我國高等教育行政規(guī)劃行為法治化探析

張婧

(皖南醫(yī)學(xué)院， 安徽 蕪湖 241002)

【教育學(xué)】

我國高等教育行政規(guī)劃行為法治化探析

張婧

(皖南醫(yī)學(xué)院， 安徽 蕪湖 241002)

在高等教育領(lǐng)域存在大量的行政規(guī)劃行為，但規(guī)劃的法治化程度不高，制定主體復(fù)雜，無行政規(guī)劃組織法上的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)容的具體實施效果不佳，在規(guī)劃的程序、救濟(jì)方面法律規(guī)制缺失。作為一種行政行為，在高等教育這一特殊領(lǐng)域迫切要求其走上法治化軌道，通過法治理念、法治程序，做出科學(xué)的行政規(guī)劃行為。在依法行政、構(gòu)建法治社會的大背景中，提高高等教育行政規(guī)劃的法治化程度是解決眾多問題的可行路徑。

高等教育;行政規(guī)劃行為;法治化

一、我國高等教育行政規(guī)劃行為法理初探

(一)高等教育行政規(guī)劃行為的內(nèi)涵

在行政法學(xué)界，國內(nèi)外學(xué)者對行政規(guī)劃有不同的定義。學(xué)者們對于該概念認(rèn)定的側(cè)重點不同，均具有合理性。高等教育行政規(guī)劃的目的在于促進(jìn)高等教育科學(xué)、合理地發(fā)展，在現(xiàn)有教育資源的基礎(chǔ)上，對高等教育的發(fā)展趨勢、路徑選擇進(jìn)行部署、規(guī)劃。高等教育行政規(guī)劃因具有較強的專業(yè)特點，強調(diào)其行為的過程性是依法行政的內(nèi)在要求。行政規(guī)劃的主體一般指行政主體，高等教育行政規(guī)劃的主體理應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)組織如高校，因高校的規(guī)劃行為一般視為大學(xué)自治的內(nèi)容，故不屬于本文的研究對象。本文所稱的高等教育行政規(guī)劃行為是指政府及其教育主管部門為實現(xiàn)高等教育科學(xué)、合理的發(fā)展，依法作出的具有法律約束力的行政方針行為的總稱。

(二)高等教育行政規(guī)劃行為的性質(zhì)

對于行政規(guī)劃的性質(zhì)，理論界尚無定論。這無疑增加了我們研究高等教育行政規(guī)劃行為性質(zhì)的難度。但筆者認(rèn)為，規(guī)劃應(yīng)是一個開放的行政法律制度，可能具有不同的法律意義和約束力，其法律形式也不拘泥于單一的模式，根據(jù)具體的規(guī)劃內(nèi)容，其性質(zhì)也可能是多樣的。因此，高等教育行政規(guī)劃并不能簡單地定性為具體行政行為①日本不少學(xué)者認(rèn)為，行政規(guī)劃雖然類似于立法行為，但其產(chǎn)生的法律效果遠(yuǎn)比法律的效果具體而強烈，因此，行政規(guī)劃更類似于具體行政行為。參見〔日〕南博方《日本行政法》，楊建順、周作彩譯，中國人民大學(xué)出版社，1988年版第134頁?；蛄⒎ㄐ袨棰诘聡械膶W(xué)者認(rèn)為，只有立法者(也包括制定行政法規(guī)、規(guī)章者)進(jìn)行計劃或決定一計劃，計劃裁量權(quán)屬于在國家權(quán)力范疇的普通立法裁量權(quán)。立法裁量中不存在諸如在使用不確定法律概念中所具有的行為裁量與判斷活動范圍的區(qū)別，毋寧說在此兩者都屬于不可分割的創(chuàng)設(shè)自由，在立法裁量中融為一體。參見〔德〕平特納《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年版第332頁。。“作為一種特殊的行政行為，行政規(guī)劃的法律屬性無法單純地歸類于行政決定行為或制定規(guī)則行為。實踐中，行政規(guī)劃既可以表現(xiàn)為法律行為，也可以是事實行為;其表現(xiàn)形式既可以是法律、法規(guī)、規(guī)章，乃至行政規(guī)范性文件，也可以是行政綱要、決定、指示等?！保?］而基于本文所提出的高等教育行政規(guī)劃的定義，它針對的對象相對而言是特定的，即指高校、受教育者、政府及其相關(guān)部門，且是對行政主體及相對方具有約束力的行為，因而，高等教育行政規(guī)劃的范圍已將抽象行政行為和行政指導(dǎo)行為排除在外?？v觀所搜集的具有高等教育行政規(guī)劃意義的文字材料③參見http：//law.chinalawinfo.com/newlaw2002/chl/index.asp，訪問時間2009年5月20日。，這些具體內(nèi)容大致包括強制性規(guī)劃和非強制性規(guī)劃。

