基層公安機關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件能力建設(shè)

解永照，崔偉強

(山東警察學(xué)院，山東濟南250014;南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071)

改革開放30多年，我國發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。在社會基本構(gòu)成方面，社會成員身份、社會管理方式、經(jīng)濟組織成分、利益關(guān)系和分配形式日益多樣化，我國已經(jīng)進入了經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。同時，我國面臨的社會矛盾錯綜復(fù)雜，已進入社會矛盾多發(fā)期、激烈期，加上自然災(zāi)害、重大型生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生危機和社會安全事件暴露的不和諧問題，隨時隨地都存在爆發(fā)各種突發(fā)公共事件的可能性。因此，不論是從領(lǐng)域、頻度還是從規(guī)模、組織等維度來看，現(xiàn)階段我國都處于突發(fā)公共事件的多發(fā)期［1］。

面對這樣的形勢，作為維護社會政治穩(wěn)定的主力軍之一的基層公安機關(guān)身負(fù)重大而又不可推卸的責(zé)任，必須要在處置突發(fā)事件中充分發(fā)揮其職責(zé)，切實擔(dān)負(fù)起鞏固黨的威信、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)的社會和政治責(zé)任。胡錦濤總書記提出當(dāng)前和今后一個時期公安工作和公安隊伍建設(shè)的總要求就是加強“四個能力”建設(shè)，即努力提高維護國家安全的能力、駕馭社會治安局勢的能力、處置突發(fā)事件的能力、為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的能力。由此可見，必須對基層公安機關(guān)處置突發(fā)事件能力進行深入的研究，切實推進基層公安機關(guān)相關(guān)能力建設(shè)。

一、突發(fā)事件的概念

“突發(fā)事件”這一詞語源于當(dāng)代國人的約定俗成，在古典文獻(xiàn)中找不到它的蹤跡，也并非音譯或者意譯自外來語言，《辭?！?、《現(xiàn)代漢語詞典》中也并沒有加以收錄。但就是這樣的一個詞語，卻被廣泛地應(yīng)用于社會的各行各業(yè)，乃至于國家的法律文件，而且使用的頻率還在急劇增加。與此不相符合的情況是，我國的學(xué)界對“突發(fā)事件”這一概念卻沒有形成明確而又統(tǒng)一的定義和分類。

“‘概念’是對特征的獨特組合而形成的知識單元”。所以，我們要準(zhǔn)確地掌握一個概念，首先就要按照語義學(xué)的研究方法進行分析。從組成結(jié)構(gòu)上來看，“突發(fā)事件”是由“突發(fā)”和“事件”兩個詞組成的偏正詞組?！巴话l(fā)”一詞的中文的意思是“突然發(fā)生，帶有異常性質(zhì)和人們?nèi)狈λ枷霚?zhǔn)備的一種情況”［2］，而“事件”在《現(xiàn)代漢語詞典》中的意思是事情，指歷史上或社會上已經(jīng)發(fā)生的大事情。所以，“突發(fā)事件”的字面意思就是:歷史上或社會上突然發(fā)生的大事情。

但是，我們這里使用的“突發(fā)事件”是包含在一定的語境和社會、歷史背景之下的。近些年來，特別是“9·11”事件以后，突發(fā)事件已經(jīng)有了其更深刻的含義。美國學(xué)者羅森豪爾特提出，“突發(fā)事件”是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。在我國國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，“突發(fā)事件”被定義為:“是指突然發(fā)生，造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件 。”由這兩個定義我們可以看出，“突發(fā)事件”這一概念包含著突然爆發(fā)、重大傷亡、嚴(yán)重危害、緊急事件這幾個要素。這些已經(jīng)使我們能夠?qū)Α巴话l(fā)事件”這一概念加以定義了。

我國是一個自然災(zāi)害、事故災(zāi)難頻發(fā)的國家，黨和政府歷來高度重視應(yīng)對突發(fā)事件的法制建設(shè)工作，并且取得了顯著的成效。2007年8月13日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于當(dāng)年11月1日起施行，在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中有著對“突發(fā)事件”這一概念最權(quán)威和準(zhǔn)確的定義:“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！边@一定義中包含了我們之前提到的四個因素，還將“突發(fā)事件”細(xì)分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。該定義的提出對于這部法律的實施，對于相關(guān)責(zé)任的明確和落實，對于具體工作的開展，都提供了堅實的基礎(chǔ)。

