林業(yè)投融資制度演進(jìn)的動因分析＊

陳玲芳

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350007)

林業(yè)投融資制度演進(jìn)的動因分析＊

陳玲芳

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350007)

對林業(yè)投融資制度演進(jìn)的歷史軌跡進(jìn)行回顧，分析了林業(yè)投融資制度創(chuàng)新的動因和誘因:經(jīng)濟(jì)效率的激勵和利益的驅(qū)動是林業(yè)投融資制度變遷的內(nèi)在動因，森林資源的稀缺性、技術(shù)的變遷和林業(yè)外部環(huán)境的變遷是林業(yè)投融資制度變遷的外在動因，諸多動因相互作用推動了林業(yè)投融資制度的演進(jìn)。

林業(yè);投融資;制度創(chuàng)新;動因

林業(yè)投融資制度是林業(yè)投融資活動中投融資主體、投融資來源、投融資管理和組織系統(tǒng)，以及由此決定的投融資運(yùn)行機(jī)制的總稱。它是以林業(yè)資金的籌措、構(gòu)建、使用與回收為對象的復(fù)雜體制，包括了投融資主體結(jié)構(gòu)、投融資運(yùn)行機(jī)制和投融資管理制度三個部分。林業(yè)投融資制度具有降低投融資交易風(fēng)險、提高投融資資源配置效率、促進(jìn)商品林業(yè)投融資交易順利進(jìn)行的作用。建國以來，我國林業(yè)投融資制度經(jīng)歷了四個明顯的階段，林業(yè)投融資制度的演進(jìn)是各種影響因素相互作用、相互博弈的結(jié)果。利用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理對林業(yè)投融資制度演進(jìn)的歷史軌跡和動因進(jìn)行分析，有助于我們更好地把握林業(yè)投融資制度創(chuàng)新的時機(jī)，推進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)的轉(zhuǎn)變。

一、林業(yè)投融資制度演進(jìn)的歷史軌跡

(一)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的林業(yè)投融資制度(1949～1977年)

改革開放之前，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制。而集權(quán)主導(dǎo)型的投融資制度是這種傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的必然產(chǎn)物。這一時期，林業(yè)被作為采掘業(yè)看待，成為服務(wù)于農(nóng)業(yè)和工業(yè)，滿足國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展需要的部門。林業(yè)投融資制度帶有很強(qiáng)的計劃的烙印。其特點(diǎn)是一切活動都由中央集中統(tǒng)一管理:無論資金還是集體積累，都由政府主要是中央政府統(tǒng)一安排、統(tǒng)一分級配、集中使用、分級負(fù)責(zé)、歸口管理。這種高度集中統(tǒng)一的林業(yè)投融資制度對我國在短期內(nèi)恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，并建立起工業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)揮了巨大作用。但是，由于中央計劃者的有限理性，追求政治利益和社會效益最大化的偏好常常與其他經(jīng)濟(jì)主體追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的偏好不相一致，這就必然導(dǎo)致傳統(tǒng)林業(yè)投融資制度的運(yùn)行是高成本低效率的。

(二)轉(zhuǎn)軌時期的林業(yè)投融資制度(1978～1991年)

改革開放以后，我國的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了深刻變化，相應(yīng)的，林業(yè)投融資制度改革也拉開了序幕。1981年3月，中央政府推行的以“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作，把農(nóng)業(yè)部門成功的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制引入到林業(yè)［1］，農(nóng)戶作為林業(yè)投融資主體正式登上了經(jīng)濟(jì)舞臺。1985年，在集體林區(qū)，國家取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，放開木材市場，允許林農(nóng)和集體林的木材自由上市，實行議購議銷，形成了對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益驅(qū)動。但是由于配套政策沒有跟上，加上經(jīng)營者對改革政策缺乏信任，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了濫砍亂伐林木的大面積毀林現(xiàn)象，森林資源損失嚴(yán)重［2］。1987年政府重新實施控制，并對南方集體林區(qū)木材實行最高銷售限價的政策［3］。1982年，國家取消了對基本建設(shè)投資高度集中式的管理，同時下放中小項目的設(shè)計審批權(quán)限，對林業(yè)科研、教育等部門實行了“預(yù)算包干、結(jié)余留用”的管理方式。l985年采取了森工和部分林業(yè)基本建設(shè)投資的“撥改貸”，l988年成立國家林業(yè)投資公司，采取了一系列與國家投資體制改革相配套的措施，從而使林業(yè)投資領(lǐng)域的諸多方面發(fā)生了很大的變化。

