淺議我國農(nóng)村社會保障存在的問題與對策

高海峰

（中共蘭州市城關(guān)區(qū)委黨校，甘肅 蘭州 730030）

淺議我國農(nóng)村社會保障存在的問題與對策

高海峰

（中共蘭州市城關(guān)區(qū)委黨校，甘肅 蘭州 730030）

大力發(fā)展農(nóng)村社會保障是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展及經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要途徑。因此，針對當(dāng)前農(nóng)村社會保障中存在的主要問題，應(yīng)建立合理的籌資機制、建立分層分類的農(nóng)村社會保障制度、完善和規(guī)范農(nóng)村社會保障管理制度、加強法制建設(shè)，確保農(nóng)村社會保障制度有法可依。只有這樣，才能加快農(nóng)村社會保障建設(shè)的步伐。

農(nóng)村社會保障；現(xiàn)狀；問題；對策

農(nóng)村社會保障建設(shè)是社會保障制度建設(shè)的重點、難點。我國憲法明確規(guī)定了公民享有社會保障的基本權(quán)利。加快建立健全農(nóng)村社會保障制度，是社會主義的應(yīng)有之意。在農(nóng)村建立健全社會保障體系，逐步擴大農(nóng)民社會保障的覆蓋面，提高保障水平，切實保障困難農(nóng)民的基本生活，讓他們感受到社會主義大家庭的溫暖，對實現(xiàn)黨的十七大提出的讓農(nóng)民“學(xué)有所教，勞有所得，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居”的目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障是一個以家庭為主體，以土地為核心，以其他基本制度為補充的格局。由于歷史的原因和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，我國農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重滯后。就我國農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀可以從以下三個方面概括說明。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險在反復(fù)中探索推進

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索已有二十多年的歷史，歷經(jīng)20世紀(jì)80年代中期的試點階段，90年代的推廣階段。1992年，民政部發(fā)布實施了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，推動了農(nóng)村社會參保人數(shù)的不斷上升。此后，由于政策變動，養(yǎng)老保險基金增值難和農(nóng)民本身對養(yǎng)老保險的認(rèn)識不高等原因，進入20世紀(jì)90年代后期，全國大部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險出現(xiàn)了參保人數(shù)下降，正常工作陷入停頓的衰退狀態(tài)。有鑒于此，國務(wù)院在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為當(dāng)時我國農(nóng)村并不具備普遍推行養(yǎng)老保險的條件，并對農(nóng)村養(yǎng)老保險政策進行了重大的調(diào)整。2006年，勞動保障部選擇北京大興區(qū)等8個縣市區(qū)，啟動了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)試點。試點地區(qū)通過加大政府引導(dǎo)和支持力度、建立參保補貼制度、建立動態(tài)繳費和待遇調(diào)整機制等方式，在新探索中取得了一定的突破和進展。但仍存在一些問題：一是國家層面指導(dǎo)和規(guī)范新型農(nóng)保制度模式、籌資方式、政府補貼、待遇調(diào)整、工作機制等重要內(nèi)容的政策法規(guī)缺乏，各地模式不統(tǒng)一，難以實現(xiàn)農(nóng)民跨地區(qū)的高效流動和無縫對接；二是財政補貼力度小，缺乏穩(wěn)定的資金支持，影響農(nóng)民的投保積極性；三是投資管理政策不完善，辦法不統(tǒng)一，基金保值增值難。

（二）農(nóng)村合作醫(yī)療試點在強力推進中面臨難題

農(nóng)村的合作醫(yī)療經(jīng)歷了制度創(chuàng)設(shè)、試點、解構(gòu)與重建的制度演變軌跡。2003年，國家承諾在新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資中負(fù)主要責(zé)任，并進行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的試點，取得了明顯的成效。基本形成了合作醫(yī)療的制度框架和運行機制，參合農(nóng)民抵御大病風(fēng)險的能力得到了一定的增強。農(nóng)村合作醫(yī)療在政府的強力推進下，雖然實現(xiàn)了2008年在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)，但仍面臨一些技術(shù)難題需要破解：一是只保大病容易引發(fā)參保逆向選擇問題，實際只有3%的參合農(nóng)民報銷了40%的費用，只保大病，受益面??；二是現(xiàn)行籌資水平杯水車薪，難以為農(nóng)村居民提供有效的大病醫(yī)療保障；三是合作醫(yī)療的籌資和管理成本較高。農(nóng)村合作醫(yī)療制度實現(xiàn)平穩(wěn)高效運行必須不斷破解這些難題。

