礦山土地復(fù)墾存在的問(wèn)題與對(duì)策

胡志剛，李玲，趙麗娟

(1.承德市清潔生產(chǎn)審核中心，河北承德067000;2.興隆縣礦務(wù)局，河北承德067300)

礦山土地復(fù)墾存在的問(wèn)題與對(duì)策

胡志剛1，李玲1，趙麗娟2

(1.承德市清潔生產(chǎn)審核中心，河北承德067000;2.興隆縣礦務(wù)局，河北承德067300)

礦山開(kāi)采導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，礦山土地復(fù)墾在礦山生態(tài)環(huán)境治理方面起著重要的作用。通過(guò)對(duì)礦山土地復(fù)墾的法律法規(guī)、土地復(fù)墾資金和土地復(fù)墾技術(shù)等問(wèn)題的分析，提出了礦山土地復(fù)墾的有關(guān)對(duì)策。

礦山;土地復(fù)墾;問(wèn)題;對(duì)策

礦產(chǎn)資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，我國(guó)90%以上的一次能源、80%以上的工業(yè)原材料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料都來(lái)自于礦產(chǎn)資源［1］。但隨著礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用，因礦山開(kāi)采而造成的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題也日趨嚴(yán)重，如壓占破壞土地、大氣污染、水體酸化、生物多樣性喪失、自然景觀破壞等，并威脅到人體健康。礦山土地復(fù)墾不僅是解決礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的有效措施，還是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的必然需要。

1 我國(guó)礦山土地復(fù)墾現(xiàn)狀

自1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，原國(guó)家土地局在重點(diǎn)工礦區(qū)建立了一批全國(guó)土地復(fù)墾示范區(qū)，堅(jiān)持“因地制宜、綜合治理”的原則，積極探索、創(chuàng)新土地復(fù)墾機(jī)制，創(chuàng)造了多種復(fù)墾土地利用模式，國(guó)土資源部成立以后，政府加大了投資力度，工礦單位復(fù)墾廢棄地的意識(shí)也逐步提高。礦山土地復(fù)墾工作雖然取得了一定的成效，但由于起步晚、歷史欠賬多、待復(fù)墾土地資源面積大、土地破壞面積逐年增加，復(fù)墾工作依然面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。目前，美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)通過(guò)立法建立了較為完善的礦山土地復(fù)墾制度，復(fù)墾率達(dá)到了50%以上，而我國(guó)礦山土地復(fù)墾率僅為12%左右［2］，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國(guó)家，復(fù)墾任務(wù)艱巨。

2 礦山土地復(fù)墾存在的問(wèn)題分析

2.1 礦山土地復(fù)墾法律法規(guī)不健全，監(jiān)督制度亟待完善

《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律中雖然都有土地復(fù)墾的相關(guān)規(guī)定，但大多比較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)［3］?！锻恋貜?fù)墾規(guī)定》是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，其制度背景是國(guó)家、集體和企業(yè)利益高度一致，企業(yè)使用的土地由國(guó)家無(wú)償劃撥，生產(chǎn)成本列入計(jì)劃，由國(guó)家投資，利稅上繳國(guó)家。土地復(fù)墾制度建立在國(guó)家投資、企業(yè)和個(gè)人能夠自覺(jué)履行復(fù)墾義務(wù)的前提下，因此《土地復(fù)墾規(guī)定》缺乏強(qiáng)制性的監(jiān)督條款。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和分稅制的實(shí)施，國(guó)家利益和地方利益、企業(yè)利益逐漸分化，國(guó)企相繼改制，成為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的利益主體;改革開(kāi)放的不斷深入，又進(jìn)一步加劇了投資主體多元化的趨勢(shì)，土地復(fù)墾已真正成為企業(yè)自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。而《土地復(fù)墾規(guī)定》中沒(méi)有建立有利于調(diào)整土地復(fù)墾責(zé)權(quán)利關(guān)系的機(jī)制，對(duì)企業(yè)履行復(fù)墾義務(wù)等方面缺乏必要的制約和監(jiān)督手段，處罰不嚴(yán)厲，致使企業(yè)違法成本低，管理部門監(jiān)控成本高、執(zhí)法難度大，土地復(fù)墾費(fèi)用得不到落實(shí)，廢棄土地難以及時(shí)復(fù)墾利用。

