海洋功能區(qū)劃法律制度探析

葉知年

海洋功能區(qū)劃法律制度探析

葉知年

實行海洋功能區(qū)劃制度，可以從宏觀上指導全國的海洋資源開發(fā)利用活動，建立良好的海洋資源開發(fā)利用秩序，充分利用海洋資源，發(fā)揮其綜合效益，形成合理的海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局；協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)、沿海各地區(qū)之間在海洋資源開發(fā)利用活動中的關系，為加強和實施海洋資源開發(fā)利用的行政管理提供科學依據(jù)；為保護海洋環(huán)境，維持良好的海洋生態(tài)系統(tǒng)提供依據(jù)。編制海洋功能區(qū)劃的原則是：按照海域的區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境等自然屬性，科學確定海域功能；根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，統(tǒng)籌安排各有關行業(yè)用海；保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用，促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展；保障海上交通安全；保障國防安全，保證軍事用海需要。海洋功能區(qū)劃制度的實施程序主要包括海洋功能區(qū)劃的編制、審批、實施和修改。

海洋；功能；區(qū)劃

為了加強海域使用管理，促進海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，2001年10月27日通過、2002年1月1日起施行的《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）設專章規(guī)定了海洋功能區(qū)劃制度。本文擬對這一制度做一粗淺探討。

一、我國實行海洋功能區(qū)劃制度的重要現(xiàn)實意義

根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）第九十五條的規(guī)定，海洋功能區(qū)劃是指依據(jù)海洋自然屬性和社會屬性，以及自然資源和環(huán)境特定條件，界定海洋利用的主導功能和使用范疇。這里的自然屬性是指海洋及其依托陸域的自然條件，包括地質(zhì)、地貌、氣候、水文、化學環(huán)境、生物生產(chǎn)力、自然災害等。社會屬性是指海洋及其依托陸域的開發(fā)利用現(xiàn)狀、社會經(jīng)濟發(fā)展條件和需求（包括各部門的規(guī)劃和計劃）。自然資源是指與海洋水體本身有著直接關系的物質(zhì)和能量及其與海洋開發(fā)利用有關的海洋空間，包括生物資源、礦產(chǎn)資源、海水資源、可再生能源、港口資源、旅游資源、海灘資源等。環(huán)境特定條件是指海洋及其依托陸域的環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境容量。主導功能是指某一海域在多種功能同時并存的情形下，分析對比而選定的最佳功能。使用范疇是指海域的適用范圍［1］。

海洋功能區(qū)劃制度是我國海洋行政主管部門在20世紀80年代末提出并組織實施的一項重要海洋管理制度。1982年通過、1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》第二條對海洋功能區(qū)劃作了原則性規(guī)定。1999年12月，國家環(huán)境保護總局頒布了《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》，對如何劃定和管理近岸海域環(huán)境功能作了具體規(guī)定?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā丰槍ξ覈Ｓ蜷_發(fā)利用中存在的秩序混亂等現(xiàn)象，在第二章中專門規(guī)定了海洋功能區(qū)劃制度。