二、我國基層公安機關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的現(xiàn)狀

近年來，隨著我國經(jīng)濟水平的迅速提高以及綜合國力的不斷發(fā)展，國家各項制度的不斷建立健全，我國在公安機關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的機制、體制建設(shè)方面也取得了很大成績。近年來頻繁發(fā)生的一些群體性事件、各種自然災(zāi)害等突發(fā)事件都得到了很好的處置，政府部門特別是公安機關(guān)對于突發(fā)公共事件的預(yù)防、預(yù)警和處置能力也不斷完善。但是，在取得成績的同時我們應(yīng)該清醒地看到，基層公安機關(guān)作為應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)力量，在一些方面還存在缺陷和不足，主要表現(xiàn)如下。

(一)基層公安機關(guān)缺少中樞領(lǐng)導(dǎo)機制，決策和反應(yīng)能力滯后

實踐經(jīng)驗告訴我們，突發(fā)事件發(fā)生以后的首要任務(wù)就是針對突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展做出相應(yīng)的選擇和反應(yīng)，從而在黃金時間內(nèi)控制和處置該突發(fā)事件。在這種情況下，決策機構(gòu)能否快速地做出反應(yīng)就成為整個行動的關(guān)鍵。基層公安機關(guān)由于其在整個政治架構(gòu)中長期處于一種被指揮的執(zhí)行角色狀態(tài)，在危機警務(wù)運行機制上缺少處理國內(nèi)外重大危機的自我行動體系，也沒有設(shè)置一個能夠綜合協(xié)調(diào)所屬各部門和各個執(zhí)法單位的統(tǒng)一指揮的處理中樞，因而即便其在具體的突發(fā)事件上認(rèn)識到位了，反應(yīng)和措施上也不及時，內(nèi)部無法協(xié)調(diào)，外部難以協(xié)同，也就無法采用最有力的手段應(yīng)對突發(fā)事件了。

(二)基層公安機關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的法律體系不完善

基層公安機關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的作為基礎(chǔ)是法律的賦權(quán)和保障。雖然改革開放以來，依法治國已經(jīng)成為黨、政府和整個社會的共識，社會生活中的各項行為特別是公權(quán)力行為都依照法律的規(guī)定進行，但在實踐中，我們在法律適用上偏重如《民法》、《刑法》等常用法，而像《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等與群眾生活或者公安日常業(yè)務(wù)距離較遠(yuǎn)的法律法規(guī)就很少有人了解了，更談不上熟練掌握了。并且，在我國現(xiàn)行法律體系中，有關(guān)突發(fā)事件的法律法規(guī)還不系統(tǒng)，如某個單行法律只能適用于某一種類型的突發(fā)事件的處置，而無法適用于其他突發(fā)事件的處置，或者注意了某一類突發(fā)事件的一些主體問題，周邊問題卻被疏漏了。

另外，我國雖然已經(jīng)頒布實施了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《中華人民共和國戒嚴(yán)法》這樣的處理突發(fā)事件的基本法律，但是其相關(guān)的實施細(xì)則還不明確，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及地方政府為實施上述應(yīng)急法律而頒布的實施細(xì)則也沒有細(xì)化到具體基層公安機關(guān)的具體執(zhí)法行為層面，在實踐中很難對基層公安機關(guān)處置突發(fā)事件起到直接的行為指導(dǎo)作用。

(三)基層公安機關(guān)各部門(含執(zhí)法單位)協(xié)調(diào)和合作機制不暢通

突發(fā)事件的應(yīng)對和處置不僅僅是基層公安機關(guān)某一部門的事情，也不僅僅是哪個具體的公安執(zhí)法單位的事情，它需要基層公安機關(guān)各部門和各執(zhí)法單位全面協(xié)調(diào)合作進行、合力應(yīng)對。目前，我國基層警務(wù)突發(fā)事件執(zhí)法實踐中相關(guān)的協(xié)調(diào)制度和聯(lián)動機制建設(shè)比較滯后，和社會突發(fā)事件的實際情況缺乏有效的銜接，往往都是在突發(fā)事件應(yīng)對最佳時機錯過之后，基層公安機關(guān)才匆忙地組建起相應(yīng)的應(yīng)急管理機構(gòu)，才開始注意協(xié)調(diào)相關(guān)各部門之間的執(zhí)法合作。這種單純依靠傳統(tǒng)的單位制度和自行執(zhí)法應(yīng)對危機事件的方式，會使很多危機得不到解決，也不適應(yīng)當(dāng)下我國突發(fā)事件復(fù)合化的現(xiàn)實。