這一時期，“三定”政策的實行，林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的落實，使農(nóng)民擁有較充分的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，但是由于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的以農(nóng)支工的舊制度慣性仍然存在，主要表現(xiàn)為林業(yè)的重稅費(fèi)政策。高稅費(fèi)成為林業(yè)剩余導(dǎo)出的重要渠道，構(gòu)成對林業(yè)的事實性剝奪。

(三)市場經(jīng)濟(jì)體制下的林業(yè)投融資制度(1992～1997年)

1992年，黨的十四大明確地把建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，我國的市場化改革明顯加快。1995年8月，由國家體改委和林業(yè)部聯(lián)合頒發(fā)了《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》，落實了“誰造誰有”、“誰投資、誰受益”的政策，這為多元化的主體投資林業(yè)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。社會各界資金開始參與到林業(yè)的投資和經(jīng)營活動中。1997年9月，黨的十五大確立了鼓勵發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的政策，又為非公有制林業(yè)發(fā)展進(jìn)一步增添了動力。同時，修訂后的《森林法》也提出了一系列政府財政政策，鼓勵私營部門對森林資源的投資(如長期貼息貸款、減免稅收)，并提出了建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，以促進(jìn)森林資源保護(hù)。1993年以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，木材流通體制逐步放開，允許木材消費(fèi)者直接向林農(nóng)購買木材，林農(nóng)有了自由定價權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)了林農(nóng)造林的積極性。這些政策的實施，為我國林業(yè)資金運(yùn)行提供了較為寬松的環(huán)境和機(jī)制，形成了多元化的投融資渠道和市場化的投融資方式。

這一時期，在政策強(qiáng)制性的作用下，投融資主體的積極性有較大提高，但由于一些制度性障礙，如林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)依然較重，有的地方甚至高達(dá)50% －70%，林業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營成本居高不下，利潤空間十分有限，影響了林業(yè)，特別是非公有資本投資林業(yè)的積極性。

(四)分類經(jīng)營體制下的林業(yè)投融資制度(1998年～至今)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的惡化，人們對林業(yè)重要地位和作用的認(rèn)識日益深刻，開始強(qiáng)調(diào)林業(yè)的生態(tài)、環(huán)境效益在經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展中的重要性，林業(yè)分類經(jīng)營的思想也越來越得到人們的重視。政府對林業(yè)投資發(fā)生了新的變化。以林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程為主要投入對象的政府投資大幅度增加，并推動林業(yè)投資水平邁上了一個新臺階，形成了以政府投資為主的生態(tài)林業(yè)投融資制度。另一方面，商品林業(yè)投融資制度改革也翻開了一頁新的篇章。有關(guān)部門相繼出臺了一系列政策，大幅降低了林業(yè)稅費(fèi)，對企業(yè)建立的原料林基地采伐限額的管理方式進(jìn)行改進(jìn)，貫徹落實“誰造誰有，誰投入誰受益”;在資金政策上給予支持，包括政策性貸款和財政貼息等。積極探索完善林權(quán)抵押貸款這一投融資新機(jī)制，這些都不斷推進(jìn)商品林業(yè)投融資制度改革向縱深發(fā)展。

這一時期，林業(yè)投融資制度變遷得到了快速的推進(jìn)。逐漸形成了生態(tài)公益林國家投資為主，商品林以社會融資為主的，多樣化的投融資渠道和方式。但投融資活動中仍存在政企不分的現(xiàn)象，林業(yè)資金短缺與投資效率低下的問題沒有得到根本解決。

二、林業(yè)投融資制度演進(jìn)的動因分析

任何一項改革，都有其相應(yīng)的誘因和推動力，也脫離不了大的社會經(jīng)濟(jì)背景。林業(yè)投融資制度變遷的直接動力是制度創(chuàng)新者(行動集團(tuán))對潛在利潤的追求。林業(yè)投融資制度的變遷還會受到其他因素的驅(qū)使和誘發(fā)，如資源的日益稀缺，人類需求的變更，技術(shù)的變遷等，都會有力地驅(qū)動林業(yè)投融資制度的調(diào)整和變革。

