和諧社會(huì)視域下我國(guó)城管體制改革的現(xiàn)狀及前景分析

韓 強(qiáng)，趙 曼

（河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院，河南新鄉(xiāng)，453007）

和諧社會(huì)視域下我國(guó)城管體制改革的現(xiàn)狀及前景分析

韓 強(qiáng)，趙 曼

（河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院，河南新鄉(xiāng)，453007）

城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是推進(jìn)現(xiàn)代文明城市建設(shè)的重要力量。由于我國(guó)城管體制不盡完善，其在執(zhí)法依據(jù)、制度規(guī)范、人員素質(zhì)、文化建設(shè)等方面仍存在著一些疏漏。為建設(shè)一支權(quán)責(zé)分明、素質(zhì)過(guò)硬、能力突出、執(zhí)法為民的城管隊(duì)伍，現(xiàn)階段我國(guó)城管體制改革應(yīng)遵循以組織制度建設(shè)為切入點(diǎn)、以健全組織法律為保障、以創(chuàng)建良好組織環(huán)境為依托、以先進(jìn)核心價(jià)值理念為導(dǎo)向的改革思路，逐步實(shí)現(xiàn)城管與市民社會(huì)的和諧發(fā)展。

城市管理；體制改革；依法行政；和諧社會(huì)；群眾參與

城市作為國(guó)家或一定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，其多元發(fā)展、文明發(fā)展、和諧發(fā)展已成為衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要標(biāo)志。隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市規(guī)模日趨擴(kuò)張，城市管理已成為地方政府的首要職能。自上世紀(jì)90年代至今，城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建立為我國(guó)鑄造了一支強(qiáng)而有力的專業(yè)化城市管理執(zhí)法隊(duì)伍，其在凈化市容市貌、維持道路暢通、營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境等方面發(fā)揮了積極的作用。但在創(chuàng)下成績(jī)的同時(shí)，各種暴力執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等負(fù)面現(xiàn)象頻頻發(fā)生，迫使我國(guó)的城管工作陷入了“城管執(zhí)法 百姓叫罵”的尷尬窘境。在此以社會(huì)系統(tǒng)論為理論指導(dǎo)，擬對(duì)改革開放以來(lái)我國(guó)城管部門的歷史沿革及現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并對(duì)其今后的改革作了初步的設(shè)想，以進(jìn)一步貫徹我國(guó)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中關(guān)于建設(shè)“服務(wù)政府”、“法治政府”、“責(zé)任政府”、“廉潔政府”的執(zhí)政理念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)的和諧發(fā)展。

一、城管的歷史沿革（1978年至今）

1978年改革開放確立了以社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)為黨的工作重心的發(fā)展思路，為商品經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的進(jìn)一步解放拉開了歷史的帷幕。針對(duì)快速城市化所帶來(lái)的諸多弊病，北京等城市率先設(shè)立城市管理監(jiān)察大隊(duì)，在全國(guó)上下開展創(chuàng)設(shè)衛(wèi)生城市的活動(dòng)。但此時(shí)的城管監(jiān)察大隊(duì)實(shí)屬臨時(shí)性隊(duì)伍，無(wú)正式編制亦無(wú)固定人員，只是負(fù)責(zé)應(yīng)付突擊檢查。隨后，由于國(guó)家政治體制改革的需要，為建立長(zhǎng)效穩(wěn)固的城市管理體制，各市政府在城建局之下設(shè)立了城市管理監(jiān)察大隊(duì)，其權(quán)力的行使當(dāng)然來(lái)源于城建局的委托授權(quán)，主要從事市容管理等方面職能?！俺枪堋币辉~由此誕生［1］。

20世紀(jì)90年代中后期，毫無(wú)預(yù)警的失業(yè)下崗浪潮席卷整個(gè)中國(guó)。攤販隊(duì)伍的不斷壯大無(wú)疑為緊繃的城市神經(jīng)帶來(lái)了一次無(wú)形的重創(chuàng)，各種由此引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題也層出不窮。如何解決這些“城市病”成為政府考慮的首要問(wèn)題。從《行政處罰法》的制定，到國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了各種相關(guān)的法律文件，相對(duì)集中處罰權(quán)的執(zhí)法模式在全國(guó)得到推廣?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。實(shí)踐中，“一個(gè)行政機(jī)關(guān)”即現(xiàn)在的城管部門——城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