我國實行海洋功能區(qū)劃制度有重要的現(xiàn)實意義：一是宏觀指導全國的海洋資源開發(fā)利用活動，建立良好的海洋資源開發(fā)利用秩序，充分利用海洋資源，發(fā)揮其綜合效益，形成合理的海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局。海洋功能區(qū)劃依據(jù)海洋的自然屬性和社會屬性，以及自然資源和環(huán)境特定條件，確定海洋資源開發(fā)利用的合理性。按照社會經(jīng)濟發(fā)展條件和社會需求，確定應當選擇何種海域功能，以實現(xiàn)最佳的經(jīng)濟效益和社會效益，從而合理地開發(fā)利用海洋資源，促進海洋經(jīng)濟的健康發(fā)展。二是協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)、沿海各地區(qū)之間在海洋資源開發(fā)利用活動中的關系，為加強和實施海洋資源開發(fā)利用的行政管理提供科學依據(jù)。我國現(xiàn)已形成包括海洋水產(chǎn)、海洋交通運輸業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋油氣業(yè)、沿海造船業(yè)、海洋鹽業(yè)、海濱砂礦業(yè)等77個主要海洋產(chǎn)業(yè)。2007年，全國的海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達到24929億元，全國主要海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的增加值達10085億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10.11%。同時，我國擁有面積近300萬km2的管轄海域，許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）臨海。但長期以來，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，各行業(yè)和部門分別制定和實施海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃和計劃，造成海洋資源開發(fā)利用過程中的各種矛盾日益突出，沿海各地區(qū)之間港口航道、水產(chǎn)養(yǎng)殖、鹽業(yè)生產(chǎn)、石油勘探開發(fā)、濱海旅游之間的爭議頻頻發(fā)生。建立海洋功能區(qū)劃制度，有利于綜合平衡各海洋產(chǎn)業(yè)、沿海各地區(qū)之間在海洋資源開發(fā)利用活動中的關系，協(xié)調(diào)解決各海洋產(chǎn)業(yè)、沿海各地區(qū)之間在海洋資源開發(fā)利用活動中的矛盾，促進海洋經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是為保護海洋環(huán)境，維持良好的海洋生態(tài)系統(tǒng)提供依據(jù)。海洋環(huán)境是人類消費和生產(chǎn)不可缺少的物質(zhì)和能量的源泉。但是，隨著人類開發(fā)利用海洋資源活動的逐漸加大，海洋環(huán)境越來越受到人類的破壞和污染。海洋功能區(qū)劃一方面可以通過對海洋環(huán)境特定條件的分析，為減輕乃至避免海洋資源開發(fā)利用活動的有害影響提供依據(jù)。另一方面是通過對必要依托陸域的自然條件、使用現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢的分析，為合理分配岸線和近岸海域，減輕陸源污染物對海洋環(huán)境的污染提供依據(jù)。這樣，就可以在開發(fā)利用海洋資源的同時保護好海洋環(huán)境，促進海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

二、海洋功能區(qū)劃制度建立必須遵循的原則

海洋功能區(qū)劃制度的建立必須遵循一定的原則。根據(jù)《海域使用管理法》第十一條的規(guī)定，海洋功能區(qū)劃應按照下列原則編制：

其一，按照海域的區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境等自然屬性，科學確定海域功能。海域的自然屬性是決定海域及海岸線使用功能的主要因素。人類在長期的生產(chǎn)活動中，對海域的自然屬性有一定的認識，并形成了歷史沿襲的海域使用現(xiàn)狀。但是，人類由于對自然社會認識和生產(chǎn)力發(fā)展的局限性，對海域功能的認識和使用還處于較低的水平。所以，為了提高對海域功能的認識水平和使用能力，海洋功能區(qū)劃首先必須按照海域的自然屬性科學地確定。

其二，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，統(tǒng)籌安排各有關行業(yè)用海。長期以來，我國海洋資源開發(fā)利用中“無序、無度、無償”的“三無”現(xiàn)象嚴重存在，一些沿海地區(qū)開發(fā)秩序混亂，海洋資源開發(fā)利用過程中的糾紛頻發(fā)，造成國有海域資源性資產(chǎn)大量流失，局部海域生態(tài)環(huán)境惡化，有些海洋資源面臨滅絕的危險。要實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，維護正常的海洋資源開發(fā)利用秩序，必須實行全國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。為此，海洋功能區(qū)劃必須從有利于全國海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋保護出發(fā)，根據(jù)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，統(tǒng)籌各有關行業(yè)用海。

其三，保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用，促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是20世紀80年代提出的、反映當今世界新文明的一個新概念，是體現(xiàn)現(xiàn)代文明的一種新的發(fā)展模式、發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展觀，是全球范圍的一場變革生產(chǎn)、生活方式的社會運動［2］。人類要實現(xiàn)對海洋資源的可持續(xù)開發(fā)利用，必須在開發(fā)利用海洋資源的同時，保護和改善海洋生態(tài)環(huán)境。因此，海洋功能區(qū)劃必須考慮如何保護和改善海洋生態(tài)環(huán)境，以保障海域可持續(xù)利用，從而促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展。

其四，保障海上交通安全。改革開放以來，我國海運業(yè)發(fā)展迅速，成績顯著。我國是國際海事組織（IMO）A類理事國，是1996年至1997年度國際船級社協(xié)會（IACS）主席國。我國已經(jīng)成為一個海運大國，對國際海運業(yè)的影響很大。為保障和促進我國海運業(yè)的健康持續(xù)高速發(fā)展，海洋功能區(qū)劃必須考慮我國海運業(yè)的現(xiàn)狀和未來，保障海上交通安全。