（三）社會救助體系和最低生活保障制度逐步健全和規(guī)范，但仍存在一些問題

目前我國農(nóng)村救助體系建設(shè)，已經(jīng)從點逐漸向面上擴展，從臨時救助向制度救助轉(zhuǎn)變，社會救助體系框架逐步健全和完善。農(nóng)村最低生活保障制度在各地逐步擴大試點范圍。同時，規(guī)范農(nóng)村低保制度的國家層面的有關(guān)政策法規(guī)正在研究制定當(dāng)中。農(nóng)村社會救助在不斷發(fā)展的同時也存在一些問題，主要體現(xiàn)在：農(nóng)村低保制度設(shè)計中保障對象甄別難、收入測算精確度差、保障水平較低、農(nóng)村五保供養(yǎng)應(yīng)保未保、五保對象醫(yī)療難問題突出、很多地方敬老院設(shè)施陳舊管理落后等等。自然災(zāi)害風(fēng)險管理工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、部門協(xié)作機制還不夠順暢靈活，災(zāi)害救助評估標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的資金分擔(dān)設(shè)計等都需要完善和改進。

二、我國農(nóng)村社會保障存在的主要問題

我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，具有良好的推進機遇，但在推廣實施過程中存在的問題是多方面的。概括起來主要有：

（一）農(nóng)村社會保障體系不夠完善，保障覆蓋面窄

首先，目前我國農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，難以保障救助對象的基本生活。按照聯(lián)合國和世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國仍有1500萬貧困人口。其次，廣大農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障工作僅在較小的范圍內(nèi)實施，沒有在全國大范圍內(nèi)推廣。同時，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私有企業(yè)以及農(nóng)村勞動力就業(yè)的國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、三資企業(yè)對農(nóng)村勞動者的社會保障還基本上是空白。再次，農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然解決了部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但是沒有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在醫(yī)療保健上的依附關(guān)系，實現(xiàn)的是社區(qū)化，而不是社會化。

（二）農(nóng)村社會保障資金缺乏，來源單一

資金是推進農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的核心問題。就目前政府財政用于社會保障的金額占中央財政總支出的比例看，我國只有10%左右。并且我國10%的財政投入絕大部分給了城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民所享受到的份額極小。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療都采取由農(nóng)民個人和集體繳費的方式。近年來，由于農(nóng)民的收入增長很慢，在收入增加較少的情況下，許多農(nóng)民正常的生活和生產(chǎn)支出都難以維持，更不用說為將來的養(yǎng)老儲蓄資金。集體和地方財政的補助能夠提高農(nóng)民參保的積極性，但現(xiàn)實情況是絕大多數(shù)的農(nóng)村集體根本沒有能力為農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療提供補助。因此，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民自身的個人繳費能力有限，有不少農(nóng)民干脆放棄投保。農(nóng)村社會保障缺乏穩(wěn)定的資金來源，無法為農(nóng)村社會保障事業(yè)提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，大大削弱了農(nóng)村社會保障的保障功能。

（三）農(nóng)村社會保障的管理體制不夠科學(xué)與規(guī)范，缺乏法律保障

首先，我國農(nóng)村社會保障管理呈現(xiàn)出政出多門、各自為政的局面，城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理，條塊之間既無統(tǒng)一的管理機構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理辦法。其次，我國農(nóng)村社會保障管理水平的低下，還集中體現(xiàn)在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，社會保障基金的征繳、管理和使用三權(quán)分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動性與收益性。但是，我國農(nóng)村社會保障基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風(fēng)險。再次，我國農(nóng)村社會保障缺乏必要的法律保障。由于農(nóng)村社會保障體制尚未確立，社會保障尚未立法，更沒形成法律體系，使農(nóng)村社會保障工作無法可依，無章可循，致使農(nóng)村社會保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風(fēng)險大，無法解決保值增值的問題。各地對農(nóng)村社會保障的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及發(fā)放都只是按照地方政府部門的意愿執(zhí)行的，而不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩(wěn)定性、隨意性。

三、發(fā)展和完善我國農(nóng)村社會保障的對策

毫無疑問，加快農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展是目前我國社會保障事業(yè)發(fā)展的頭等大事。當(dāng)務(wù)之急是針對亟待研究的若干重大發(fā)展議題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，選定對策取向，使整個社會保障體系加速發(fā)展并走向相對定型的時期。