首先為何會出現(xiàn)溝通難題，最主要的還是雙方所處的立場和利益是不同的。隊長希望能夠保證施工班組的完整性，不耽誤施工進度，而班組人員考慮的是自己的公平利益，雙方看問題的角度是有差距的。問題發(fā)生以后，我決定參與進來，溝通這個難題，是因為于公于私我都應(yīng)該幫助解決問題，而且我是一個工程技術(shù)管理人員，比較有獨立性和公正性，易于接受，利于解決問題。再者問題的解決也有利于我在隊中工作的展開。問題解決中我始終是站在中立者的角度去詢問雙方看法，積極傾聽，評估事實，分享觀點。進而解決的問題，說明的雙方的在的難題是差異而不是缺陷，確定的共識領(lǐng)域是都不能耽誤正常的生產(chǎn)，最后能夠共同探討解決方案。

(四)宣傳教育不得力，危機意識薄弱

現(xiàn)代社會的一個重要特征就是，突發(fā)事件的發(fā)生頻率和次數(shù)較前現(xiàn)代社會都大大增加了，這也是社會發(fā)展的一個副產(chǎn)品。突發(fā)事件由于具有突發(fā)性和破壞性，往往給群眾和社會帶來極大的威脅，并產(chǎn)生巨大的傷害。在這種情形下，提高社會公眾的危機防范意識就顯得十分緊迫和必要了。而基層公安機關(guān)由于與群眾聯(lián)系最廣泛，具有從事突發(fā)事件宣傳教育的得天獨厚的優(yōu)勢，因而也應(yīng)該承擔(dān)起對群眾進行突發(fā)事件宣傳教育的責(zé)任。但是，我國基層公安機關(guān)在這方面做得卻不是很好，在每年的警務(wù)支出中，有關(guān)突發(fā)事件宣傳以提高公眾危機意識的資金、人力和物力等支出所占的比例很低，負(fù)責(zé)這部分工作的人員的數(shù)量很少。現(xiàn)有的對突發(fā)事件的宣傳方式也很單一，一般就是例行印制一些宣傳手冊或者活頁，宣傳的內(nèi)容比較死板和老舊，甚至連續(xù)幾年用同一種宣傳材料，其效果可想而知。

不僅僅是公眾對突發(fā)事件的防范意識很低，甚至我們很多的基層公安機關(guān)人民警察的危機意識和警惕性也不高，在處理基層警務(wù)的時候，沒有危機意識，沒有把人民的根本利益放到第一位，不注意辨析日常警務(wù)中可能隱含的引發(fā)突發(fā)事件的引子，以致釀成了很多惡性突發(fā)事件發(fā)生的惡果。

(五)基層公安機關(guān)與媒體的關(guān)系有待進一步改善

基層公安機關(guān)在應(yīng)對和處置突發(fā)事件中，應(yīng)加強與媒體的合作，借助媒體的力量公布信息，引導(dǎo)社會輿論，疏導(dǎo)群眾，消除謠言，從而掌握突發(fā)事件的輿論主導(dǎo)權(quán)。但實際上，我國公安機關(guān)與媒體的關(guān)系一直不是很和諧，尤其在基層公安機關(guān)，存在著怕記者、怕報道的現(xiàn)象，更談不上借助媒體了。對于突發(fā)事件過程中基層公安機關(guān)和媒體不同的關(guān)注和訴求，應(yīng)該在法治的范圍內(nèi)，力求協(xié)調(diào)，從而達(dá)到執(zhí)法和報道的雙贏和雙重實現(xiàn)，也有助于突發(fā)事件的最佳處置。