然而，在城管部門近十五年的執(zhí)法實(shí)踐中，各種違法抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。面對(duì)日益加劇的社會(huì)矛盾，為實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的制度化、規(guī)范化和法治化，打破群眾與政府執(zhí)法人員之間的僵局，各地方政府紛紛將城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)列屬為政府一級(jí)行政機(jī)關(guān)，并成立“城管局”，負(fù)責(zé)本市的城市管理和相關(guān)執(zhí)法工作，加大了對(duì)城管監(jiān)察行政執(zhí)法的監(jiān)督和考核。此外，根據(jù)地方的執(zhí)法實(shí)際和城管改制現(xiàn)狀，部分地方政府也提出了探索“大城管”、“警察城管”、“物業(yè)進(jìn)城管”等新的發(fā)展模式，其成效還有待于社會(huì)的進(jìn)一步考驗(yàn)。

回顧歷史，可以發(fā)現(xiàn)自改革開放以來(lái)城管逐步呈現(xiàn)出組織規(guī)范化、權(quán)力擴(kuò)張化、機(jī)構(gòu)層級(jí)化、職能多元化等改革趨勢(shì)，科學(xué)合理的城管體制也日益健全和完善。

二、城管現(xiàn)行體制的尷尬困境

城管野蠻執(zhí)法，民眾粗暴抗法，城市管理效率日趨下降，在這場(chǎng)利益的博弈中，城管往往被善于同情“弱者”的民眾視為這場(chǎng)悲劇的“罪魁禍?zhǔn)住保瑥?qiáng)大的輿論壓力導(dǎo)致城管的執(zhí)法工作舉步維艱，造成了“體制欠缺——執(zhí)法恣意——民眾厭惡——執(zhí)法停滯”的惡性循環(huán)。城市管理是社會(huì)系統(tǒng)的一項(xiàng)重要工程，作為國(guó)家新設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，城管的工作量極其龐大，可是其獲取的社會(huì)尊重與威信卻大打折扣，究其原因，主要是內(nèi)部建設(shè)不完善、權(quán)限劃分不清晰、執(zhí)法手段不合理、執(zhí)法對(duì)象特殊化等綜合作用的結(jié)果。

（一）“人治行政”取代“依法行政”

在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，城管的法律性質(zhì)及地位存在瑕疵。首先，國(guó)家行政組織法中并沒(méi)有明確城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的身份認(rèn)證，包括其名稱、組織性質(zhì)及法律地位、組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限、基本活動(dòng)的原則和制度等，只是籠統(tǒng)地概括為“一個(gè)行使集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”，使城管的法律權(quán)威受到挑戰(zhàn)，也不利于其組織的規(guī)范化和法治化運(yùn)行。其次，組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)不明晰。在我國(guó)典型的自上而下的“中央——地方”層級(jí)制大環(huán)境下，作為政府的一級(jí)行政機(jī)關(guān)，缺少了國(guó)務(wù)院及省級(jí)的對(duì)口領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，致使城管呈現(xiàn)出不同于其他行政機(jī)關(guān)的部門特點(diǎn)，但是對(duì)于一個(gè)新生的大的行政機(jī)關(guān)而言，這種形式上的“自治”只會(huì)帶來(lái)其組織文化的散漫和執(zhí)法工作的茫然。此外，依法行政的的重要前提是有法可依。自城管成立以來(lái)，其執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法手段、執(zhí)法要求等都處于各地方政府自由考量的狀態(tài)，并無(wú)全國(guó)性的統(tǒng)一系統(tǒng)的城管部門法，致使“借法執(zhí)法”成了城管“依法辦事”的無(wú)奈選擇。分散、繁雜、含糊不清的執(zhí)法依據(jù)也容易導(dǎo)致城管執(zhí)法人員隨意使用執(zhí)法自由裁量權(quán)，進(jìn)而形成一套城管內(nèi)部不成文的執(zhí)法習(xí)慣，客觀上助長(zhǎng)了其恣意執(zhí)法、暴力執(zhí)法的惡習(xí)，也使得相關(guān)部門對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督無(wú)法落到實(shí)處。這就造成了城管部門“有權(quán)可依”，實(shí)則“無(wú)法可依”的尷尬境地。