(一)林業(yè)投融資制度演進(jìn)的內(nèi)在動因

1.利益的驅(qū)動

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，林業(yè)經(jīng)營者從事經(jīng)濟(jì)活動的目的是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，利益的刺激和誘導(dǎo)是不同林業(yè)利益主體行為活動核心的驅(qū)動力，也是林業(yè)投融資制度創(chuàng)新最重要的動力之一。林業(yè)投融資制度變遷，從某種程度上說，就是因為制度性約束形成的過高的交易費(fèi)用限制了利益主體對經(jīng)濟(jì)利益的追求，而新的林業(yè)投融資制度能夠為利益主體帶來潛在的利益:(1)規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的潛在收益。例如把單個分散的、小規(guī)模的林業(yè)投融資主體組織起來，變成一個由各自具有獨(dú)立地位的大量農(nóng)戶基于共同市場利益而合作組成的統(tǒng)一的對外經(jīng)營的“一體化合作組織”，從而減少交易成本，降低風(fēng)險。(2)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化帶來的潛在收益。即通過必要的經(jīng)濟(jì)扶持政策，使林業(yè)正外部性較大程度地內(nèi)部化，使林業(yè)的經(jīng)營成本與所得逐步掛鉤，從而使其經(jīng)營收益逐步接近社會平均收益。(3)克服與分散風(fēng)險帶來的潛在收益。通過建立風(fēng)險防范機(jī)制，完善林業(yè)保險與災(zāi)害救濟(jì)政策等，減少偶然性和不確定性，降低風(fēng)險，從而獲取潛在收益。(4)轉(zhuǎn)移和降低交易費(fèi)用帶來的潛在收益。通過對影響交易費(fèi)用的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度進(jìn)行創(chuàng)新，從而降低林業(yè)市場、社會中介組織、企業(yè)內(nèi)部以及政府等的交易費(fèi)用，有效提高因交易費(fèi)用降低而帶來的潛在利潤，等等。因此，在潛在利益的刺激和誘導(dǎo)下，利益主體必將產(chǎn)生變遷制度安排的要求。利益獲取機(jī)制就是林業(yè)投融資制度演進(jìn)的動力機(jī)制。

2.經(jīng)濟(jì)效率的激勵

制度是約束和激勵人類行為一種規(guī)范，它決定著人們的行為。有什么樣的制度安排，就有什么樣的激勵效果、行為方式和資源配置效率。有效的投融資制度能夠使投融資主體的努力與其報酬成正相關(guān)，保證其所獲收益的可預(yù)期性，為投融資主體從事投融資交易提供動力的激勵。傳統(tǒng)林業(yè)投融資制度形成與變遷的動力源主要來自于“烏紗帽”機(jī)制，這種機(jī)制的直接結(jié)果導(dǎo)致林業(yè)投資效率低下、無效投資增加。這種制度安排的運(yùn)作成本很高，而監(jiān)督的有效性卻很低。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制的逐漸建立，人們開始關(guān)注資金的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益的提高，這也成為政府職能部門的重要目標(biāo)之一。因此，從某種意義上講，林業(yè)部門已成為林業(yè)經(jīng)營者的代言人。他們有著制度創(chuàng)新的要求，能夠強(qiáng)有力地推動林業(yè)投融資制度創(chuàng)新，從而形成制度創(chuàng)新的動力機(jī)制。

(二)林業(yè)投融資制度演進(jìn)的外在動因

1.森林資源的稀缺

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，所謂資源“稀缺性”是指這種資源相對于人們的無限需要而言數(shù)量是有限的。隨著世界范圍內(nèi)環(huán)保意識的增強(qiáng)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，人們對森林資源的需的求由單一的經(jīng)濟(jì)需求，發(fā)展為經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)多方面的需求［4］。林業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用變得日益重要，森林資源稀缺問題顯得愈加突出。而森林資源的強(qiáng)稀缺性使其自身凝聚著越來越高的價值，包括有形的和無形的價值，高價值激發(fā)強(qiáng)激勵，該激勵將有希望促使理性的政府不斷完善林業(yè)投融資制度，進(jìn)而為林業(yè)投融資制度創(chuàng)新提供契機(jī)。使林業(yè)投融資制度朝著最有利于林業(yè)發(fā)展的方向變遷。