其五，保障國防安全，保證軍事用海需要。國防是國家生存與發(fā)展的安全保障。國家在集中力量進行經(jīng)濟建設的同時，加強國防建設，促進國防建設與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展。海洋功能區(qū)劃制度設立的重要目的之一是促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展，而國防安全直接影響到海洋經(jīng)濟的發(fā)展。因此，海洋功能區(qū)劃必須考慮到國防建設，保證軍事用海需要，以保障國防安全。也只有這樣，我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展才有堅強的后盾和有力的保障。

三、海洋功能區(qū)劃制度實施的程序

根據(jù)《海域使用管理法》第十條、第十二條至第十五條的規(guī)定，海洋功能區(qū)劃制度的實施程序主要包括：

第一，海洋功能區(qū)劃的編制。國務院海洋行政主管部門會同國務院有關部門和沿海?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府，編制全國海洋功能區(qū)劃。沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門會同本級人民政府有關部門，依據(jù)上一級海洋功能區(qū)劃，編制地方海洋功能區(qū)劃。

第二，海洋功能區(qū)劃的審批。海洋功能區(qū)劃實行分級審批。全國海洋功能區(qū)劃，報國務院審批。沿海?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）海洋功能區(qū)劃，經(jīng)該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府審核同意后，報國務院審批。沿海市（縣）海洋功能規(guī)劃，經(jīng)該市（縣）人民政府審核同意后，報所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府批準，并報國務院海洋行政主管部門備案。

第三，海洋功能區(qū)劃的實施。海洋功能區(qū)劃經(jīng)批準后，應當向社會公布；但是，涉及國家秘密的除外。有關海洋功能區(qū)劃的實施，根據(jù)《海域使用管理法》第14 條、第 15 條和《海洋環(huán)境保護法》第 6、7、24、30、47條的規(guī)定，需要注意以下幾點：（1）海洋功能區(qū)劃經(jīng)批準后，養(yǎng)殖、鹽業(yè)、交通、旅游等行業(yè)規(guī)劃涉及海域使用的，應當符合海洋功能區(qū)劃。（2）沿海土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃涉及海域使用的，應當與海洋功能區(qū)劃相銜接。（3）沿海地方各級人民政府應當根據(jù)全國和地方海洋功能區(qū)劃，科學合理地使用海域。（4）國務院海洋和環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)海洋功能區(qū)劃，制定全國海洋環(huán)境保護規(guī)劃和重點海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護規(guī)劃。（5）任何組織和個人開發(fā)利用海洋資源，應當根據(jù)海洋功能區(qū)劃合理布局，不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞。（6）入海排污口位置的選擇，應當根據(jù)海洋功能區(qū)劃、海水動力條件和有關規(guī)定，經(jīng)科學論證后，報設區(qū)的市級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門審查批準。（7）所有海洋工程建設項目都必須符合海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護規(guī)劃和國家有關環(huán)境保護標準。在可行性研究階段，用海組織和個人應編報海洋環(huán)境影響報告書，報海洋行政主管部門核準，并報環(huán)境保護行政主管部門備案，接受環(huán)境保護行政主管部門監(jiān)督。

第四，海洋功能區(qū)劃的修改。海洋功能區(qū)劃需要修改的，由原編制機關會同同級有關部門提出修改方案，報原批準機關批準。未經(jīng)批準，不得改變海洋功能區(qū)劃確定的海域功能。經(jīng)國務院批準，因公共利益、國防安全或者進行大型能源、交通等基礎設施建設，海洋功能區(qū)劃需要改變的，應根據(jù)國務院的批準文件修改。

[1]阿東.我國海域使用管理和海洋環(huán)境保護的依據(jù)——海洋功能區(qū)劃[J].海洋開發(fā)與利用,2000(4).

[2]蔡守秋,何衛(wèi)東.當代海洋環(huán)境資源法[M].北京：煤炭工業(yè)出版社，2001：37.

DF935

A

1673-1999（2011）22-0038-03

葉知年(1966-)，男，福建永泰人，碩士，福州大學（福建福州350108）法學院教授，從事民商法學研究。

2011-09-20