1.強制性規(guī)劃。

強制性規(guī)劃看起來是對未來事項的設(shè)定，對于權(quán)利、義務(wù)的變動也不是現(xiàn)實的發(fā)生，但這并不排除其具有法律效果。這些硬性規(guī)定對于行政主體、行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了某些影響和限制，而且該影響和限制足以具有權(quán)益侵害性。從表面上看，這些規(guī)定似乎不會產(chǎn)生直接的法律效果，但深入分析則不然。如規(guī)定建立嚴(yán)格的教育收費公示制度，此規(guī)范明確賦予了政府及其教育主管部門收費公示義務(wù)，受教育者及其相關(guān)人對于教育收費享有知情權(quán)，一旦政府及其教育主管部門違法收費，對權(quán)利人權(quán)益產(chǎn)生影響，可直接受到法律的規(guī)制。因此，基于該類高等教育行政規(guī)劃的主體、對象的特定性和直接的法律效果，筆者認(rèn)為，可以肯定該類行政規(guī)劃具有具體行政行為的屬性。

2.非強制性規(guī)劃。

高等教育行政規(guī)劃中更多的是非強制性規(guī)劃。這些非強制性規(guī)定雖然未明確行政主體及其相對人的權(quán)利、義務(wù)，但對行政主體的影響和約束是存在的。規(guī)劃一經(jīng)作出，就要求行政主體采取積極的措施保障目標(biāo)的實現(xiàn)。規(guī)劃內(nèi)容需要相關(guān)主體的積極配合才能實現(xiàn)，其本身不足以導(dǎo)致行政行為的必然產(chǎn)生，不足以導(dǎo)致相對人權(quán)利、義務(wù)的產(chǎn)生、變更，消滅。同時，這些非強制性規(guī)定又是具體的，具有明確的目標(biāo)性。因此，筆者認(rèn)為，這些規(guī)劃是內(nèi)容具體、具有約束力的非強制性規(guī)劃。

因高等教育行政規(guī)劃所涉及的內(nèi)容在公布時對相關(guān)主體即產(chǎn)生約束力，無論是強制性規(guī)劃還是非強制性規(guī)劃，事實上都會對行政相對人的利益造成影響，如果貫徹、實施不當(dāng)，均會對相關(guān)主體權(quán)益造成侵害。為保障高校、受教育者權(quán)利不受非法、不合理的行政規(guī)劃的侵害，有必要對規(guī)劃行為予以法律控制，提高其法治化程度。

二、我國高等教育行政規(guī)劃行為法治化的必要性

(一)依法行政的內(nèi)在要求

依法行政是依法治國理念的重要內(nèi)容，在當(dāng)今社會，控制政府權(quán)力，使行政權(quán)走上法治軌道是依法治國的基本精神。

高等教育行政規(guī)劃行為作為政府行政權(quán)行使的一種方式，應(yīng)遵守依法行政的原則，受法律制約，對高等教育進(jìn)行規(guī)劃作為政府及其主管部門的一種行政管理方式被社會廣泛認(rèn)同，但法學(xué)界對其研究仍處于滯后狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，無論是強制性規(guī)劃還是非強制性規(guī)劃，事實上對行政相對人的利益都會產(chǎn)生影響，如果運用不當(dāng)，則必會對相對人的權(quán)益造成侵害。因此，從某種意義上講，高等教育行政規(guī)劃是一把雙刃劍，既可以造福民眾，也可能成為侵害民眾權(quán)利的利器。目前，我國高等教育行政規(guī)劃在實踐中已暴露一些問題，存在侵權(quán)現(xiàn)象。在法律層面缺乏對高等教育行政規(guī)劃行為的法律規(guī)制，相應(yīng)的救濟(jì)途徑處于一種缺失狀態(tài)，為了保障教育相關(guān)主體的合法權(quán)益，防止行政權(quán)的濫用，提高行政效益，必須對高等教育行政規(guī)劃進(jìn)行法律控制和規(guī)范。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需求