2.2 土地復(fù)墾資金沒(méi)有可靠保障

1998年《土地管理法》第四十二條規(guī)定:“沒(méi)有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)”。事實(shí)證明，事后繳納土地復(fù)墾費(fèi)，追繳難度大［4］。礦山開(kāi)采造成破壞的土地，一般是在階段性工作結(jié)束后或全部任務(wù)完成后才能實(shí)施復(fù)墾，因此礦山土地復(fù)墾的任務(wù)主要落在生產(chǎn)建設(shè)中后期，在中后期破壞土地面積和程度不斷加大，但企業(yè)效益與前期相比卻逐漸下降，甚至出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損，已無(wú)力復(fù)墾土地。一些中小型礦山企業(yè)，建設(shè)周期較短，三、五年開(kāi)采完畢后，企業(yè)關(guān)閉，難以追繳土地復(fù)墾費(fèi)，有些企業(yè)甚至找各種借口逃避履行復(fù)墾義務(wù)。由于缺乏必要的約束機(jī)制，復(fù)墾資金無(wú)法落實(shí)，致使土地復(fù)墾欠賬越來(lái)越多，形成了“企業(yè)破壞，政府和社會(huì)買單”的局面，但單從國(guó)家財(cái)政撥出資金進(jìn)行土地復(fù)墾，國(guó)家承擔(dān)不起。

2.3 土地復(fù)墾技術(shù)研究滯后

目前，復(fù)墾技術(shù)的研究大多停留在基本途徑的研究方面。已完成的土地復(fù)墾工程多是某單一用途的復(fù)墾，尚未按照區(qū)域、礦區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)劃、土地破壞情況、當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和復(fù)墾條件，以生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為指導(dǎo)，開(kāi)展多業(yè)、綜合、協(xié)調(diào)并能控制水土流失的生態(tài)復(fù)墾技術(shù)研究，致使復(fù)墾區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善不明顯，復(fù)墾的整體經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益較差。另外，土地復(fù)墾途徑研究多為工程復(fù)墾技術(shù)的研究，生物復(fù)墾技術(shù)研究進(jìn)行的較少，尤其是植被快速恢復(fù)技術(shù)、土壤改良技術(shù)缺乏，使復(fù)墾土地生產(chǎn)力低，土壤肥力恢復(fù)較慢。

2.4 認(rèn)識(shí)不到位，復(fù)墾工作沒(méi)有得到足夠重視

一是政府部門認(rèn)識(shí)不到位。雖然一些地方官員已經(jīng)意識(shí)到采礦活動(dòng)對(duì)土地資源造成了嚴(yán)重的破壞，但在處理政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展觀、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的時(shí)候，往往更關(guān)心本屆政府的財(cái)稅收入和眼前的發(fā)展，對(duì)要求企業(yè)執(zhí)行“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的法律規(guī)定存在畏難心理。

二是各部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。國(guó)土部門和發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、水利、交通等部門之間沒(méi)有形成相互配合的協(xié)作機(jī)制，各部門缺乏有效的溝通與合作。如《土地復(fù)墾規(guī)定》第五條規(guī)定，項(xiàng)目在可研報(bào)告和設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)中應(yīng)有土地復(fù)墾的內(nèi)容，否則在審批建設(shè)用地時(shí)不予批準(zhǔn)。但在實(shí)際工作中，該規(guī)定并沒(méi)有完全得到落實(shí)。

三是礦山企業(yè)責(zé)任意識(shí)不到位。一些礦山企業(yè)缺乏土地復(fù)墾責(zé)任意識(shí)，認(rèn)為土地復(fù)墾增加了生產(chǎn)成本，為追求利潤(rùn)最大化，不愿主動(dòng)開(kāi)展復(fù)墾工作，對(duì)需要進(jìn)行的土地復(fù)墾工作總是能躲就躲，能拖就拖。

3 礦山土地復(fù)墾的對(duì)策建議

3.1 專門立法，完善相關(guān)法律法規(guī)

礦山土地復(fù)墾是政策性強(qiáng)、涉及部門廣的工作，需要有一部主導(dǎo)性的法律(或法規(guī))對(duì)復(fù)墾工作通盤考慮，全面協(xié)調(diào)，立足于礦山土地復(fù)墾的自身特性來(lái)做出規(guī)定，明確界定礦業(yè)生產(chǎn)、土地管理、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)部門的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，使我國(guó)的礦地復(fù)墾工作提高到一個(gè)新的高度，對(duì)其提供有效的政策、資金和技術(shù)扶持。專門立法還能有效地規(guī)定礦山土地復(fù)墾的各項(xiàng)相關(guān)制度，如礦地復(fù)墾“三同時(shí)”制度，礦地復(fù)墾保證金制度，礦地復(fù)墾環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，礦地復(fù)墾公眾參與制度，違反礦地復(fù)墾的責(zé)任制度等［5］。同時(shí)，對(duì)于目前《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》及《土地復(fù)墾規(guī)定》中一些不合時(shí)宜的條款進(jìn)行修改和完善，以解決現(xiàn)在礦山土地復(fù)墾工作中遇到的難題。