（二）與同級(jí)部門間“宜分不分，宜合不合”

城管的集中行政處罰權(quán)來(lái)源于政府工商、環(huán)保、公安、規(guī)劃等部門原有權(quán)力的分劃，故職能交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法不一的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一方面，一些行政機(jī)關(guān)將城管視為“處理雜事亂事的小部門”，將一些本屬于部門權(quán)限內(nèi)的管不了、管不好、利又少的疑難事務(wù)移交給城管，卻對(duì)于一些罰款事項(xiàng)頗感興趣。如此一來(lái)，就造成了各部門間職能混亂、重復(fù)處罰、相互推諉、互相扯皮的管理現(xiàn)狀，降低了城市管理的效率；另一方面，就城管目前的權(quán)力性質(zhì)而言，其主要享有的是部分城市管理權(quán)和集中行政處罰權(quán)。但隨著城市管理內(nèi)容和范圍的逐步拓展，在行政執(zhí)法中，城管仍需要工商部門、公安部門及人民法院等機(jī)關(guān)的配合與協(xié)調(diào)。但是，在實(shí)際的執(zhí)法工作中，由于各方原因，很多政府機(jī)關(guān)對(duì)城管工作冷漠相待。筆者認(rèn)為，理順城管與政府其他各部門之間的關(guān)系，明確雙方的職能權(quán)限，是城管現(xiàn)行體制改革中正確處理政府內(nèi)部關(guān)系的重要舉措。

近年來(lái)，城管打人事件頻發(fā)，究竟是什么導(dǎo)致了“執(zhí)法者暴力執(zhí)法，守法者粗暴抗法”的惡性局面？筆者認(rèn)為，主要原因?yàn)楫?dāng)前城管人員編制不盡合理，且素質(zhì)普遍較低，致使執(zhí)法程序隨意化，執(zhí)法手段單一化，執(zhí)法理念傳統(tǒng)化。目前，城管隊(duì)伍中大多數(shù)是從各部門以及基層組織中招募的協(xié)管人員，且這些工作人員中很大一部分都是無(wú)業(yè)游民，素質(zhì)普遍低下，對(duì)于法律更是茫然無(wú)知。執(zhí)法程序?qū)ζ涠孕瓮撛O(shè)，很多執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中便裝出行，且很少主動(dòng)出示執(zhí)法證件，更有甚者在對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰時(shí)不出示任何處罰決定和扣押手續(xù)。此外，部分執(zhí)法人員“官本位”思想盛行，沒(méi)有真正樹立起“以人為本”、“服務(wù)為本”的執(zhí)法理念。這樣在執(zhí)法過(guò)程中，就會(huì)不自覺(jué)地單一以突擊、追堵、呵斥、謾罵甚至于暴力來(lái)解決問(wèn)題。