政府角色的改變、職能的轉(zhuǎn)換過程是事物發(fā)展的內(nèi)在必然要求。從無為政府到全能國家，從行政機(jī)關(guān)作為不受制約的管理主體，到行政機(jī)關(guān)被置于立法、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、控制之下的現(xiàn)實狀態(tài)，是政府職能理論的發(fā)展史。對高等教育進(jìn)行規(guī)劃是當(dāng)今政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)一步體現(xiàn)，而對于解決當(dāng)前高等教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題同樣是政府職能所涵蓋的重要內(nèi)容。

目前，我國人口眾多但資源又嚴(yán)重短缺，自然資源如此，教育資源更是如此。這種情況不僅影響了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致各地區(qū)發(fā)展失衡，而且也產(chǎn)生了各種社會問題。如何使有限的資源發(fā)揮更大的功效，促進(jìn)社會資源的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是各級政府必須面對的課題。而在我國，教育資源尤其是高等教育資源存在嚴(yán)重滯后性，規(guī)劃高等教育資源已成為政府的重要職責(zé)。只有通過對高等教育發(fā)展方向進(jìn)行規(guī)劃，才能培養(yǎng)出適應(yīng)當(dāng)今社會需要的人才，才能合理、充分利用本國教育資源。世界各國都寄希望于人才培養(yǎng)來增強綜合國力，而人才培養(yǎng)需要科學(xué)、合理的發(fā)展模式，規(guī)劃其未來發(fā)展方向是必然選擇。

(三)解決現(xiàn)實問題的必然選擇

1.理論上的不足。

筆者通過中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫①參見http：//law.chinalawinfo.com/newlaw2002/chl/index.asp，訪問時間2009年8月25日。，根據(jù)法寶網(wǎng)上官方分類對高等教育領(lǐng)域的行政行為進(jìn)行分析、整理，在860個高等教育領(lǐng)域具體行政行為中，涉及行政規(guī)劃的就達(dá)到160多個。行政規(guī)劃作為政府對高等教育規(guī)劃管理的重要手段，凸顯了高等教育行政規(guī)劃的重要性、普遍性。但高等教育行政規(guī)劃領(lǐng)域，無論是主體、內(nèi)容還是程序方面，其法治化程度不高是現(xiàn)階段體現(xiàn)的主要問題。

首先，從規(guī)劃的主體看，涉及國務(wù)院、教育部、衛(wèi)生部、財政部、國家物價局、國家計劃委員會，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府等。從法律位階看，有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、法規(guī)性文件、部門規(guī)范性文件，其內(nèi)容不僅涉及五年、十年各類高等教育人才數(shù)量、財政支出等宏觀預(yù)期，而且有的還規(guī)劃涉及到具體高校人事分配制度改革的相關(guān)內(nèi)容，以及高校重點研究基地建設(shè)規(guī)劃等細(xì)微改革內(nèi)容。內(nèi)容錯綜復(fù)雜，發(fā)布主體任意性較大，效力等級也高低不一。

其次，從各項規(guī)劃的具體規(guī)定看，有的規(guī)劃內(nèi)容十分具體，如《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》中有：“到2000年高等教育入學(xué)率達(dá)到11%左右”，“到2010年高等教育規(guī)模有較大擴(kuò)展，入學(xué)率接近15%”，“今后3—5年，將專業(yè)由200多種調(diào)整到100多種。繼續(xù)推進(jìn)‘面向21世紀(jì)教學(xué)內(nèi)容和課程體系改革計劃’，并建成200個文、理科基礎(chǔ)性人才培養(yǎng)基地、100個各科類基礎(chǔ)課程教學(xué)基地和20個大學(xué)生文化素質(zhì)培養(yǎng)基地，使之成為具有國內(nèi)先進(jìn)水平的教學(xué)示范基地?！痹凇秶医逃聵I(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中用數(shù)字說明了“十五”規(guī)劃所取得的成績，又用具體數(shù)字描述了今后五年的發(fā)展目標(biāo)。有的又非常抽象，如《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》在主要任務(wù)中提到“著力提高高等教育質(zhì)量，努力增強高校創(chuàng)新與服務(wù)能力”，均以倡導(dǎo)性語言提出改革內(nèi)容：“實施高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程，高校要把教學(xué)作為中心工作，加大教學(xué)投入，改善教學(xué)條件特別是實驗實習(xí)條件?！薄胺e極推進(jìn)研究生選拔方式和培養(yǎng)機(jī)制改革，鼓勵高校與科研院所通過合作培養(yǎng)、聯(lián)合培養(yǎng)等有效形式培養(yǎng)研究生?！本唧w的內(nèi)容從表面看具有可操作性以及目標(biāo)的明確性，但由于我國尚未出臺《行政程序法》，對于這些具體的內(nèi)容，行政相對人容易對其科學(xué)性、可行性產(chǎn)生疑問，而對于抽象的內(nèi)容來說，大多是建議性、倡導(dǎo)性的內(nèi)容，它的貫徹落實需要高等教育相關(guān)主體的積極配合、響應(yīng)，否則如一紙空文。在實踐中，因地域的差異性導(dǎo)致實施方案的多樣性，甚至?xí)霈F(xiàn)各地區(qū)相互矛盾的措施，這是否會影響到教育的統(tǒng)一性和公平性?這些都是我國現(xiàn)階段高等教育規(guī)劃中存在的突出問題。

