，政府自身從治理的中心位置退卻，僅僅扮演合作型治理體系中的一個(gè)角色，與各種新興的自治力量來應(yīng)對后工業(yè)社會的高度復(fù)雜性和不確定性。

二、政府對外治理模式的服務(wù)化

（一）服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以服務(wù)來替代管制

沃倫指出：“一個(gè)能夠促進(jìn)牢固信任關(guān)系的社會，也很可能是這樣一個(gè)社會，它能夠給予更少的管理和更多的自由，能夠應(yīng)付更多的意外事件，激發(fā)其公民的活力和創(chuàng)造性，限制以規(guī)則為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)手段的低效率，并提供更強(qiáng)的生存安全感和滿足感?！保?］

從統(tǒng)治型政府到管理型政府，政府的存在是為了對社會進(jìn)行有效的控制，同時(shí)，政府自身也是一個(gè)嚴(yán)密的控制系統(tǒng)，在之前的那種簡單的環(huán)境下，統(tǒng)治型政府和管理型政府都取得了不錯(cuò)的成效：維持了社會秩序、發(fā)展了經(jīng)濟(jì)等等。但是，隨著后工業(yè)社會的到臨，整個(gè)社會充斥著高度的復(fù)雜性和不確定性，政府原本指望通過控制來對政府周圍的不確定性環(huán)境進(jìn)行排除，但是，“這些社會已經(jīng)發(fā)展了能夠支配世界的物理技術(shù)，但是它們迫切需要能起作用的互相合作的機(jī)構(gòu)，它們?nèi)狈刂扑鼈兊膹?fù)雜經(jīng)濟(jì)的信息系統(tǒng)，而且它們迫切需要有共同的價(jià)值觀念來指導(dǎo)這種令人畏懼的力量的運(yùn)用。”［5］大量不確定因素的涌現(xiàn)正式后工業(yè)社會的主要特征。所以，政府的每次控制手段的革新都將被不確性的增長而抵消，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)越來越多，控制將越來越失去功效。在這種環(huán)境下，服務(wù)導(dǎo)向非控制導(dǎo)向?qū)⑹钦婊畹男艞l，當(dāng)然服務(wù)型政府也是可以運(yùn)用必要的控制性手段的，但是在服務(wù)型政府中，服務(wù)永遠(yuǎn)居于主要的位置，控制只是服務(wù)的輔助手段，而且，服務(wù)型政府的控制也不是以政府為中心的“中心——邊緣”模式，而是與各種新興自治力量一起控制的“蜘蛛網(wǎng)”模式，這意味著政府將與各種新興自治力量一起平起平坐的協(xié)商探討控制的運(yùn)作。

(二)服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以法德兼治替代單純的法治

“在社團(tuán)中，承認(rèn)個(gè)人的獨(dú)立，每個(gè)人就像在社會里一樣，同時(shí)朝著一個(gè)目標(biāo)前進(jìn)，但并非都要循著同一條路走不可。沒有人放棄自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事業(yè)?！保?］220-221托克維爾在這里說到不能放棄自己的意志和理性，但是隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，人類進(jìn)入了工業(yè)社會，建立了官僚制度，工具理性被不斷的拔高，到最后，個(gè)人的獨(dú)立意見完全的喪失，我們很難看到自己的意志和理性，而剝除個(gè)體意志和理性的工具就是官僚制度以及法律制度，這種狀態(tài)在學(xué)界被稱為“他治”。而現(xiàn)代社會之所以如此倚重于法律制度，其根本的出發(fā)點(diǎn)在于“經(jīng)濟(jì)人”、“人性惡”的假設(shè)，現(xiàn)代社會生怕缺乏了法律會導(dǎo)致人與人相互無休止斗爭的悲劇，然而馬克思說過：“關(guān)鍵倒是在于：私人利益本身已經(jīng)是社會所決定的利益，而且只有在社會所創(chuàng)造的條件下并使用社會所提供的手段，才能達(dá)到；也就是說，私人利益是與這些條件和手段的再生產(chǎn)相聯(lián)系的?！保?］我們由此可以推論經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是有其歷史局限性的，并不是在人類的一切歷史階段經(jīng)濟(jì)人假設(shè)都會適用。