三、城管體制改革的前景分析

城管在城市管理和社會(huì)公共服務(wù)等方面發(fā)揮著積極的作用，為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。但是，執(zhí)法過(guò)程中各種不和諧現(xiàn)象的產(chǎn)生致使人們開始重新思考城管存在的必要性和可發(fā)展性，在倡導(dǎo)全面設(shè)立城管綜合執(zhí)法局和實(shí)施“大城管”模式等肯定聲音的背后，有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)撤銷城管。但經(jīng)研究，筆者認(rèn)為，我國(guó)的城市管理正處于發(fā)展的懵懂期。北京國(guó)際城市發(fā)展研究院（IUD）近期對(duì)“十一五”中國(guó)城市價(jià)值進(jìn)行了一項(xiàng)綜合調(diào)查研究。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城市化進(jìn)入加速發(fā)展期，城市價(jià)值不斷提升。與此同時(shí)，中國(guó)城市發(fā)展也面臨著人口、資源、環(huán)境制約、區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)、“大城市病”日益蔓延等諸多挑戰(zhàn)。預(yù)計(jì)“十二五”時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將突破50%［2］。面對(duì)急劇膨脹的城市發(fā)展需求同我國(guó)城市化“起步晚，增長(zhǎng)方式較為粗放，區(qū)域差異日趨擴(kuò)大”間的矛盾［3］，建立一支專業(yè)性的城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍是我國(guó)正邁入初步城市化社會(huì)的必要選擇，是提高社會(huì)公共服務(wù)水平和改善城市生活質(zhì)量的重要手段，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境間協(xié)調(diào)發(fā)展的主要路徑。為改變城管以往的工作作風(fēng)，順應(yīng)和諧社會(huì)發(fā)展的潮流，我國(guó)未來(lái)的城管體制改革主要呈現(xiàn)出以下趨勢(shì)：

（一）改革的根本：實(shí)現(xiàn)城管的法治化和規(guī)范化發(fā)展

我國(guó)的城管建設(shè)現(xiàn)還處于探索和試驗(yàn)階段，其組織發(fā)展缺乏科學(xué)、系統(tǒng)、詳細(xì)的法律規(guī)范，造成了其管理和執(zhí)法的隨意性和不確定性。因此，加快構(gòu)建一部全國(guó)性的城市管理綜合執(zhí)法法律，明確城管的法律性質(zhì)及地位、組織結(jié)構(gòu)、人員編制、職能權(quán)限及活動(dòng)準(zhǔn)則和相關(guān)制度等，為城管的管理和執(zhí)法工作提供科學(xué)合理的執(zhí)法依據(jù)，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的規(guī)范化和法治化發(fā)展，是社會(huì)主義法治建設(shè)的必然要求，也是促使城管工作逐步走向現(xiàn)代化的有力途徑。在制定全國(guó)性部門法的同時(shí)，筆者建議，應(yīng)逐步適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的立法權(quán)限，做到城管工作的“因地制宜”。全國(guó)統(tǒng)一性的部門法是對(duì)地方城市管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高度總結(jié)及理論的高度抽象與概括，對(duì)各地的城市管理起著綜合性的指導(dǎo)作用。但由于我國(guó)各區(qū)域城市發(fā)展規(guī)模及水平不盡相同，導(dǎo)致其城市管理的范圍與方法也呈現(xiàn)出區(qū)域化色彩，因而，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府城市管理的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)城市管理的特色化發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市管理中的標(biāo)桿治理。

（二）調(diào)和劑：建立“權(quán)責(zé)明晰，宜分宜合，聯(lián)合執(zhí)政”的內(nèi)部行政關(guān)系

社會(huì)系統(tǒng)論認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)由若干相互聯(lián)系、相互區(qū)別的子系統(tǒng)組成；各子系統(tǒng)的各個(gè)要素相互聯(lián)結(jié)、相互作用、相互碰撞與融合，共同促進(jìn)系統(tǒng)的完善與發(fā)展［4］。理順城管同其他各部門間的關(guān)系，并不代表著要“各自為政”，而是要建立健全高層掛帥，各方參與的城市綜合執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，形成合力，共享部門分割的信息資源和執(zhí)法人力資源，這始終是我國(guó)城管改革的主流取向［5］。

（三）立足點(diǎn)：體民情，聚民智，順民意，安民心，保民富

作為政府的職能機(jī)關(guān)，城管存在的合法性在于它是人民利益的代表，是以權(quán)力謀求權(quán)利的服務(wù)性組織。重塑城管形象，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，不斷提升人民群眾對(duì)于城管工作的滿意度和認(rèn)同感，使其真正做到以民為鑒，為民謀利，是今后我國(guó)城管體制改革的根本立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。

1.建立一支權(quán)責(zé)分明、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)全面、能力突出的城管隊(duì)伍