再者，從高等教育行政規(guī)劃的程序和救濟(jì)途徑看，規(guī)劃是對于未來的預(yù)測和構(gòu)想，而未來具有較強的不確定性，行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)前的信息及技術(shù)作出的規(guī)劃，必然會隨著目標(biāo)、手段、時間、具體環(huán)境、條件等任一因素變化而變化，從而使規(guī)劃的適用性出現(xiàn)問題。那么根據(jù)變化了的條件和基礎(chǔ)，就需要對規(guī)劃及時作出調(diào)整。從所搜集的材料看，不僅沒有變更程序的規(guī)定，同時也忽視了這種現(xiàn)象出現(xiàn)的可能性。關(guān)于高等教育相關(guān)主體因信賴?yán)娑斐傻膿p害，亦缺乏相關(guān)的救濟(jì)途徑。

2.實踐中的問題——高等教育大眾化過程中的現(xiàn)實需要。

對于1999年高校擴(kuò)招行為的性質(zhì)，從教育學(xué)角度看，它是一種教育政策，從法學(xué)角度看，它是一種行政規(guī)劃，是國務(wù)院、教育主管部門對高等教育發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模、速度的一種決策。高等教育領(lǐng)域的這一行政規(guī)劃行為的出臺有當(dāng)時明確的歷史背景，并且滿足了大眾對高等教育的需求，為社會提供了高學(xué)歷專業(yè)人才，刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，拉動了內(nèi)需，緩解了就業(yè)壓力，調(diào)和了市場矛盾。但在短短幾年里，我國高等教育基本完成了由精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變，在這發(fā)展過程中暴露了許多問題。據(jù)相關(guān)調(diào)查報告顯示，高等教育隨著普及率的提高，高校教學(xué)任務(wù)的急劇加重，使得原本已經(jīng)緊缺的教育資源顯得更加力不從心了，教育資源平攤給更多的受教育者，這樣必然導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量隨之下降。同時，高校畢業(yè)生的突增，使得就業(yè)形勢變得很嚴(yán)峻，就業(yè)問題已成為當(dāng)今社會面臨的重大民生問題。再次，高等教育的花費成為許多學(xué)生家庭的重負(fù)。

因此，面對當(dāng)前高等教育質(zhì)量、就業(yè)形勢、教育公平、教育成本等諸多問題，我國高等教育行政規(guī)劃的必然趨勢是提高法治化程度?，F(xiàn)階段對于政府通過行政規(guī)劃管理高等教育的行為，主要是高等教育學(xué)領(lǐng)域教育政策的研究對象——法學(xué)研究尚比較薄弱。但在法治政府、依法行政的法治大環(huán)境中，高等教育領(lǐng)域行政規(guī)劃的法治化是當(dāng)代社會的必然趨勢，而高等教育行政規(guī)劃的靈活性更凸顯了法治原則的重要性。

三、高等教育行政規(guī)劃行為法治化完善的思考

(一)法治理念的加強

法治不僅是一種制度模式，一種治國方略，而且是一種文化意識，法治具有工具性的價值，同時，它也是一種信仰，具有信仰性的意義。高等教育行政規(guī)劃是國家行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)行政管理職能，作出重大決策的行為，是行政權(quán)力運用的過程和結(jié)果。法治理念的加強在現(xiàn)實社會中顯得尤為重要，是高等教育行政規(guī)劃走上法治軌道的先行者。