三、基層公安機關(guān)預(yù)防和處置突發(fā)性事件機制的完善

(一)基層公安機關(guān)處置突發(fā)性事件的原則

我們基層公安機關(guān)在應(yīng)對突發(fā)事件的時候，往往沒有具體的前例可循，也很難落實到某些具體的法律法規(guī)層面。所以，建立應(yīng)對突發(fā)事件的一些基本原則就是非常重要的。在很多突發(fā)事件中，基層公安機關(guān)往往是第一個到達(dá)現(xiàn)場的，這就要求基層公安人員在處理突發(fā)事件時，首要的任務(wù)就是控制局面，防止事件的擴大或者是向惡性發(fā)展，要以維穩(wěn)作為首要原則。具體說來，基層公安機關(guān)處置突發(fā)性事件要遵守以下幾個原則:

1.保持中立的原則。在處理突發(fā)事件時，執(zhí)法民警要保持良好的心態(tài)和情緒，不隨意發(fā)表個人看法和評論，更不能因個人好惡而將自己的情緒表現(xiàn)出來。否則，一旦警察失卻中立立場或有所傾向，就會使一部分群眾對公安機關(guān)產(chǎn)生猜忌與不信任乃至抵觸情緒，從而增加公安機關(guān)處置突發(fā)事件的難度，不但無法解決問題，反而可能使事態(tài)進一步惡化。

3.嚴(yán)守比例原則，其又包括“最少動用武力”、“武力等級對應(yīng)”和“實施強制力應(yīng)防過當(dāng)”三個分原則。“最少動用武力”是因為突發(fā)事件中的不安群體不是要消滅和攻擊的敵人，而僅僅是需要約束管理的公民，只有出現(xiàn)嚴(yán)重暴力傾向、局勢難以控制的時候，才應(yīng)使用最低限度的低傷害武力?！拔淞Φ燃墝?yīng)”即警察使用武力的程序必須與違法或犯罪的嚴(yán)重程度成正比，并且一旦對方被制服就要立即停止這種武力。警察不宜為了迅速平息事端而以炮擊雀，堅持最少、最小動用武力的原則?！皩嵤娭屏?yīng)防過當(dāng)”是指在突發(fā)事件的混亂僵持局面中，在需要實施強制力時，公安機關(guān)必須選擇恰當(dāng)?shù)臅r機和適當(dāng)?shù)膹娭拼胧╊悇e，以防過當(dāng)造成更大的危害或者次生傷害。

4.快速反應(yīng)原則。突發(fā)事件具有很強的破壞性，又往往突然爆發(fā)，令人措手不及，所以基層公安機關(guān)必須在第一時間做出反應(yīng)，越早做出反應(yīng)，主動性就越強，否則等到事態(tài)惡化了，就會趨于被動。因此，反應(yīng)時間的長短就決定了處理突發(fā)事件的成敗，這就要求基層公安機關(guān)在接到報警電話或者了解到相關(guān)信息的時候，要迅速對事件進行評估，迅速出警，果斷采取措施。

(二)基層公安機關(guān)突發(fā)事件處置機制的建構(gòu)

1.建立突發(fā)事件信息收集網(wǎng)絡(luò)和分析中心

基層公安機關(guān)要建立突發(fā)事件信息收集網(wǎng)絡(luò)和分析中心，推動信息資源充分整合，建立科學(xué)、靈敏的突發(fā)事件預(yù)警機制。突發(fā)事件信息是基層公安機關(guān)突發(fā)事件決策主體掌握和分析形勢的基本根據(jù)，只有掌握突發(fā)事件的完整、真實信息，才能正確地分析事態(tài)發(fā)展，進而采取應(yīng)對措施，因而對于信息的準(zhǔn)確掌握是基層公安機關(guān)應(yīng)急處置工作的第一要務(wù)。做好突發(fā)事件信息搜集，基層公安機關(guān)應(yīng)從以下兩點著手:

第一，要建立一個長期穩(wěn)定的信息收集網(wǎng)絡(luò)。基層公安機關(guān)要設(shè)置專門人員負(fù)責(zé)，同時聯(lián)系密切單位或者人員，建立一個潛在突發(fā)事件的信息庫。收集的渠道主要有以下四種:①基層公安機關(guān)內(nèi)各個部門以及各個執(zhí)法單位之間的信息共享。②建立與媒體的聯(lián)絡(luò)員制度，充分利用新聞媒體的信息渠道和報道。③基層民警深入群眾，了解情況。④與突發(fā)事件的研究機構(gòu)建立協(xié)作關(guān)系。