逐步完善城管部門的層級(jí)化管理體制，以形成一個(gè)縱向上層次分明，橫向上分工合理的科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)。現(xiàn)階段，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情和城市管理的發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)“多級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，多方主體參與管理，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政日趨完善”的組織運(yùn)行機(jī)制是城管改革的主要目標(biāo)?？v向上，構(gòu)建“國(guó)家—地方—基層”三位一體的城市管理體制。橫向上，則根據(jù)“因地制宜”、“因需設(shè)崗”的原則具體安排內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。筆者認(rèn)為，針對(duì)城管工作日益復(fù)雜化和精細(xì)化的問(wèn)題，城管的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置主要應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：強(qiáng)化法制辦，有法可依是依法行政的前提，故穩(wěn)步強(qiáng)化法制辦的行政地位及立法職能，以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)；增設(shè)信息參謀機(jī)構(gòu)，為城管部門制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃和時(shí)事政策提供有效依據(jù)；重視人力資源的招募與管理，專門設(shè)立負(fù)責(zé)城管工作人員管理的職能機(jī)構(gòu)，其主要職能是負(fù)責(zé)城管工作人員的招募、培訓(xùn)、管理及薪酬發(fā)放等人力資源管理工作；設(shè)立監(jiān)察科，對(duì)城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行為及效果進(jìn)行綜合考評(píng)，以加強(qiáng)城管的內(nèi)部監(jiān)督。

2.轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法手段的多元化和人性化

樹立“以人為本”的服務(wù)觀。針對(duì)執(zhí)法對(duì)象，執(zhí)法人員應(yīng)首先轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。真正理解“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的含義，將服務(wù)意識(shí)貫穿于執(zhí)法過(guò)程的始終。我國(guó)法律明確規(guī)定，公務(wù)員在執(zhí)法時(shí)要‘尊重和保障人權(quán)’，這就要求城管執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)應(yīng)充分尊重執(zhí)法對(duì)象的人格尊嚴(yán)和人身健康權(quán)，不得隨意謾罵、毆打執(zhí)法對(duì)象；同時(shí)，在管理方式上，應(yīng)更多地傾向于說(shuō)服、教育、警告等軟方法，在執(zhí)法對(duì)象情緒激動(dòng)時(shí)，不應(yīng)直接與其沖突頂撞，避免情況惡化。

樹立全民“愛法、守法、護(hù)法”的法制觀。作為城管執(zhí)法人員，應(yīng)樹立嚴(yán)明的紀(jì)律觀和法制觀，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)和組織章程所規(guī)定的職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法原則、執(zhí)法手段等依法執(zhí)法，樹立城管工作的法律權(quán)威性。針對(duì)執(zhí)法對(duì)象而言，要及時(shí)地進(jìn)行全民普法教育，提高執(zhí)法對(duì)象的法律意識(shí)和法律覺(jué)悟，不僅可以使執(zhí)法對(duì)象在自身權(quán)利受到侵犯時(shí)，利用法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，而不是采取極端的暴力方式，而且還能夠使執(zhí)法對(duì)象對(duì)我們的城建工作予以理解和配合，有利于城建工作的法制化和有序化。

3.形成多角度、多方位、多主體的城管監(jiān)督機(jī)制

努力實(shí)現(xiàn)城管監(jiān)督中的“三結(jié)合”。即內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，實(shí)體監(jiān)督與虛擬監(jiān)督相結(jié)合。首先，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合。即在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，努力擴(kuò)大黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒介及人民群眾等多方監(jiān)督力量的參與。其中，應(yīng)尤其加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)城管執(zhí)法行為的審查與規(guī)制，嚴(yán)格追究執(zhí)法者的民事與刑事責(zé)任。其次，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。即在對(duì)城管部門進(jìn)行定期專項(xiàng)監(jiān)督的同時(shí)，重視強(qiáng)化其日常監(jiān)督，使其時(shí)刻規(guī)范自身行為，不斷促進(jìn)績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性與全面性。再次，要努力做到實(shí)體監(jiān)督與虛擬監(jiān)督相結(jié)合。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用的全民化，數(shù)字城管成為城管體制改革的主要陣地，順應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展需求，是我國(guó)政府與時(shí)俱進(jìn)的具體體現(xiàn)。但是，網(wǎng)絡(luò)媒體也存在著一些缺陷，如抄襲復(fù)制現(xiàn)象嚴(yán)重、公信力不高、容易侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、帶寬瓶頸制約、信息垃圾泛濫等，因此，在有效利用網(wǎng)絡(luò)資源的同時(shí)，要注意加強(qiáng)民眾自身的價(jià)值判斷能力和對(duì)有效信息的辨別能力。