法治理念包括兩個最基本的原則：一是公民權(quán)利本位原則。保障公民權(quán)利是憲政的主要目的，是法治追求的首要目標(biāo)。具體到高等教育行政規(guī)劃行為，就是要充分保障規(guī)劃行為所涉及的相關(guān)主體的權(quán)利。無論是高等教育行政規(guī)劃的具體制定過程，還是規(guī)劃的具體內(nèi)容，抑或是規(guī)劃的救濟(jì)途徑都應(yīng)深入滲透公民權(quán)利本位的思想，使廣大人民群眾深信，法治是保障自身權(quán)益的可靠武器。二是公權(quán)法定原則，即在一定情形下，公權(quán)應(yīng)受法律制約，限制公權(quán)力也是法治理念的重要體現(xiàn)。高等教育行政規(guī)劃權(quán)的行使必須由法律加以規(guī)制。盡管高等教育行政規(guī)劃對行政法治提出了諸多挑戰(zhàn)，如因規(guī)劃的可變性導(dǎo)致法治安定性受到影響，因規(guī)劃的前瞻性使法律優(yōu)先原則和法律保留原則難以發(fā)揮應(yīng)有作用，因規(guī)劃的高度自由裁量性使法律控權(quán)機(jī)制難以有效實施，但從行政法的發(fā)展史來看，行政法治的發(fā)展就是這樣一個過程，即隨著社會需求的日益擴(kuò)張，行政權(quán)不斷試圖突破現(xiàn)有的法治框架，但這種狀態(tài)不可能持續(xù)很久，在一段時間后，又會被新的法律手段法治化，法治就是這樣螺旋式的發(fā)展過程。高等教育行政規(guī)劃行為同樣遵循這樣的規(guī)律。法治是高等教育行政規(guī)劃行為發(fā)展的一種必然，在高等教育行政規(guī)劃行為暫時游離于法治與非法治的狀態(tài)時，對于法治理念的宣傳是必要的。

(二)法治原則的運用

與其他行政行為一樣，高等教育領(lǐng)域的行政規(guī)劃行為法治化是當(dāng)代行政法治的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求。高等教育行政規(guī)劃的靈活性更凸顯了法治原則的重要性?！案鶕?jù)傳統(tǒng)的法律保留原則，非約束性行政行為的制定并不必須有法律依據(jù)，但是，從行政計劃在現(xiàn)實中發(fā)揮的實際作用而言，均不應(yīng)該脫離法治原則的約束?！保?］360首先，高等教育行政規(guī)劃主體須有組織法上的規(guī)制，任何規(guī)劃的制定必須有組織法上的依據(jù)，符合一般授權(quán)性規(guī)定。其次，實體法上，因規(guī)劃涉及的是高等教育領(lǐng)域的發(fā)展，專業(yè)性、政策性強，只可對實質(zhì)要件作規(guī)定，如德國行政法學(xué)將行政計劃的實體規(guī)制限定在相對原則的范圍內(nèi)，并提出四個層面的理論，即計劃的法律正當(dāng)性、遵守前置的程序和計劃、遵守法律的強制性規(guī)定或者指導(dǎo)利益權(quán)衡的法律規(guī)定。［3］261因規(guī)劃的特殊性，對于規(guī)劃的具體內(nèi)容不可詳盡規(guī)制。但這種原則性規(guī)定是有必要的。最后，法治原則更具體地體現(xiàn)在規(guī)劃程序中。合理的程序是高等教育行政規(guī)劃制度形成的核心，程序法治化對這一行為充分發(fā)揮作用的意義也很大。

(三)法治程序的設(shè)計

高等教育行政規(guī)劃大部分屬于內(nèi)容具體、具有約束力的非強制性規(guī)范。在現(xiàn)實中，這些規(guī)劃內(nèi)容是政府、高校及其主管部門的行為指南、理念指導(dǎo)，其規(guī)劃產(chǎn)生的過程法治化是提高規(guī)劃科學(xué)性的重要保障。只有規(guī)劃程序走上法治軌道，才能使規(guī)劃內(nèi)容具有可操作性，有助于行政主體采取正確的手段積極實現(xiàn)行政目的。