（一）建立分類分層的農(nóng)村社會保障制度

首先，建立作為社會保障最后防線的最低生活保障制度。對那些因為疾病、災(zāi)害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。其次，建立適應(yīng)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。在經(jīng)濟比較發(fā)達、城市化水平較高的地區(qū)，應(yīng)該逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障制度的接軌；在經(jīng)濟發(fā)展水平中等的地區(qū)，可以建立合作醫(yī)療保險大病統(tǒng)籌制度。再次，完善和調(diào)整農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。針對目前農(nóng)村養(yǎng)老保險推廣中的現(xiàn)實問題，積極探索拓寬資金來源渠道、規(guī)范管理、優(yōu)化給付方式的制度創(chuàng)新，并增加與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相互銜接和相互協(xié)調(diào)的新內(nèi)容。應(yīng)正確規(guī)定養(yǎng)老保險金的籌集和繳納方式。從家庭養(yǎng)老到社會養(yǎng)老，這種新舊體制的轉(zhuǎn)軌，需要一個資金的原始積累時期。在我國現(xiàn)階段，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的籌集可以先繼續(xù)采用個人繳納為主，集體補助為輔，政府予以扶持。在此基礎(chǔ)上，養(yǎng)老保險的形式要靈活多樣。第四，構(gòu)建城鄉(xiāng)之間社會保障制度的銜接通道。城市化的進程意味著農(nóng)業(yè)人口將大規(guī)模地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?。目前情況下，實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移的途徑是進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其他非農(nóng)就業(yè)以及進入城市打工。但是，通過這些方式實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，雖然事實上已由農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)勞動力，但卻無法得到與城鎮(zhèn)居民同樣的經(jīng)濟和社會地位，尤其是不能得到城鎮(zhèn)社會保障體系的覆蓋。因此，應(yīng)該嘗試在城鄉(xiāng)社會保障制度之間設(shè)計互相銜接的通道，以加速城市化進程。

（二）建立合理的多元化農(nóng)村社會保障基金的籌措體系

由于我國當(dāng)前正處于社會主義初級階段，綜合實力尚不發(fā)達，財力相對有限。而農(nóng)村人口的基數(shù)非常龐大，單純依靠國家財政來開展社會保障工作，顯然很不現(xiàn)實。目前，國家對農(nóng)村社會保障的投入主要集中在特定對象的財政補貼上，但國家的責(zé)任應(yīng)更多地體現(xiàn)在組織、推動、政策優(yōu)惠和立法上。具體辦法可以有：首先，在資金籌集上建立多種形式籌措社保資金，建立國家、地方和個人三位一體的投資結(jié)構(gòu)。其次，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，強化農(nóng)村集體對保障資金的投入。再次，盡可能地實現(xiàn)農(nóng)村的多元化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的盈利性，增強農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力。第四，采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則。在一定范圍內(nèi)，強制推行養(yǎng)老（或醫(yī)療）保險和養(yǎng)老（或醫(yī)療）儲蓄，強調(diào)凡是達到各地農(nóng)民人均收入水平的農(nóng)民必須參加保險，對農(nóng)民個人年收入達到一定水平的按適當(dāng)比例繳納保險金，這是受保個人應(yīng)盡的義務(wù)。第五，鼓勵農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險，如商業(yè)性養(yǎng)老保險等。

（三）建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制和監(jiān)管體系，盡快完善農(nóng)村社會保障的法律體系

第一，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制和監(jiān)管體系是完善農(nóng)村社會保障的基礎(chǔ)。首先，宏觀管理上要實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)范，消除“多龍治水”、條塊分割的狀態(tài)。由政府設(shè)置權(quán)威機構(gòu)組成社會保障委員會領(lǐng)導(dǎo)管理，負(fù)責(zé)制定農(nóng)村社會保障制度、規(guī)劃、收支標(biāo)準(zhǔn)、實施辦法，指導(dǎo)地方組織實施具體保障項目，監(jiān)督農(nóng)村社會保障基金的征繳、管理和發(fā)放。其次，各級政府還要針對不同的農(nóng)村社會保障項目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點，并盡量保證管理程序的規(guī)范化。

第二，加快農(nóng)村社會保障立法是關(guān)系農(nóng)村社會保障制度改革和完善的一個根本性問題。目前，社會保障在農(nóng)村進展不力，舉步維艱，其中很重要的原因就是社會保障立法滯后。要建立起與農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)的、規(guī)范化的農(nóng)村社會保障制度，必須加快農(nóng)村社會保障制度立法步伐。首先，全國人大應(yīng)盡早頒布《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標(biāo)準(zhǔn)、社會保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定，并規(guī)范農(nóng)村社會保障執(zhí)行者的職責(zé)與參保者的權(quán)利和義務(wù)。同時對農(nóng)村社會保障基金的籌集與使用、農(nóng)村社會保障事業(yè)的管理應(yīng)提出具體的要求，使農(nóng)村社會保障工作制度化、法律化。其次，抓好單項法規(guī)和地方性法規(guī)建設(shè)，如農(nóng)村社會保險法、農(nóng)民社會救濟法等。在全國社會保障法出臺以前，各省市可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際情況，先行制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，使工作開展有法可依，保證當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會保障事業(yè)的順利進行。

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［3］秦小紅.完善我國農(nóng)村社會保障制度的思考［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2005，（9）.

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1673-0046（2011）01-0045-02