此外，為扭轉(zhuǎn)城管的負(fù)面形象，緩和群眾同城管間的沖突，應(yīng)充分利用媒體的積極作用，發(fā)揮標(biāo)桿效應(yīng)，加大對(duì)城管的正面宣傳，自覺(jué)引導(dǎo)民眾理性地看待與分析我國(guó)的城管工作，為城管體制改革營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。

4.積極引進(jìn)多方管理主體，科學(xué)規(guī)制流動(dòng)攤販

現(xiàn)階段，我國(guó)城市管理的執(zhí)法對(duì)象主要是分布于各地的流動(dòng)攤販。如何解決流動(dòng)攤販與城市管理間的矛盾？其契合點(diǎn)在于制度的規(guī)制。筆者建議，可采取以下措施對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行規(guī)范化管理：建立流動(dòng)攤販資格認(rèn)證制度，嚴(yán)禁少量的以賺取外快，或純粹打發(fā)閑置時(shí)間為目的的地?cái)偨?jīng)營(yíng)，通過(guò)提高審查門檻嚴(yán)格控制流動(dòng)攤販的數(shù)量及規(guī)模；提高不同場(chǎng)所的利用效率，最大限度地滿足不同層次、不同時(shí)間、不同區(qū)域的市民需求與經(jīng)商需要。如適量地開發(fā)部分路段作為可經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，利用閑置土地建造固定的交易市場(chǎng)，建造具有獨(dú)特人文色彩和城市風(fēng)味的地?cái)傄粭l街等［5］；建立攤販誠(chéng)信檔案，通過(guò)積分管理的方式規(guī)范對(duì)商販的處罰。在行使處罰權(quán)的同時(shí)，為避免權(quán)力濫用，應(yīng)積極采用罰繳分離制度［6］，以保證城管執(zhí)法的公開透明；積極引進(jìn)社區(qū)、居民委員會(huì)等第三方管理主體，實(shí)現(xiàn)城市管理的自主化，從而提高群眾的參與度。

城管工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要政府和社會(huì)各方力量的參與和支持。打破城管發(fā)展困境的首要任務(wù)是要建立一套行之有效的城管工作體制，遵循以組織制度建設(shè)為切入點(diǎn)、以健全組織法律為保障、以創(chuàng)建良好組織環(huán)境為依托、以先進(jìn)核心價(jià)值理念為導(dǎo)向的改革思路，全面推進(jìn)城管工作的科學(xué)發(fā)展，和諧發(fā)展。

［1］ 宋嫦娥.淺議城市管理綜合執(zhí)法［J］.法制與社會(huì)，2008（9）：274.

［2］《2006—2010中國(guó)城市價(jià)值報(bào)告》全面總結(jié)中國(guó)“十一五”城市發(fā)展［EB/OL］.（2010-10-29）.http：//news.xinhuanet.com.

［3］ 程開明.我國(guó)城市化階段性演進(jìn)特征及省級(jí)差異［J］.改革，2008（3）：85.

［4］ 王師堂.對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)的系統(tǒng)論解讀［J］.前沿，2010（6）：68.

［5］ 裴蓁.和諧城管下設(shè)攤治理的法制困境及其破解——城市管理綜合執(zhí)法難點(diǎn)與對(duì)策［J］.上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（4）.

［6］ 印美玉.城管的行政法地位現(xiàn)狀及前景分析［J］.金卡工程（經(jīng)濟(jì)與法），2009（4）：65.

F299.23

A

韓強(qiáng)（1972-），男，講師，研究方向?yàn)榭茖W(xué)計(jì)量與科技政策、網(wǎng)絡(luò)計(jì)量學(xué)及管理學(xué)。