首先，高等教育行政規(guī)劃是綜合性的規(guī)劃，要求其與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)。這種要求使得高等教育行政規(guī)劃必須建立在充分、可靠的信息收集基礎(chǔ)上。公開收集信息，專家、學(xué)者對信息進(jìn)行科學(xué)分析，聽取利益集團(tuán)的呼聲，是作出科學(xué)合理規(guī)劃的第一步。其次，可通過高等教育領(lǐng)域現(xiàn)有的一些預(yù)測技術(shù)來進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，通過預(yù)測，使規(guī)劃成為人們分析客觀規(guī)律得出的結(jié)果，并非僅僅是人們的主觀臆斷。明確這種預(yù)測是高等教育行政規(guī)劃的步驟，有利于增強規(guī)劃的可信度，有利于規(guī)劃的貫徹落實，同時也是高等教育行政規(guī)劃法治化的要求。然后通過規(guī)劃內(nèi)容的公開、異議及必要的聽證程序，確定最后的高等教育規(guī)劃。在規(guī)劃的實施過程中，應(yīng)根據(jù)情勢變更原則，適時調(diào)整、修改抑或廢止規(guī)劃，從而使高等教育規(guī)劃行為符合法治程序的要求。

(四)司法救濟(jì)的健全

無救濟(jì)即無權(quán)利。“法院應(yīng)當(dāng)成為公民說理的最后地方”［4］。高等教育行政規(guī)劃的司法救濟(jì)應(yīng)是完善該制度的重要內(nèi)容。將其納入行政訴訟的范圍，使高等教育行政規(guī)劃受到司法審查，這種做法符合法的本質(zhì)目的，與依法行政的價值追求相吻合，有利于人權(quán)的保護(hù)。筆者將從以下幾方面對完善高等教育行政規(guī)劃提出建議：

1.高等教育行政規(guī)劃應(yīng)納入司法審查范圍。

高等教育行政規(guī)劃行為作為一種特殊的行政行為，對其性質(zhì)的認(rèn)定應(yīng)區(qū)別而論，不能一概而論。筆者通過分析，將高等教育行政規(guī)劃行為分為強制性規(guī)劃和非強制性規(guī)劃，無論強制性或非強制性，但規(guī)劃內(nèi)容對行為相對人都具有一定約束力。行為受到約束在一定情形下，其權(quán)益必然受到影響，在自己合法權(quán)益受到規(guī)劃行為及規(guī)劃內(nèi)容影響時，筆者認(rèn)為權(quán)益受侵害者完全有權(quán)拿起法律武器進(jìn)行維權(quán)。因此，高等教育行政規(guī)劃應(yīng)納入司法審查的范圍。

2.明確高等教育行政規(guī)劃司法審查的對象。

(1)事實問題。在高等教育行政規(guī)劃的訴訟案件中，筆者認(rèn)為法院首先應(yīng)當(dāng)分清該案中的事實問題與法律問題。任何一個行政行為都是基于行政機(jī)關(guān)對某種行為事實的裁定之上，而事實問題的正確裁決需要專門的知識和經(jīng)驗，諸如高等教育領(lǐng)域的入學(xué)機(jī)會問題、大學(xué)成本問題、學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量問題、財政救助以及教育發(fā)展模式等問題，這些是行政機(jī)關(guān)以及教育主管部門的特長。法院對于事實問題應(yīng)充分尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，不能用法官的意見取代行政機(jī)關(guān)的裁決。但這存在兩個例外：其一，某事實的存在是行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的條件;其二，行政機(jī)關(guān)將錯誤當(dāng)成真實或者誤解了行政決定基礎(chǔ)的事實，與此相類似的情形是行政決定所賴以為基礎(chǔ)的事實缺乏證據(jù)的支持或者證據(jù)在整體上不能合理地支持該事實。［5］

(2)組織及程序要求。高等教育行政規(guī)劃納入行政訴訟的受案范圍，對其組織和程序的要求是司法審查的主要對象。在法治化的進(jìn)程中，筆者相信在不久的將來我國的行政程序法將與世人見面，那時對于高等教育規(guī)劃行為的司法審查將有法可依。當(dāng)然在今天，對于審查對象仍可找到相關(guān)法律、法規(guī)。如依據(jù)《政府信息公開條例》第十條：縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點公開下列政府信息：國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策。違背相關(guān)的公開程序，則信息會受到質(zhì)疑，行政行為也會涉及程序違法的問題。在高等教育行政規(guī)劃過程中同樣會受到相關(guān)程序約束，如公開程序、聽證程序等，而這些理應(yīng)是司法審查的重點內(nèi)容。