2.技術(shù)的變遷

制度變遷由技術(shù)發(fā)展所決定并反作用于技術(shù)發(fā)展，這一辯證關(guān)系在馬克思理論體系中得到充分的論述。技術(shù)革新不僅增加了制度安排的潛在利潤，而且能夠降低某些制度安排的操作成本［5］。例如:科學(xué)技術(shù)，如電報、電話、廣播、計算機(jī)的普及，迅速降低了林業(yè)投融資制度創(chuàng)新中交易成本(即達(dá)成契約的成本);林木新品種的培育和改良技術(shù)，如三倍體毛白楊新品種的問世，實現(xiàn)了1年成樹的社會效益、3年成林的生態(tài)效益、5年成材的經(jīng)濟(jì)效益，改變了人們對林業(yè)生產(chǎn)周期長、見效慢的認(rèn)識，提高了林業(yè)投融資的預(yù)期;又如運(yùn)用電子設(shè)備和衛(wèi)星進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)過程控制技術(shù)、測報火災(zāi)的激光技術(shù)和遙感遙測技術(shù)、納米材料技術(shù)、節(jié)肥節(jié)水技術(shù)、專家智慧咨詢技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)化技術(shù)等等，這些都將提高林業(yè)投資的預(yù)期收益，從而推動林業(yè)投融資制度創(chuàng)新。

3.林業(yè)外部環(huán)境的變遷

制度結(jié)構(gòu)中制度安排的實施是彼此依存的，某個特定制度安排的變遷，可能會引起對其他制度安排的服務(wù)需求。林業(yè)投融資制度安排是社會中諸多制度安排的一種，它的發(fā)展和變化依存于當(dāng)時的社會制度環(huán)境的發(fā)展和變化。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，以及相關(guān)制度安排的變遷，如林權(quán)制度改革、金融制度改革、公共財政體制的建立等等，都將對林業(yè)投融資制度創(chuàng)新產(chǎn)生不可估量的影響。以林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為例。在林業(yè)經(jīng)營管理體制中，林權(quán)制度是最根本的制度，林權(quán)的真正落實是發(fā)揮森林和林木經(jīng)營者積極性，調(diào)動社會一切力量辦林業(yè)的根本保障。建國以來，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了多次曲折的變遷，每一次的變遷都對林業(yè)經(jīng)營者的投資預(yù)期產(chǎn)生一定的影響，為林業(yè)投融資制度創(chuàng)新提供了廣泛的政策空間。

三、結(jié)語

制度創(chuàng)新，歸根結(jié)底是制度創(chuàng)新者為獲取追加利益對現(xiàn)存制度進(jìn)行變革，打破原有制度均衡實現(xiàn)新制度均衡的帕累托改進(jìn)過程。當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行環(huán)境發(fā)生變化后，傳統(tǒng)林業(yè)投融資制度的不適應(yīng)性就顯現(xiàn)出來，產(chǎn)生了非均衡狀態(tài)，而制度的非均衡狀態(tài)又導(dǎo)致了潛在的利潤空間，制度創(chuàng)新主體對潛在利益的追求成為推動制度創(chuàng)新的直接動力;森林資源的稀缺性、技術(shù)的變遷和林業(yè)外部環(huán)境的變遷等外在動因又進(jìn)一步促進(jìn)了制度的創(chuàng)新。在這兩種力量的綜合交互作用下，林業(yè)投融資制度演進(jìn)就成為必然。

［1］陸文明.中國私營林業(yè)政策研究［M］.北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2002.

［2］陳根長.中國林業(yè)物權(quán)制度研究［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2002，(4):12－13.

［3］呂紅頻.多種經(jīng)濟(jì)成份參與林業(yè)建設(shè)的歷史回顧及財政政策［J］.林業(yè)財務(wù)與會計，2004，(1):7 －12.

［4］戴芳.公益林供給主體分析［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006，26(4):370－373.

2011－01－22

陳玲芳(1976－)，女，福建古田人，副教授，博士。