帕特南說過：“自愿的合作可以創(chuàng)造出個(gè)人無法創(chuàng)造的價(jià)值，無論這些個(gè)人多么富有，多么精明。在公民共同體中，公民組織蓬勃發(fā)展，人們參與多種社會活動，遍及共同體生活各個(gè)領(lǐng)域。公民共同體合作的社會契約基礎(chǔ)，不是法律的，而是道德的?！保?］所以，服務(wù)型政府應(yīng)該對德治給予絕對的重視，一方面要注重官員隊(duì)伍的思想教育。另一方面也要注意培育社會優(yōu)秀的道德風(fēng)貌，但是，在這里也并不是簡單的以德治去替代法治，德法兼治才是最理想的模式。當(dāng)?shù)轮稳鎸?shí)現(xiàn)之時(shí)，在其名義下法治也得到了落實(shí)，德治包含著法治，是實(shí)現(xiàn)并高于法治的一種治理形態(tài)。

（三）服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以信任為其合法性來源

政府經(jīng)由農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治型政府到工業(yè)社會的管理型政府，在這兩個(gè)時(shí)期，政府無疑都是治理體系的中心角色。但是后工業(yè)社會不同于農(nóng)業(yè)社會與工業(yè)社會，農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會都是個(gè)低度復(fù)雜的社會，但是后工業(yè)社會卻有著高度的復(fù)雜性以及不確定性，托克維爾說：“一個(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過了人力之所及。當(dāng)它要獨(dú)力創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動的時(shí)候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力?！保?］100-101這句話是具有預(yù)見性的，面對后工業(yè)社會的高度復(fù)雜性和不確定性，如果政府還是以治理的中心角色自居，奉行統(tǒng)治型政府或者管制型政府的那套，那么這就是一味的因循守舊，那么“甚至?xí)璧K了它們的發(fā)展，把它們誤導(dǎo)入工業(yè)社會早期的那種以政府為中心而以社會自治組織為輔助的治理模式中去。結(jié)果，不僅無法解決我們當(dāng)前所面對的各種各樣的社會問題，反而會激化各種社會矛盾，甚至有可能使政府與社會自治力量陷入經(jīng)常出現(xiàn)的對立和沖突之中去”［9］。所以，政府在面對各種新興自治力量的時(shí)候，不能抱有一種深怕權(quán)力被奪走的心態(tài)去與其相處，更不能夠采用管制打壓的方式組織新興自治力量的興起，而是應(yīng)當(dāng)以彼此間的溝通與協(xié)調(diào)來培育與新興自治力量之間的信任關(guān)系，而這種彼此間的信任關(guān)系正是后工業(yè)時(shí)代政府的合法性的新的來源。

信任的來源在于政府透明公開，只有在此前提下，才能使得政府從天上降至人間，才能使新興自治力量不再困惑于政府的運(yùn)作，才能使新興自治力量和政府之間形成一種信息對稱，才能使得新興自治力量愿意、可以去信任政府。

[1]陳偉東.公共服務(wù)型政府與和諧社區(qū)建設(shè):以武漢市社區(qū)建設(shè)為個(gè)案[J].江漢論壇,2005(12).

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[8]帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕譯.南昌：江西人民出版社，2001:215.

[9]張康之.走向合作治理的歷史進(jìn)程[J].湖南社會科學(xué),2006(4).

D630.1

：A

：1673-1999（2011）04-0033-03

吳凱（1987-），男，江蘇常州人，蘇州大學(xué)（江蘇蘇州215123）政治與公共管理學(xué)院2009級碩士研究生，研究方向?yàn)橹袊鴮ν鈶?zhàn)略與對外關(guān)系。

2011-01-13