(3)信賴?yán)姹Ｗo(hù)。有損害就有賠償，這是現(xiàn)代法治的基本要求。規(guī)劃是在一定的時間、地點、社會發(fā)展的各種要素基礎(chǔ)上對未來發(fā)展的展望，因受到種種限制，其在實現(xiàn)目標(biāo)過程中發(fā)生變更是正常的，可變性是高等教育行政規(guī)劃的基本特征，正是這種可變性的存在，公眾的信賴?yán)娓鼞?yīng)受到保護(hù)。行政機(jī)關(guān)和行政相對人在規(guī)劃實現(xiàn)的相互接觸之間，往往使行政相對人對行政行為的合法性與持續(xù)性產(chǎn)生信賴，當(dāng)無明顯事由足以證明此信賴與公共利益相違背時，應(yīng)對其予以適當(dāng)保護(hù)。所以，隨著現(xiàn)代法治國家信賴保護(hù)原則的確立，行政機(jī)關(guān)對于已產(chǎn)生信賴?yán)娴囊?guī)劃不應(yīng)擅自變更，也不可無故不予實施。那么對于因信賴該規(guī)劃而付出行動的相對人而言，這種信賴?yán)鎽?yīng)受到保護(hù)，從而使法院在審查該規(guī)劃時，理應(yīng)考慮到此時已產(chǎn)生的信賴?yán)妗?/p>

(4)規(guī)劃裁量行為的司法審查受到一定限制。規(guī)劃必然涉及到行政裁量，而作為行政權(quán)與司法權(quán)的劃分，是從各自的職權(quán)和職能范圍出發(fā)進(jìn)行權(quán)力分配的。對于高等教育行政規(guī)劃，由于法律規(guī)定將規(guī)劃的任務(wù)分配給行政機(jī)關(guān)而非法院，因而行政機(jī)關(guān)享有一般所謂的“規(guī)劃裁量”之行政自由，同時法院的審查范圍應(yīng)受到限制。

“規(guī)劃裁量”一詞在20世紀(jì)60年代首先在德國聯(lián)邦行政法院使用，在之后的三十年里法官們不斷探索裁判界定規(guī)劃裁量的意義以及尋求對規(guī)劃的審查標(biāo)準(zhǔn)。依照德國行政法院的意見，一方面，既然立法者授權(quán)行政機(jī)關(guān)從事規(guī)劃裁量，則必然包含授予該行政機(jī)關(guān)一定的自由形成空間，因此在功能主義法學(xué)的權(quán)力分立理念下，無論是從人員素質(zhì)、資源的掌握，以及運用專門設(shè)計的行政程序(規(guī)劃確定程序)作為規(guī)劃裁量決定各點而論，行政機(jī)關(guān)都要比法院更適宜在行政規(guī)劃領(lǐng)域作決定，因此法院應(yīng)該對行政的自由形成空間加以尊重，對利益衡量的審查權(quán)限應(yīng)有所限制。另一方面，在授權(quán)法律可以提供的標(biāo)準(zhǔn)非?？辗旱那闆r下，法院亦難以依據(jù)如此空泛的標(biāo)準(zhǔn)審查規(guī)劃的實質(zhì)內(nèi)容，在這樣的限制下，法院對規(guī)劃裁量的控制主要顯示在衡量瑕疵理論中：行政法院大體上僅對衡量的過程從事審查，而不及于衡量的結(jié)果。所以，即使高等教育行政規(guī)劃納入司法審查的范圍，對于行政主體的規(guī)劃裁量行為，屬于其自由形成空間的，應(yīng)不受司法權(quán)無限制地審查。

［1］ 程雁雷.行政規(guī)劃若干問題探討［J］.安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2003(8).

［2］ 馬懷德.行政程序立法研究［M］.北京：法律出版社，2005.

［3］ 漢斯·沃爾夫.行政法［M］.高家偉，譯.北京：商務(wù)印書館，2002.

［4］ 程雁雷.法院：說理的最后地方——關(guān)于學(xué)生告學(xué)校的新感悟［N］.法治日報，2000-02-14.

［5］ 李洪雷.英國法上對行政裁量權(quán)的司法審查——兼與德國法比較［J］.行政法論叢，2003(6).

1672-2035(2011)04-0132-04

G46;D912.1

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2011-05-18

張 婧(1985-)，女，安徽太湖人，皖南醫(yī)學(xué)院講師。

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