第二，要建立一個高效、快速的信息分析中心。很多突發(fā)事件都有一個緩慢積蓄力量的過程，是可以提前預(yù)判到的。這就要求我們基層公安部門要對所收集的信息進行分析，按照分類、分級、分期的原則對信息進行管理，把有限的警力資源合理分配，提前做好預(yù)防工作。

2.建立以基層公安指揮中心為基礎(chǔ)的指揮機制

幾乎在所有的突發(fā)事件中都能夠看到基層公安機關(guān)的身影，所以基層公安機關(guān)作為應(yīng)對突發(fā)事件的主要力量應(yīng)當(dāng)建立一個應(yīng)急指揮中心?；鶎庸矐?yīng)急指揮中心在突發(fā)事件處置上要強調(diào)效率觀念，要全面接受受困、受害群眾報警，實行“一級接處警”方式，盡可能地減少接處警中不必要的環(huán)節(jié)和可能產(chǎn)生的對于報警信息傳遞的阻滯，提高接處警效率，防止突發(fā)事件的緊張事態(tài)擴大和惡化。接警時，基層公安應(yīng)急指揮中心的民警要直接受理群眾的報警、求助及警務(wù)投訴，要力求在最短時間內(nèi)問清突發(fā)事件的案情。處警時，基層公安機關(guān)要采取一步到位的指揮體制，直接向先期處置的接處警單位發(fā)出處警指令，以克服層層部署、分級指揮的弊端，減少中間環(huán)節(jié)，提高民警的快速反應(yīng)能力。

3.建立預(yù)防為主的突發(fā)事件管理模式

我國的司法傳統(tǒng)上講究的是“德主刑輔”、“教之人倫”和“驅(qū)而之善”。也就是說，我們在傳統(tǒng)上一直是以預(yù)防為主，而不是寄希望于事后的懲戒上。在突發(fā)事件的應(yīng)對上，我們也應(yīng)該建立預(yù)防為主的管理模式。

我們認(rèn)為，這一方面，要充分發(fā)揮基層公安機關(guān)(包括社區(qū)民警)的力量。中國在某些方面來說仍舊是一個鄉(xiāng)土社會，人情味極重，如果基層民警能夠深入群眾，真心地為群眾服務(wù)，甚至成為群眾的“親人”，那么即使在出現(xiàn)危機的時候，也能有人進行良好的溝通和勸服，很多惡性事件就不會發(fā)生和擴大。另一方面，要加強基層的精神文明建設(shè)。由于我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，各種利益的沖突與矛盾不斷加劇，人民群眾心中難免有各種各樣的不滿情緒，除了從根本上、制度上解決問題以外，短期內(nèi)要注重精神文明的建設(shè)，注重對國家政策的普及、對弱勢群體的幫扶以及加強法制教育等。

4.建立應(yīng)對突發(fā)事件學(xué)習(xí)機制

建立應(yīng)對突發(fā)事件的學(xué)習(xí)機制，主要包括以下兩個方面內(nèi)容。第一，開展突發(fā)事件的公安防控培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括:指揮系統(tǒng)制定戰(zhàn)術(shù)，派遣警力，部署現(xiàn)場各項解救工作;執(zhí)行解救任務(wù)的各部分警力快速反應(yīng)，到達(dá)現(xiàn)場;急救;化解危機專項技術(shù)運用;危機中與媒體的關(guān)系;最終武力解救和化解危機［3］。第二，開展突發(fā)事件的事后學(xué)習(xí)培訓(xùn)?；鶎庸矙C關(guān)在每次處置突發(fā)事件后，都應(yīng)該對突發(fā)事件作出一個詳細(xì)的報告，詳細(xì)地記錄其中的所有細(xì)節(jié)，并對成功或失敗的經(jīng)驗進行總結(jié)，通過認(rèn)真細(xì)致的分析，提出對突發(fā)事件的處置方式方法、組織機構(gòu)、運作程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的改進意見，彌補原有的應(yīng)急處置的缺憾與不足。

［1］唐承沛.中小城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系與方法［D］.上海:同濟大學(xué)2000年博士論文.

［2］菅強.中國突發(fā)事件報告［M］.北京:中國時代經(jīng)濟出版社，2009.

［3］劉鐵.我國突發(fā)事件中的公安防控研究［J］.學(xué)術(shù)交流，2007，(2).