3.2 管理部門切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督

為了保證礦山土地復(fù)墾的有效實(shí)施，需要管理部門切實(shí)履行職責(zé)，分別在土地復(fù)墾方案審查、復(fù)墾費(fèi)征收、復(fù)墾竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)上把關(guān)，同時(shí)建立健全日常監(jiān)管制度，定期、不定期地對(duì)土地復(fù)墾方案的落實(shí)情況進(jìn)行檢查、指導(dǎo)和督促，對(duì)不履行土地復(fù)墾責(zé)任或不按期完成復(fù)墾任務(wù)的礦山企業(yè)追究其法律責(zé)任。

3.3 多渠道籌集復(fù)墾資金

由于土地復(fù)墾所需資金投入巨大，而復(fù)墾的土地在短期內(nèi)不能帶來(lái)明顯的經(jīng)濟(jì)效益，因此，應(yīng)按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則合理規(guī)定企業(yè)的復(fù)墾資金，建立完備的礦山復(fù)墾保證金制度，具有明確地征收標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)算方法、保證金形式、返還標(biāo)準(zhǔn)等［6］。另外，充分借鑒國(guó)外成熟的土地復(fù)墾和相關(guān)公共事業(yè)融資模式，建立以社會(huì)資本為主，政府財(cái)政資金和國(guó)際資本參與的多元化融資渠道，并充分體現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，以保障土地復(fù)墾的資金需求［7］。對(duì)于歷史遺留的礦山廢棄地，一方面可建立復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制，吸引社會(huì)資金對(duì)土地復(fù)墾的投入;另一方面也可由國(guó)家建立“遺留廢棄地復(fù)墾基金”的方式組織恢復(fù)治理，復(fù)墾基金主要來(lái)源于國(guó)家撥發(fā)的治理資金、社會(huì)捐款、基金的信貸利息、復(fù)墾后土地的使用費(fèi)等［8］。

3.4 加強(qiáng)土地復(fù)墾技術(shù)攻關(guān)工作

土地復(fù)墾的技術(shù)水平將最終決定土地復(fù)墾的質(zhì)量和效果。要想從根本上改善我國(guó)土地復(fù)墾的現(xiàn)狀，廣泛而卓有成效地推動(dòng)我國(guó)土地復(fù)墾工作的開(kāi)展，必須進(jìn)行土地復(fù)墾技術(shù)的攻關(guān)工作。例如，根據(jù)生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，進(jìn)行有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的生態(tài)農(nóng)業(yè)復(fù)墾技術(shù)研究;利用生產(chǎn)和生活廢棄物，進(jìn)行固體廢棄物充填技術(shù)的研究;進(jìn)行復(fù)墾費(fèi)用低、效率高、效益好的微生物復(fù)墾技術(shù)的研究，當(dāng)然，還有農(nóng)田水利、土壤培肥等技術(shù)的研究。

3.5 強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)工作

礦山土地復(fù)墾工作需要各級(jí)人員充分認(rèn)識(shí)其重要性，將其作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)組成部分。做好此頂工作的前提條件之一就是要廣泛開(kāi)展政策、法律、法規(guī)和技術(shù)培訓(xùn)。建議國(guó)家有關(guān)部門就土地復(fù)墾問(wèn)題舉辦培訓(xùn)班，并分期、分批對(duì)從事土地復(fù)墾管理、科研、設(shè)計(jì)、施工等人員開(kāi)展培訓(xùn)。

4 結(jié)語(yǔ)

今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的礦產(chǎn)資源緊缺仍是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一，礦產(chǎn)資源高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)將會(huì)帶來(lái)更大的環(huán)境矛盾。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷提高，人們對(duì)土地復(fù)墾這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)會(huì)逐漸深刻，復(fù)墾采取的措施必將會(huì)更科學(xué)、更有效、更合理，復(fù)墾的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益會(huì)越來(lái)越明顯，從而調(diào)動(dòng)人們參與、投資復(fù)墾的積極性，改善礦山環(huán)境和礦區(qū)周邊人民的生活質(zhì)量，全面推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，這對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大和可持續(xù)發(fā)展無(wú)疑將產(chǎn)生重要意義。

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Problems and Countermeasures in Land Reclamation of Mines

HU Zhi-gang1，LI Ling1，ZHAO Li-juan2
(1.Chengde Clean Production Audits Center，Chengde 067000，Hebei，China;2.Xinglong Mining Bureau，Chengde 067300，Hebei，China)

Mining results in serious ecological environment problems，so land reclamation of mines plays an important role in controlling ecological environment.By analyzing the laws and regulations，capitalism and the technology of land reclamation of mines，the paper puts forward some countermeasures.

mines;land reclamation;problems;countermeasures

X751

B

1008-9446(2011)01-0054-04

2011-01-05

胡志剛(1980－)，男，河北省承德市人，承德市環(huán)境保護(hù)局清潔生產(chǎn)審核中心，助理工程師，從事清潔生產(chǎn)審核工作。